公務(wù)員依法行政能力的提升途徑

吳駿峰

（蕪湖市人事考試院，安徽 蕪湖 241000）

法治政府建設(shè)是新時期一項事關(guān)整個國家長遠發(fā)展的全局性的系統(tǒng)工程。依法行政是法治政府建設(shè)的重中之重，是依法治國的核心。依法行政的核心問題在于廣大黨政人才隊伍如何依法行政，它直接影響到整個國家依法治國能否有效進行。因此，提高公務(wù)員隊伍的依法行政能力是當(dāng)今法治政府建設(shè)的重要課題。早在2003年l2月，為了促進公務(wù)員隊伍能力建設(shè)，人事部印發(fā)了《國家公務(wù)員通用能力標(biāo)準(zhǔn)框架（試行）》，依法行政能力位列其中。國務(wù)院于2004年3月發(fā)布的《全面推進依法行政實施綱要》明確指出：“不斷提高行政機關(guān)工作人員依法行政的觀念和能力”。十八大報告再一次要求推進依法行政，并提出了到2020年法治政府基本建成的目標(biāo)任務(wù)。同時，報告中提出的經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)五位一體的總體布局都與依法行政密切相關(guān)，需要依法行政來確保實施和予以保障。報告中，“依法”一詞出現(xiàn)了21次，“法治”一詞出現(xiàn)了12次，從依法行政、依法執(zhí)政、依法施政、依法治軍、依法治國到依法進行社會管理和制定經(jīng)濟政策。可以說，法治理念在報告中幾乎無處不在、貫徹始終。[1]

要全方位推進依法行政工作、保障依法治國基本方略的實施，提高行政機關(guān)的法律意識及依法行政的能力是其關(guān)鍵與核心工作。公務(wù)員作為行政機關(guān)的組成要素、依法行政的貫徹實施者，其依法行政能力的強弱將直接決定著行政機關(guān)依法行政的水平。什么是公務(wù)員依法行政能力，簡言之就是指行政機關(guān)工作人員依據(jù)依法行政的原則和理念，按照各項法律法規(guī)限定的工作程序和職權(quán)范圍，實施相關(guān)的行政行為且為自己的行政行為承擔(dān)相應(yīng)行政責(zé)任的一種執(zhí)行能力。從當(dāng)前我國政治、經(jīng)濟、社會發(fā)展水平和行政管理所面臨的問題來看，我國公務(wù)員的依法行政能力與建設(shè)法治政府乃至法治國家的所要達到的目標(biāo)相比還存在諸多不相適應(yīng)之處，仍需從社會觀念到法制保障等多方位進行完善。筆者認(rèn)為，可以從以下幾個方面對公務(wù)員的依法行政能力進行進一步提升。

一、增強公務(wù)員行政法治觀念

公務(wù)員的依法行政工作主要就是在行政管理的工作中依據(jù)法律法規(guī)運用公共權(quán)力等公共資源，合理正確地履行行政職能、管理公共事務(wù)、服務(wù)人民群眾、推進社會可持續(xù)發(fā)展、實現(xiàn)社會公平與效率的過程。[2]其本質(zhì)就是公務(wù)行政人員按照法律法規(guī)管理公共事務(wù)、履行行政職能的依法行政工作能力和職業(yè)匹配特征。而依法行政首先要解決的是觀念問題，一個公務(wù)人員的行政法治觀念的層次高低，直接決定其依法行政行為能力水平，依法行政能力水平的高低又進一步影響和決定其對依法行政的態(tài)度和依法行政的結(jié)果。[2]故而，依法行政工作成功與否有賴于公務(wù)員行政法治觀念的轉(zhuǎn)變，通過不斷的法治素養(yǎng)積累，逐漸養(yǎng)成依法行政的職業(yè)守則和自覺性。就目前形勢來看，公務(wù)員應(yīng)該在工作中具備憲法法律至上、行政職權(quán)法定、權(quán)力范圍法限、遵守行政程序等法治理念，必須以憲法和法律為根本的活動準(zhǔn)則，在行政管理職權(quán)范圍內(nèi)，依照法定程序和規(guī)定開展依法行政工作。

二、消除“官本位”思想的行政人治性

“官本位”思想是一種以官為上、以官為貴、以官為尊為主要內(nèi)容的落后的封建價值觀，它與行政“人治” 相隨相生，中國兩千多年的封建專制文化致使這種思想意識深入中國社會的層層面面，中國的行政部門官場文化依然存在。作為中國傳統(tǒng)文化糟粕的“官本位”思想，無疑是我國建設(shè)法治國家、法治政府和依法行政的巨大障礙，由它帶來的行政工作過程中的“人治”性，必將直接導(dǎo)致行政效率低下、權(quán)責(zé)分離等現(xiàn)象，這與我們倡導(dǎo)的依法行政、高效便民、權(quán)責(zé)統(tǒng)一等先進的行政文化內(nèi)容背道而馳離。[3]“官本位”思想從一定程度上導(dǎo)致公務(wù)人員只會看上級臉色辦事，工作中不敢堅持原則，工作結(jié)果以領(lǐng)導(dǎo)滿意為最終目的。這些不良的“官本位”現(xiàn)象是對神圣法律的踐踏，更是對人民賦予的權(quán)力的褻瀆，而且這種思想也使整個行政過程根本不注重程序的正當(dāng)性，主觀隨意強，行政過程勢必是不科學(xué)、不合理、不透明的。只有通過深化政治體制改革、進一步解放思想，消除“官本位”觀念所引發(fā)的一系列負(fù)面影響，公務(wù)員才能樹立“群眾本位”思想，進而擺正位置，從本質(zhì)上真正成為人民公仆。在法治國家的建設(shè)過程當(dāng)中，絕對不允許出現(xiàn)任何機關(guān)和個人有凌駕于憲法和法律之上的現(xiàn)象。

三、保障公務(wù)員依法行政能力培訓(xùn)

公務(wù)員依法行政能力培訓(xùn)是提高公務(wù)員整體法律素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力的一個十分重要的途徑，也是提升公務(wù)員依法行政能力的基礎(chǔ)性工作，公務(wù)員培訓(xùn)機構(gòu)要按照《公務(wù)員法》的規(guī)定在新錄用人員的初任培訓(xùn)、在職公務(wù)員的知識更新培訓(xùn)以及晉升領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)前的任職培訓(xùn)中設(shè)置提升依法行政能力相關(guān)課程，幫助公務(wù)員樹立依法行政理念，提高依法行政的能力。[4]科學(xué)合理的依法行政類課程設(shè)置將通過系統(tǒng)的、全面的依法行政能力培訓(xùn)，對公務(wù)員依法行政觀念的有效形成起到督促的作用，讓公務(wù)員自覺學(xué)習(xí)行政法律規(guī)范并遵守依法行政程序，自覺承擔(dān)起行政機關(guān)的責(zé)任和義務(wù)，同時接受各方面的監(jiān)督。可以說，公務(wù)員依法行政能力培訓(xùn)有利于防范和杜絕公務(wù)員不合理不合規(guī)的行政行為，提升他們依法行政的責(zé)任感和使命感，真正做到秉公執(zhí)法、執(zhí)政為民。

誠然，公務(wù)員依法行政能力培訓(xùn)，不是一時之需、一時之想，而是一項長期需要，培訓(xùn)效果不是朝夕可以實現(xiàn)的。這項工作要從公務(wù)員的工作實際出發(fā)，加強針對性，可以從以下幾個方面予以實施：一是革新培訓(xùn)模式。公務(wù)員依法行政能力更多的是遇到實際問題如何依法處理和解決。僅靠傳統(tǒng)的課堂教學(xué)已經(jīng)適應(yīng)不了當(dāng)今的社會發(fā)展趨勢，應(yīng)該在實踐中教與學(xué)，不斷總結(jié)成功或失敗的案例，根據(jù)參訓(xùn)者的要求，分類分級施教；二是完善培訓(xùn)制度。應(yīng)該制定出健全的培訓(xùn)制度，明確培訓(xùn)目標(biāo)、內(nèi)容和途徑；三是拓寬培訓(xùn)視野。公務(wù)員依法行政能力的提升，決不是紙上談兵，用文件貫徹精神，必須走出去，也可以請進來，拓展視野，開辟更高層次的培訓(xùn)途徑；四是加強培訓(xùn)保障。要多方位保障公務(wù)員依法行政能力培訓(xùn)，在加大培訓(xùn)經(jīng)費的投入，為公務(wù)員培訓(xùn)提供充分的物質(zhì)保障的同時，各部門也應(yīng)高度重視培訓(xùn)工作，最大化縮小工學(xué)矛盾，切實提高公務(wù)員依法行政的能力和水平。

四、完善公務(wù)員依法行政監(jiān)督體系

權(quán)力需要監(jiān)督，失去監(jiān)督與制約的權(quán)力必然走向腐敗。這已是被歷史和現(xiàn)實證明了的真理。要全面推進依法治國，建設(shè)法治政府，必須把依法行政行為置于嚴(yán)格的監(jiān)督體系之下。公務(wù)員代表國家行使行政權(quán)力，在執(zhí)行政策的過程中難免出現(xiàn)疏漏，只有加強有效監(jiān)督管理，才能預(yù)防和最大程度地避免依法行政不力。[5]加強依法行政過程的監(jiān)督，是督促公務(wù)員提高依法辦事意識，實現(xiàn)依法行政的關(guān)鍵所在。我們要在現(xiàn)有的監(jiān)督體系的基礎(chǔ)上，進一步拓寬監(jiān)督范圍，加大監(jiān)督深度。通過多方面督促，使公務(wù)員保持能在法律法規(guī)規(guī)定框架下依法辦事。加強對公務(wù)員依法行政工作績效的監(jiān)督，確保各項依法行政工作的及時順利、保質(zhì)保量完成。上級行政部門要完善常規(guī)性的監(jiān)督機制，探索層級監(jiān)督的新模式，不斷加強對下級行政機關(guān)及其公務(wù)員具體依法行政行為的監(jiān)督。與此同時，監(jiān)察、審計等專門監(jiān)督機構(gòu)也要切實履行職責(zé)，依法獨立開展專項監(jiān)督。各類監(jiān)督部門之間應(yīng)該及時溝通監(jiān)督情況，形成立體監(jiān)督體系，讓公務(wù)員的依法行政行為接受監(jiān)督和控制，用監(jiān)督機制保證其合法與公正。

五、實行公務(wù)員依法行政公眾問責(zé)制度

政府的一切權(quán)力都是人民給予的，人民給予權(quán)力的目的是希望政府能夠更好地為百姓服務(wù)，建立責(zé)任政府是一個法治、民主的國家必須完成的事情，行政部門的行為必須接受人民的問責(zé)。政府的行政人員在日常依法行政工作中應(yīng)該處處為人民群眾負(fù)責(zé)著想，站在他們的角度考慮問題。各行政部門應(yīng)從一個責(zé)任政府應(yīng)有的責(zé)任出發(fā)，政府及其公務(wù)員必須接受人民百姓的合理問責(zé)、如有違反依法行政的行為必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。實行公務(wù)員依法行政責(zé)任制是依法行政的一個保障也是追責(zé)環(huán)節(jié)，沒有權(quán)責(zé)一致，也就容易導(dǎo)致公務(wù)人員失去了辦事準(zhǔn)則。只有明確了公務(wù)員在依法行政過程中的職權(quán)范圍和職責(zé)所在，明確了他們在法律實施中的具體行政行為的邊界，依法行政才有保障，公務(wù)員也才能成為人民信得過的公仆。推行行政問責(zé)制的意義所在，就是要求公務(wù)員隊伍在依法行政過程中，對人民負(fù)責(zé)，接受人民監(jiān)督，滿足公眾的合理訴求。當(dāng)公務(wù)員隊伍依法行政工作能夠真正一心為民，做到權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀時，就會得到廣大民眾的支持，那就離真正的法治政府的形成為時不遠了。

六、依托電子政務(wù)平臺擴大民主參與

電子政務(wù)是行政管理制度與現(xiàn)代信息科技結(jié)合的產(chǎn)物。它脫胎于現(xiàn)實行政權(quán)力運行結(jié)構(gòu)，在具體實踐中，特別是在制度的執(zhí)行過程中，對規(guī)范行政行為、限制行政權(quán)力、公開政務(wù)、便于監(jiān)督表現(xiàn)出其特有的功能優(yōu)勢，而且電子政務(wù)系統(tǒng)本身所蘊含的嚴(yán)密性，能夠進一步推動依法行政制度的科學(xué)設(shè)計，進一步完善制度的合理性與合法性。此外，人民群眾對政府依法行政工作享有知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，不斷擴大廣大人民群眾在依法行政工作中的民主參與程度，使依法行政工作反映民眾的真實想法、匯集民眾的聰明才智、維護民眾的切身利益。歸根結(jié)底，廣泛有序的民主參與，既是依法行政工作的本質(zhì)要求，也是依法行政工作的社會基礎(chǔ)和動力源泉，各級政府部門可以建立便于人民群眾充分參與的電子政務(wù)信息平臺，充分利用各級政府網(wǎng)站、新聞媒體和政務(wù)微博等現(xiàn)代化信息手段，使民眾更廣泛地參與進去。

[1]中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[N].人民日報，2013-11-16（2）.

[2]趙曉華.提高公務(wù)員依法行政能力芻議[J].行政與法，2005（9）：58-60.

[3]宿 玥.“官本位”思想對公務(wù)員依法行政的消極影響及糾正[J].黨政干部學(xué)刊，2010（5）：52-53.

[4]安徽省人事廳.公務(wù)員通用能力教程[M].安徽人民出版社，2008：64-71.

[5]王松崎，馬一超.提高依法行政力度 開創(chuàng)依法行政新局面[J].管理觀察，2011（5）：21-22.