民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的問題表達(dá)與策略選擇
——基于杭州的經(jīng)驗(yàn)

徐 祖 榮

(杭州市社會(huì)科學(xué)院，浙江 杭州 310006)

加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重要實(shí)踐，是社會(huì)文明進(jìn)步的重要標(biāo)志，是保障和改善民生的重要內(nèi)容，是共建共享全面小康社會(huì)、共建共享“生活品質(zhì)之城”的重要體現(xiàn)。近年來，杭州市委、市政府十分重視養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展，出臺(tái)了一系列政策措施，初步建立了以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充的養(yǎng)老服務(wù)體系，有力推進(jìn)了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展，許多工作走在了全國、全省前列。但必須清醒地看到，杭州人口老齡化程度高于全國、全省平均水平，養(yǎng)老服務(wù)供給相對不足，這給社會(huì)和家庭帶來一系列問題和挑戰(zhàn)。據(jù)抽樣調(diào)查，有47%的老年人擔(dān)心年老生活不能自理或生活無人照料，有98%的老年人要靠居家養(yǎng)老，目前能進(jìn)入機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的老人只占老年人總數(shù)的1.28%,而杭州老年人口中，有各種疾病或生活不能自理的大約有10萬人，其中80歲以上的已不在少數(shù)。同時(shí)，傳統(tǒng)的大家庭正在或已經(jīng)被核心家庭取代，老年人和子女分開居住已相當(dāng)普遍，“空巢”老人越來越多，2011年就發(fā)生了數(shù)起獨(dú)居老人慘死家中多天未被人發(fā)覺的事例[1]。因此，如何實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所樂、老有所學(xué)、老有所教、老有所為”，改進(jìn)和提升傳統(tǒng)的養(yǎng)老服務(wù)供給體系，在社會(huì)福利社會(huì)化背景中培育多元化養(yǎng)老服務(wù)供給主體，大力發(fā)展民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，需要全社會(huì)未雨綢繆，認(rèn)真對待。

一、民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢與劣勢

(一)優(yōu)勢

1.初具規(guī)模，影響逐升

民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在杭州已經(jīng)形成一定的規(guī)模，在社會(huì)上也有一定的影響力，并且在很大程度上分擔(dān)著杭州養(yǎng)老事業(yè)的重任。

在2010年杭州市民政局調(diào)查的部分民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中,平均入住率達(dá)80.7%，而國有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、集體辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)平均入住率分別為70.7%和43.7%①資料來源：邵勝撰寫的報(bào)告《杭州市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展現(xiàn)狀與對策研究》(2010年民政部民政政策理論研究課題)。。

若將養(yǎng)老問題全部推給居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老，杭州的養(yǎng)老情況將是什么樣的？且不說現(xiàn)代居家養(yǎng)老的可實(shí)現(xiàn)性和可操作性有多大，單看社區(qū)養(yǎng)老的承載能力就可以斷言，社區(qū)養(yǎng)老不可能解決居家養(yǎng)老剩余的養(yǎng)老需求，社會(huì)需要民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作為社會(huì)養(yǎng)老方式的重要補(bǔ)充力量。

2.與居家養(yǎng)老相比，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)能降低養(yǎng)老成本

目前，家庭養(yǎng)老功能正在弱化。首先，家庭結(jié)構(gòu)小型化對子女的經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)能力構(gòu)成了挑戰(zhàn)。我國從20世紀(jì)70年代開始實(shí)行計(jì)劃生育政策，生育率逐年下降，家庭子女?dāng)?shù)量漸漸減少。同時(shí)，生活水平和醫(yī)療水平的提高使老年人口的壽命在延長，子女的贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)也在加重。如果現(xiàn)有的計(jì)劃生育政策不變，到2020年，杭州將迎來“1-2-4-8”的家庭結(jié)構(gòu)，即一個(gè)家庭中有2個(gè)中年夫婦，8個(gè)高齡老人，4個(gè)低齡老人，還有1個(gè)小孩。家庭很難充分擔(dān)當(dāng)起老年人的生活贍養(yǎng)和精神慰藉的義務(wù)。其次，家庭結(jié)構(gòu)的核心化。一方面老年戶數(shù)量增加，另一方面家庭關(guān)注的重心從老年人轉(zhuǎn)向子女，以子女為中心的家庭觀念開始整合到整個(gè)家庭結(jié)構(gòu)中。與此同時(shí)，在城市中出現(xiàn)了越來越多的“啃老現(xiàn)象”，父輩一代要承擔(dān)起子女的買房首付和孫輩的照顧，這種供養(yǎng)文化的轉(zhuǎn)移正在改變著家庭經(jīng)濟(jì)資源的分配方式。

居家養(yǎng)老固然能使老年人怡然自得地在家進(jìn)行養(yǎng)老，享受天倫之樂，能夠有比較舒暢的心情。但是，老人居家養(yǎng)老是以犧牲子女及親人大量時(shí)間和精力為前提的。如果老人有重病或者臥床不起需要人全天候照看時(shí)，子女及親人需要花更多的時(shí)間和精力去照料。在壓力大而又繁忙的現(xiàn)代社會(huì)，這樣的時(shí)間與精力付出并不比去養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的花費(fèi)實(shí)惠，反而加重了子女及其親人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。按月份或相應(yīng)時(shí)間交納一定費(fèi)用，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)就能讓老年人入住，讓他們享受到比較專業(yè)且全面的服務(wù)。入住的老人有了自己的群體，有了共同的語言，可以有相對豐富的業(yè)余生活，還能保證老年人即時(shí)的健康和安全，提高了生活質(zhì)量。老年人的子女及其家庭可以更好地投入到工作和學(xué)習(xí)中，在增加家庭收入的同時(shí)，減輕了家庭養(yǎng)老服務(wù)成本較高帶來的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。相對于居家養(yǎng)老而言，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有著一舉兩得的好處。

3.與社區(qū)養(yǎng)老相比，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)體系相對比較成熟

社區(qū)養(yǎng)老是介于完全居家養(yǎng)老與完全機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的中間形式，在一定程度上能讓老年人生活得自由自在，滿足他們在家中養(yǎng)老的愿望。社區(qū)養(yǎng)老以社區(qū)為依托，向老年人提供各種養(yǎng)老服務(wù)需求以及各種緊急上門服務(wù)需求。這對低年齡段的老年人來講還比較現(xiàn)實(shí)和方便，因?yàn)楹芏嗍虑樗麄冞€可以自理，只需要一些小的幫助而已。然而對高年齡段的老年人而言就不太現(xiàn)實(shí)，因?yàn)樗麄兓旧闲枰?4小時(shí)的照料服務(wù)，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)基本上不可能做到完全的24小時(shí)上門服務(wù)，即便隨叫隨到，萬一有特別緊急的生命危險(xiǎn)情況出現(xiàn)，等社區(qū)服務(wù)人員到達(dá)時(shí)，后果可能不堪設(shè)想。目前，我國社區(qū)服務(wù)和社區(qū)照顧的發(fā)展?fàn)顩r很不樂觀,調(diào)查表明，城鄉(xiāng)社區(qū)中能夠提供家政服務(wù)所覆蓋的居家老年人比例，城市為68.2%，農(nóng)村僅為6.8%[2]。

民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老方式有著社區(qū)養(yǎng)老無法比擬的優(yōu)越性和安全性，如民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有相對專業(yè)的照料,針對老年人的自理程度不同收取不同費(fèi)用，采取不同的護(hù)理措施，以保證老年人得到及時(shí)、周到、全面的養(yǎng)老服務(wù)，這與社區(qū)養(yǎng)老相比，有著不可取代的優(yōu)越性。

4.與公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相比，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)市場發(fā)展優(yōu)勢明顯

公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的，是國家包辦、政府部門分工統(tǒng)管、財(cái)政統(tǒng)包供給，機(jī)構(gòu)的發(fā)展和運(yùn)營直接受制于政府部門。這種機(jī)構(gòu)運(yùn)營非產(chǎn)業(yè)化、性質(zhì)行政化、經(jīng)費(fèi)供給化、資源配置非社會(huì)化、運(yùn)行機(jī)制非效率化的發(fā)展格局，在實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)的今天暴露出很多問題。一是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)水平的提高帶來人們對高質(zhì)量、多元化養(yǎng)老服務(wù)的需求，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)很難包辦并滿足不同類型、不同層次的養(yǎng)老需求；二是由于缺乏外在的約束和激勵(lì)機(jī)制，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)容易陷入低效率與低質(zhì)量的困境，這給民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的生存發(fā)展留下了空間。與公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相比，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有著明顯的市場發(fā)展優(yōu)勢。

(1)機(jī)制的靈活性。民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作為民營經(jīng)濟(jì)的一種，有著快、輕、便等機(jī)制的靈活性?！翱臁敝该褶k養(yǎng)老機(jī)構(gòu)能夠隨市場的需求變化，迅速改變和調(diào)整與市場相適應(yīng)的經(jīng)營管理體制和競爭策略；“輕”指民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)負(fù)擔(dān)輕，無需承擔(dān)國家、集體遺留的沉重歷史包袱，能充分發(fā)揮市場在資源配置上的優(yōu)越性，為政府承擔(dān)公共事業(yè)領(lǐng)域應(yīng)有的責(zé)任；“便”指民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供養(yǎng)老服務(wù)的便捷性，能以市場需求為導(dǎo)向，提供適合市場需求的服務(wù)，不會(huì)受到條條框框的約束。

(2)決策的時(shí)效性。市場瞬息萬變，唯有迅速?zèng)Q策，縮短決策周期，才能適應(yīng)市場變化，發(fā)揮市場在資源配置上的優(yōu)越性，而公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)由于經(jīng)營體制上的特殊性，決策周期長而復(fù)雜,當(dāng)一個(gè)項(xiàng)目開始運(yùn)營時(shí)，市場需求的方向可能已經(jīng)發(fā)生改變。如全國各個(gè)地區(qū)投資興辦的星光養(yǎng)老院，依靠政府投資建設(shè)，在后期經(jīng)營不能滿足社會(huì)需要時(shí)，難以及時(shí)調(diào)整經(jīng)營策略，改變經(jīng)營服務(wù)內(nèi)容，致使“星光工程”形同虛設(shè)。

(二)劣勢

1.機(jī)構(gòu)功能欠全面

各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的功能定位缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃和合理布局，大多屬單純供養(yǎng)型，而集收養(yǎng)、治療、康復(fù)、教育、娛樂于一體的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展慢、數(shù)量少，尤其是缺乏專門針對自理能力較差的高齡老年人、殘障人員的醫(yī)療護(hù)理型的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，杭州絕大多數(shù)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)缺乏精神病、傳染病、老年癡呆、重癥疾病患者的養(yǎng)老設(shè)施。據(jù)國內(nèi)有關(guān)調(diào)查顯示，全國重度精神病患病率約占老年人群的1.07%，癡呆癥患病率占老年人群的5%～10%[2]，對精神病老人、癡呆癥老人的生活照料已成為不少家庭的嚴(yán)重負(fù)擔(dān)。浙江省內(nèi)現(xiàn)有溫州、寧波、紹興三家床位數(shù)為1 430張的精神病養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收治精神病老人。杭州目前還沒有一家專門收治老年癡呆癥患者的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，精神病老人長期托管、康復(fù)服務(wù)也面臨困境。

2.資金短缺，設(shè)施匱乏

資金短缺是困擾民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的普遍性問題。2008年杭州市政府向養(yǎng)老機(jī)構(gòu)共撥款1 677.53萬元，其中向7家國有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)撥款1 476.95萬元，向12家民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)僅撥款51.14萬元。按規(guī)定，在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施方面，主城區(qū)用房自建的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，床位數(shù)達(dá)到50張(含)以上,取得社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置批準(zhǔn)書和民辦非企業(yè)單位證書并投入使用后，由省、市、區(qū)財(cái)政按照核定的床位數(shù)分別給予每個(gè)床位3 000元、6 000元、6 000元的補(bǔ)助，相對于新建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)動(dòng)輒10萬余元每床的成本而言，仍顯不足[2]。在不計(jì)設(shè)備折舊的前提下，不論檔次高低，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)大多處于收支相抵的境況，基礎(chǔ)建設(shè)投資無法正常收回，后續(xù)投入更難以為繼。由于辦社會(huì)福利機(jī)構(gòu)利潤低、前期投資大、回收時(shí)間長、入住率低等原因，一些私人出資者舉債經(jīng)營，不堪重負(fù)，沒有能力添置、改善設(shè)施，對有入住需求的老年人缺乏吸引力與競爭力，無法形成良性循環(huán)。

在被調(diào)查的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中，部分開設(shè)于20世紀(jì)90年代末期的機(jī)構(gòu)最早購置的一些基礎(chǔ)性設(shè)施已經(jīng)老化，有的房間內(nèi)線路及獨(dú)立衛(wèi)生間的熱水器、水龍頭等已經(jīng)不能使用，嚴(yán)重影響老年人的生活;有幾家機(jī)構(gòu)的室外活動(dòng)面積相當(dāng)小，沒有日常健身活動(dòng)設(shè)施，只有幾十平米的綠化帶;只有個(gè)別有條件的機(jī)構(gòu)安裝了室內(nèi)呼叫器，多家機(jī)構(gòu)只有一些體溫計(jì)、血壓計(jì)、氧氣瓶等醫(yī)療設(shè)施，只有為數(shù)不多的機(jī)構(gòu)有醫(yī)療室和醫(yī)生，據(jù)上城區(qū)調(diào)查，僅1家機(jī)構(gòu)配備保健醫(yī)生;部分機(jī)構(gòu)設(shè)施存在安全隱患，大都不符合老年人建筑設(shè)計(jì)規(guī)范，有1家機(jī)構(gòu)無安全樓梯通道，有9家機(jī)構(gòu)僅配單向安全疏散樓梯通道[3]。

此外，杭州民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)還存在著布局和場地問題。如上城區(qū)和下城區(qū)，雖然老齡化程度高，養(yǎng)老設(shè)施服務(wù)能力弱，但由于是開發(fā)較早的老城區(qū)，人口密度大，用地緊張，新建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)勢必涉及拆遷問題，養(yǎng)老設(shè)施發(fā)展空間受限。

3.服務(wù)和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)欠規(guī)范

各民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)分級護(hù)理自成一套，缺少科學(xué)、統(tǒng)一的管理，表現(xiàn)在：①分級護(hù)理的級別數(shù)量不統(tǒng)一，從1～11級不等。②分級護(hù)理內(nèi)涵不統(tǒng)一。同樣是一級護(hù)理，有些是針對完全自理生活的老人，有些是針對完全不能自理生活的老人。③分級護(hù)理標(biāo)準(zhǔn)不同，服務(wù)提供內(nèi)容不同，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不同。④缺少統(tǒng)一、科學(xué)的分級護(hù)理服務(wù)規(guī)范和評價(jià)體系。對各級別護(hù)理細(xì)則及護(hù)理服務(wù)要求缺乏明確而詳細(xì)的規(guī)定，也沒有統(tǒng)一的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。此外，分級護(hù)理主要依據(jù)老年人的生活自理情況和需要提供的服務(wù)內(nèi)容，對老年人的心理方面的需求沒有考慮。

民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的收費(fèi)大多由床位費(fèi)、護(hù)理費(fèi)、伙食費(fèi)三項(xiàng)構(gòu)成，其中床位費(fèi)、護(hù)理費(fèi)的收費(fèi)差距較大。部分民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的收費(fèi)超過大多數(shù)老年人的經(jīng)濟(jì)承受能力，入住設(shè)施較好的機(jī)構(gòu)，每月需2 000元以上[4]。

4.養(yǎng)老護(hù)理員數(shù)量不足、待遇偏低、專業(yè)技能不高

民政部要求養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中老人與護(hù)理員的比例為健康老人(6～7)︰1，病患老人(2～3)︰1，但2010年杭州無論是公辦還是民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)此項(xiàng)比例平均達(dá)到7.5︰1，高者達(dá)26︰1，比例遠(yuǎn)高于民政部門的要求①資料來源：邵勝撰寫的報(bào)告《杭州市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展現(xiàn)狀與對策研究》(2010年民政部民政政策理論研究課題)。。

民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理員缺乏的主要原因在于自負(fù)盈虧的性質(zhì)和資金緊缺的困境。機(jī)構(gòu)期望以最少的人干最多的事情，以達(dá)到護(hù)理員使用價(jià)值的最大化，導(dǎo)致護(hù)理員工作量大、待遇偏低，而工作量大、待遇偏低等工作特點(diǎn)使許多人不愿意到民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)從事護(hù)理工作，機(jī)構(gòu)難以找到更多的護(hù)理員，加大了現(xiàn)任護(hù)理員的工作量，從而難以滿足許多老年人的特殊護(hù)理需求或者24小時(shí)護(hù)理需求，影響老年人的生活質(zhì)量，最終影響民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展。據(jù)了解，2010年杭州市民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理員工資低者只有每月900元，最高也不過2 000多元①資料來源：邵勝撰寫的報(bào)告《杭州市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展現(xiàn)狀與對策研究》(2010年民政部民政政策理論研究課題)。。

2005年，《養(yǎng)老護(hù)理員國家職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》頒布，將養(yǎng)老護(hù)理服務(wù)定義為一個(gè)專門的職業(yè)，把該職業(yè)從業(yè)人員分為四個(gè)等級：初級、中級、高級和技師，對各級人員的基本要求作了規(guī)定。但目前杭州民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基本上沒有按此標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，沒有完全實(shí)行分級管理，沒有相應(yīng)的分級管理要求和規(guī)范。盡管杭州近年來進(jìn)行多次培訓(xùn)，由于隊(duì)伍不穩(wěn)定造成人員流失，至今仍沒有有效建立持證上崗的機(jī)制。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，機(jī)構(gòu)護(hù)理員文化素質(zhì)普遍較低，很少有護(hù)工經(jīng)歷，缺乏護(hù)理技巧和技能，在護(hù)理過程中遇到特殊問題時(shí)，不能及時(shí)采取有效的方法解決，從而拖延了解決問題的最佳時(shí)機(jī)，給入住老人及機(jī)構(gòu)都帶來一定的麻煩，影響了服務(wù)質(zhì)量的提高。

二、民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的機(jī)遇和挑戰(zhàn)

(一)機(jī)遇

1.老齡化速度加快，養(yǎng)老需求量加大

《杭州市2013年老齡事業(yè)統(tǒng)計(jì)公報(bào)》(杭老辦字〔2014〕6號)顯示， 2013年底，杭州全市60歲以上老年人口134.88萬人，占總?cè)丝跀?shù)的19.10%，比上年增加6.99萬人，增長5.46%。老年人口數(shù)按年齡分組，60～69歲為74.74萬人，占老年人口的55.41%；70～79歲為38.02萬人，占老年人口的28.19%；80～89歲為19.86萬人，占老年人口的14.72%；90歲以上為2.26萬人，占老年人口的1.68%。表1為2014～2020年杭州老年人口發(fā)展趨勢，結(jié)果顯示老年人口比重呈逐年增加趨勢。

表1 2014-2020年杭州老年人口發(fā)展趨勢(萬人)

與此同時(shí)，“空巢”老人數(shù)量逐年增多?！翱粘病崩先藶闊o子女或雖有子女但子女長大成人后離開老人另立門戶、剩下老人獨(dú)自居住的老年家庭或老年個(gè)人。據(jù)“第五次全國人口普查”數(shù)據(jù)顯示，全國平均家庭戶規(guī)模為3.44人，浙江省為3人，杭州則為2.98人。隨著住房條件改善、生活方式變化和人口流動(dòng)越來越頻繁，老年人同子女分開居住已愈趨普遍，即使在農(nóng)村，獨(dú)子結(jié)婚后不與父母同居的情況也越來越多。根據(jù)2010年全國老齡委公布的《我國城市居家養(yǎng)老服務(wù)研究》統(tǒng)計(jì)顯示，目前我國城市老年人“空巢”家庭(包括獨(dú)居)的比例已達(dá)49.7%，與2000年相比提高了7.7個(gè)百分點(diǎn)。大中城市的老年人“空巢”家庭(包括獨(dú)居)比例更高，達(dá)到56.1%，其中獨(dú)居老年人占12.1%，與配偶同住的占44%。研究報(bào)告稱，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人們生活觀念的改變，獨(dú)生子女的父母開始進(jìn)入老年期，“空巢”現(xiàn)象將更加普遍，“空巢”期也將明顯延長，“空巢”比例持續(xù)增加的趨勢將不可逆轉(zhuǎn)[5]。2006年底，浙江省城鄉(xiāng)實(shí)際“空巢”率已達(dá)73.99%[6]。預(yù)計(jì)到2015年，隨著大批獨(dú)生子女的父母進(jìn)入老年，杭州“空巢”率將高達(dá)90%[2]。

2011年，杭州按常住人口計(jì)算，人均GDP突破10 000美元，根據(jù)世界銀行的標(biāo)準(zhǔn)，杭州已經(jīng)邁入了上中等收入地區(qū)。“十二五”期間，隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，杭州經(jīng)濟(jì)將持續(xù)增長，人均GDP有望接近或達(dá)到高收入國家的水平，老年人購買養(yǎng)老服務(wù)能力不斷提高，城鄉(xiāng)老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求將大大增加。

2.養(yǎng)老床位數(shù)嚴(yán)重不足，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展空間廣大

杭州市目前共有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)217家，其中民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)37家；共有養(yǎng)老床位26 036張，每百名老人擁有床位2.23張，低于全省平均2.4張的水平，居全省11個(gè)市的第7位；民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)6 551張，占總床位數(shù)的25.16%，低于寧波的50%和溫州的67%。2005～2009年養(yǎng)老床位數(shù)年均增長率為8.2%，低于全省年均9.7%的增長率，列全省11市(地)的第8位[2]。

3.社會(huì)福利社會(huì)化改革全面推進(jìn)

(1)社會(huì)福利社會(huì)化內(nèi)涵不斷豐富。2000年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部等部門《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利社會(huì)化意見》的通知(國辦發(fā)〔2000〕19號)。該《意見》針對老年人、殘疾人、孤兒等特殊困難群體的社會(huì)福利事業(yè)，提出“社會(huì)福利社會(huì)化”思想，對“促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)文明進(jìn)步具有重要意義”和“積極的現(xiàn)實(shí)意義”。2005年，民政部發(fā)布《關(guān)于支持社會(huì)力量興辦社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的意見》(民發(fā)〔2005〕170號文件)，提出“社會(huì)力量興辦的社會(huì)福利機(jī)構(gòu)”已經(jīng)“成為我國社會(huì)福利事業(yè)的一個(gè)重要組成部分”，“社會(huì)福利社會(huì)化是在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下發(fā)展我國社會(huì)福利事業(yè)的必經(jīng)之路”。 該《意見》強(qiáng)調(diào)社會(huì)福利社會(huì)化主要發(fā)展方向是針對老人的養(yǎng)老服務(wù)，表明其思想得到了深化，突出了專業(yè)化的發(fā)展方向。2006年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部等部門《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》(國辦發(fā)〔2006〕6號)，提出了“養(yǎng)老服務(wù)業(yè)”的概念，將養(yǎng)老服務(wù)上升到“產(chǎn)業(yè)”的高度，成為第三產(chǎn)業(yè)的重要組成部分。2006年，全國老齡委《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》提出“老齡產(chǎn)業(yè)”的概念，即養(yǎng)老服務(wù)在向深度發(fā)展的同時(shí)向廣度延伸，最終目的是滿足老年人日益增長的物質(zhì)文化需求，培育老年消費(fèi)市場。2011年，全國老齡委《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》提出“統(tǒng)籌發(fā)展機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)”的要求，即按照統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局的原則，加大財(cái)政投入和社會(huì)籌資力度，推進(jìn)供養(yǎng)型、養(yǎng)護(hù)型、醫(yī)護(hù)型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)，積極推進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營機(jī)制改革與完善，探索多元化、社會(huì)化的投資建設(shè)和管理模式，進(jìn)一步完善和落實(shí)優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)和運(yùn)行管理。

(2)投資主體得到明確的投資政策支持?！蛾P(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利社會(huì)化的意見》只是提出“投資主體多元化”概念，其意指“采取國家、集體和個(gè)人等多種渠道投資方式，形成社會(huì)福利機(jī)構(gòu)多種所有制形式共同發(fā)展的格局”，并沒有明確具體是哪些投資者。而《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)意見》則提出了“要建立公開、平等、規(guī)范的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)準(zhǔn)入制度，積極支持以公建民營、民辦公助、政府補(bǔ)貼、購買服務(wù)等多種方式興辦養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，鼓勵(lì)采取社會(huì)以獨(dú)資、合資、合作、聯(lián)營、參股等方式興辦養(yǎng)老服務(wù)業(yè)”，為民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)采取多種方式參與社會(huì)福利事業(yè)提供了“公平、平等”的準(zhǔn)入制度?！吨袊淆g事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》則提出“制定引導(dǎo)老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收、信貸、投資等各種政策，采取稅收優(yōu)惠、減免費(fèi)用、信貸支持等特殊政策，大力扶植尚在起步階段的老齡產(chǎn)業(yè)，積極鼓勵(lì)、引導(dǎo)和規(guī)范個(gè)體私營和外資等非公有資本參與老齡產(chǎn)業(yè)的發(fā)展”；“積極引導(dǎo)民營資本和吸收國外資金投入老齡事業(yè)發(fā)展，逐步形成多元化的老齡事業(yè)投入機(jī)制。國家商業(yè)銀行和政策性銀行要加大對老齡事業(yè)發(fā)展的信貸支持力度。對于符合老齡事業(yè)發(fā)展方向，又有市場前景的老齡產(chǎn)業(yè)，需要銀行信貸支持的，要按信貸規(guī)定給予支持”。

(3)養(yǎng)老服務(wù)對象由“同質(zhì)化”向“差異化”轉(zhuǎn)變，服務(wù)產(chǎn)品由“單一化”向“個(gè)性化”和“多樣化”轉(zhuǎn)變。《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利社會(huì)化的意見》提出了“服務(wù)對象公眾化”的概念，“除確保國家供養(yǎng)的‘三無’對象(無勞動(dòng)能力、無生活來源、無法定撫養(yǎng)人或贍養(yǎng)人)、孤兒等特困群體的需求外，還要面向社會(huì)老年人、殘疾人，拓展服務(wù)領(lǐng)域，擴(kuò)大服務(wù)范圍和覆蓋面，并根據(jù)服務(wù)對象的不同情況，實(shí)行有償、減免或無償?shù)榷喾N服務(wù)”。《關(guān)于支持社會(huì)力量興辦社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的意見》指出，“鼓勵(lì)和支持為老年人、殘疾人、孤兒和棄嬰等特殊困難群體提供服務(wù)的社會(huì)辦福利機(jī)構(gòu)的發(fā)展”，“應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持非營利的性質(zhì)和發(fā)展方向”。從兩個(gè)文件精神可以看出，老年人對養(yǎng)老服務(wù)的需求是同質(zhì)的，沒有個(gè)體之間的差異，而且與殘疾人、孤兒和棄嬰等特殊群體沒有本質(zhì)的差別，民辦福利機(jī)構(gòu)“應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持非營利的性質(zhì)和發(fā)展方向”?！蛾P(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服業(yè)的意見》則開始重視老年人的差異化需求。“養(yǎng)老服務(wù)業(yè)是為老年人提供生活照顧和護(hù)理服務(wù)，滿足老年人特殊生活需求的服務(wù)行業(yè)”；“隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，人民生活水平的提高，社會(huì)生活方式的轉(zhuǎn)變，老年群體在日常生活照顧、精神慰藉、心理支持、康復(fù)、護(hù)理、臨終關(guān)懷、緊急救助等方面呈現(xiàn)出日益增長的需求”；“引導(dǎo)和支持社會(huì)力量興建適宜老年人集中居住、生活、學(xué)習(xí)、娛樂、健身的老年公寓、養(yǎng)老院、敬老院，鼓勵(lì)下崗、失業(yè)等人員創(chuàng)辦家庭養(yǎng)老院、托老所，開展老年護(hù)理服務(wù)，為老年人創(chuàng)造良好的養(yǎng)老環(huán)境和條件”?！吨袊淆g事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》則更明確地提出“加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)”，“大力開發(fā)老年用品和老年服務(wù)產(chǎn)品”，“培育老年消費(fèi)市場、引導(dǎo)老年人消費(fèi)”，以達(dá)到發(fā)展老齡產(chǎn)業(yè)的目標(biāo)。

總之，社會(huì)福利社會(huì)化改革取得的成就，既為我國民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展和參與社會(huì)福利事業(yè)提供了戰(zhàn)略機(jī)遇，同時(shí)也為民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)如何參與、發(fā)展我國的社會(huì)福利事業(yè)提出了指導(dǎo)性的意見。

4.審時(shí)度勢，杭州全面創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的政策體系

2010年11月25日，杭州市委、市政府頒布《關(guān)于加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展的意見》(市委〔2010〕24號)(以下簡稱《意見》)?！兑庖姟分赋?，加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)思想，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，堅(jiān)持以人為本，結(jié)合杭州老年人口特點(diǎn)，按照“政府主導(dǎo)、政策扶持、社會(huì)參與、市場推動(dòng)”的總體思路，加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化、專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，建立健全與人口老齡化進(jìn)程相適應(yīng)、與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)，以社區(qū)服務(wù)為依托、自主養(yǎng)老為基礎(chǔ)、居家養(yǎng)老為主體、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充，覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，形成投資主體多元化、服務(wù)層次多樣化、服務(wù)方式社會(huì)化、服務(wù)隊(duì)伍專業(yè)化、運(yùn)行機(jī)制順暢、服務(wù)品質(zhì)優(yōu)良、監(jiān)督管理到位、可持續(xù)發(fā)展的養(yǎng)老服務(wù)體系，努力實(shí)現(xiàn)“老有善養(yǎng)”?！兑庖姟窙Q定加大對民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公助力度。一是堅(jiān)持國辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)并舉；二是非營利性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)在扣除辦院成本、預(yù)留發(fā)展基金以及按照國家有關(guān)規(guī)定提取其他必需的費(fèi)用后，出資人可以從辦院結(jié)余中取得合理回報(bào)；三是提高對老城區(qū)社會(huì)辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)寄養(yǎng)補(bǔ)助；四是降低養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)準(zhǔn)入門檻，簡化養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)審批程序?！兑庖姟窂?qiáng)調(diào)加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)，一是提高養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)化水平；二是穩(wěn)定護(hù)理人員隊(duì)伍，將養(yǎng)老服務(wù)業(yè)單列特殊服務(wù)行業(yè)，將養(yǎng)老護(hù)理人員單列服務(wù)工種；三是鼓勵(lì)志愿者參與為老服務(wù)?！兑庖姟窂?qiáng)調(diào)重視發(fā)展和壯大各類志愿者服務(wù)組織，建立健全志愿者服務(wù)活動(dòng)長效機(jī)制，開展志愿者與被服務(wù)老人的結(jié)對服務(wù)和有針對性的專業(yè)服務(wù)。

(二)挑戰(zhàn)

1.產(chǎn)權(quán)認(rèn)定不明晰

我國《民法通則》規(guī)定的法人只有企業(yè)法人、機(jī)關(guān)法人、事業(yè)單位法人和社會(huì)團(tuán)體法人四種，包括民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在內(nèi)的民辦非企業(yè)單位的法人地位還有待明確。由于缺少專門的法律進(jìn)行調(diào)整和具體規(guī)范，非營利組織在資產(chǎn)管理、資金籌措與使用、稅收政策、經(jīng)營范圍、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、社會(huì)監(jiān)督等方面界定模糊。

民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作為社會(huì)組織的組成部分，屬于非營利機(jī)構(gòu)，而目前私人和企業(yè)經(jīng)營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的主要?jiǎng)訖C(jī)又來自于獲利，當(dāng)一家民辦非企業(yè)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)創(chuàng)立之后，創(chuàng)辦者對于組織的產(chǎn)權(quán)已經(jīng)發(fā)生了轉(zhuǎn)移，經(jīng)營所產(chǎn)生的利潤無法在管理人員之間進(jìn)行分配的，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的產(chǎn)權(quán)也轉(zhuǎn)為社會(huì)所有，公益的性質(zhì)使得機(jī)構(gòu)的經(jīng)營管理與創(chuàng)立初衷之間存在偏離，這些矛盾直接體現(xiàn)到了對于產(chǎn)權(quán)問題的解決上。根據(jù)2004年財(cái)政部頒布的《民間非營利組織會(huì)計(jì)制度》第2條的規(guī)定，民辦非企業(yè)須具備以下三項(xiàng)要素：第一，該組織不以營利為宗旨和目的；第二，資源提供者向該組織投入資源不取得經(jīng)濟(jì)回報(bào)；第三，資源提供者不享有該組織的所有權(quán)。這意味著投資人在出資后與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)脫離了財(cái)產(chǎn)關(guān)系，在機(jī)構(gòu)終止以后，出資人也無法將投入收回他用，而只能繼續(xù)用于公益事業(yè)。這種制度將使資產(chǎn)用于養(yǎng)老事業(yè)的意愿下降，同時(shí)導(dǎo)致在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)行中，管理者的經(jīng)營方式與市場需求出現(xiàn)偏離。

2.競爭環(huán)境不公平

民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)共同處于養(yǎng)老服務(wù)市場之中，由于二者提供的是同質(zhì)產(chǎn)品，未有明顯的功能劃分，因此競爭相當(dāng)激烈。然而，這種競爭卻是在不公平的環(huán)境下展開的，對民辦養(yǎng)老福利機(jī)構(gòu)而言，這是一種非常態(tài)的生存和競爭環(huán)境[7]。數(shù)據(jù)顯示，與公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相比，13.8%的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有明顯的被不平等對待之感，47.2%的機(jī)構(gòu)認(rèn)為“有一些”[8]。雖然國家為扶持民間力量參與養(yǎng)老服務(wù)的供給已制定出多項(xiàng)優(yōu)惠政策，但政策最終能否得以落實(shí)仍取決于地方相關(guān)的資源掌控部門。由于我國政府機(jī)構(gòu)條塊分割，部門之間資源相對獨(dú)立，出于自身利益的考量，很多資源掌控部門并未出臺(tái)相應(yīng)配套措施，導(dǎo)致優(yōu)惠政策在實(shí)際執(zhí)行過程中常常難產(chǎn)。《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利社會(huì)化的意見》中明確指出各地應(yīng)“將社會(huì)福利設(shè)施尤其是老年人服務(wù)設(shè)施納入公共設(shè)施進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃”，然而現(xiàn)實(shí)中國土規(guī)劃部門并未將老年福利設(shè)施和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)納入到城市的整體規(guī)劃中來，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)很難找到地理位置及場地大小合適的開辦場所。

3.社會(huì)公益環(huán)境未形成

(1)觀念誤區(qū)。一種誤區(qū)是長期形成的國家包辦社會(huì)福利的錯(cuò)誤認(rèn)識。一些人習(xí)慣于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下形成的思維模式，簡單地把養(yǎng)老看成是國家與單位的責(zé)任，對養(yǎng)老服務(wù)要走社會(huì)化、產(chǎn)業(yè)化道路不理解甚至抵觸。另一種誤區(qū)是對民間力量的不信任。一些人認(rèn)為任何個(gè)人或組織都是“經(jīng)濟(jì)人”，都要追求個(gè)體利益的最大化，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)也不例外。因此，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域只是假“非營利”之名行“營利”之實(shí)，必然會(huì)損害老年人的利益。還有一些人把投資舉辦民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)看作是個(gè)別思想覺悟高的人的慈善行為，與己無關(guān)，對民間福利服務(wù)供給存在一定程度的冷漠。

(2)社會(huì)資源難動(dòng)員。一方面，我國缺乏西方社會(huì)大規(guī)模慈善捐助的傳統(tǒng)，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)幾乎得不到社會(huì)資金的無償支持；另一方面，我國正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，中產(chǎn)階級還未形成，社會(huì)捐助資源尚不充足，難以有效動(dòng)員社會(huì)資源。此外，公眾對“全能政府”的過度依賴和迷信，也影響他們對民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等非營利組織的關(guān)注和信任，如公眾的捐贈(zèng)對象往往只是公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，而極少想到民辦養(yǎng)老福利機(jī)構(gòu)。

(3)志愿服務(wù)理念缺乏。目前，社會(huì)還缺乏一種強(qiáng)烈的、能持久支持人們開展志愿服務(wù)的志愿精神，志愿服務(wù)理念尚未形成。目前，到民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供志愿服務(wù)的人群多為在校學(xué)生，活動(dòng)通常只具有組織性，缺乏志愿性，有時(shí)甚至帶有一定的功利目的，提供的服務(wù)內(nèi)容也常常局限于一些表面化、形式化的活動(dòng)，如打掃衛(wèi)生、文藝表演等，社會(huì)效益有限。

4.多元主體監(jiān)管力度不足

在我國現(xiàn)行的行政體制下，民政部門、老齡委、審計(jì)部門等都是民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的監(jiān)管主體。但各個(gè)主體的監(jiān)管權(quán)利、責(zé)任、程序、方式在法律上缺乏可操作性的規(guī)定，不僅在監(jiān)管上互相推委，而且監(jiān)管的動(dòng)力不足，處于一種被動(dòng)、消極的狀態(tài)。以民政部門為例，作為民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的登記管理與業(yè)務(wù)主管部門，既有事前登記管理上嚴(yán)格把關(guān)的責(zé)任，也有事中指導(dǎo)和監(jiān)督其合法經(jīng)營、事后追究其違規(guī)違法行為的責(zé)任。然而在現(xiàn)實(shí)中，民政部門把監(jiān)管的側(cè)重點(diǎn)放在入口而不是民辦養(yǎng)老福利機(jī)構(gòu)的運(yùn)作過程，導(dǎo)致部分民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在偏離非營利宗旨、逐漸蛻化變質(zhì)時(shí)得不到有效的糾正，影響了美譽(yù)度。

三、推進(jìn)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的策略選擇

基于上文的分析，在發(fā)揮優(yōu)勢、彌補(bǔ)劣勢、把握機(jī)遇、規(guī)避挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)上，從政府、民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、社會(huì)三方面提出若干具有前瞻性的推進(jìn)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的應(yīng)對策略。

(一)政府方面

1.加強(qiáng)管理機(jī)制建設(shè)

(1)規(guī)范行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)范民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)要由政府與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)共同努力。民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展需要法律的保障。養(yǎng)老服務(wù)是一項(xiàng)新興的特殊服務(wù)業(yè)，需要制定相應(yīng)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，其中包括護(hù)理規(guī)范、統(tǒng)一的合同文本等方面的內(nèi)容。政府應(yīng)制定《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)法》，通過法律的形式明確養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的性質(zhì)地位、各方權(quán)利義務(wù)關(guān)系、開辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)籌資方式、糾紛處理機(jī)構(gòu)與理賠等；政府應(yīng)在《老年人社會(huì)福利基本規(guī)范》基礎(chǔ)上，制定細(xì)致完善的有關(guān)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理、經(jīng)營、服務(wù)、建設(shè)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)、維護(hù)老年人權(quán)益為內(nèi)容的條例和辦法；政府應(yīng)在《養(yǎng)老護(hù)理員國家職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》的基礎(chǔ)上，制定適合本土的養(yǎng)老護(hù)理員職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)行辦法，規(guī)范養(yǎng)老護(hù)理員的管理，提高護(hù)理員的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。

(2)設(shè)立評估體系。對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的場地、設(shè)施、設(shè)備條件和人員配備、服務(wù)質(zhì)量、信譽(yù)等情況進(jìn)行綜合評估，向社會(huì)公布養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的評估結(jié)果。評估體系的構(gòu)建包括養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)的質(zhì)量檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)以及評估流程，根據(jù)質(zhì)量檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)評估流程檢驗(yàn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)設(shè)施、服務(wù)人員、服務(wù)質(zhì)量。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可以根據(jù)質(zhì)量檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行自檢，自檢不合格的按照標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)足缺失的部分，然后再由政府或政府指定的組織或個(gè)人主審。對于檢驗(yàn)不合格的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，政府應(yīng)給其機(jī)會(huì)修正，不應(yīng)采用簡單的懲罰措施，而要找出其存在問題的原因，提供便利條件使其盡快達(dá)到質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。對達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)構(gòu)給予激勵(lì)，將評估結(jié)果的好壞作為獲取政府資金等條件的一項(xiàng)依據(jù)，從而調(diào)動(dòng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在提高自身服務(wù)質(zhì)量方面的主動(dòng)性，最終帶動(dòng)整個(gè)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的發(fā)展，適應(yīng)不斷增長的老年人的需求。

(3)建立定期匯報(bào)制度。民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)同相關(guān)管理部門之間的聯(lián)系并不像上下級之間那樣緊密，政府及相關(guān)管理部門對民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的經(jīng)營狀況、出現(xiàn)的問題并不是很了解，這在一定程度上阻礙了政府對民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的科學(xué)化管理和全面性政策的制定以及民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展。相關(guān)管理部門應(yīng)組織各民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人定期向該部門匯報(bào)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的經(jīng)營狀況和遇到的問題以及在經(jīng)營管理過程中的經(jīng)驗(yàn)體會(huì)等。如果將這一制度經(jīng)?；?，讓政府與相關(guān)管理部門及時(shí)了解到民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的經(jīng)營狀況和遇到的問題，就能及時(shí)地提出有針對性的建議和解決對策，為民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的長遠(yuǎn)發(fā)展和管理水平、服務(wù)質(zhì)量的提高提供實(shí)質(zhì)性的幫助。

2.提供資金支持

(1)保障資金周轉(zhuǎn)正常。民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在經(jīng)營過程中經(jīng)常會(huì)遇到資金短缺的問題，當(dāng)出資人沒有足夠的實(shí)力解決資金短缺問題，就會(huì)嚴(yán)重影響民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的正常經(jīng)營及創(chuàng)辦人的經(jīng)營積極性。政府應(yīng)設(shè)立一定的財(cái)政資金賬戶專門用以支持民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的資金運(yùn)轉(zhuǎn)，適時(shí)地給予資金幫助以解決民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的資金緊缺與周轉(zhuǎn)問題。除此之外，市政府應(yīng)起到橋梁作用，為各民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)聯(lián)系一個(gè)定點(diǎn)銀行，讓銀行以公益性低息或無息貸款方式對民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供資金支持。實(shí)踐證明，只有在政府的幫助之下，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的資金短缺與周轉(zhuǎn)問題才能得到根本解決，機(jī)構(gòu)才能正常經(jīng)營和發(fā)展下去。

(2)擴(kuò)大補(bǔ)貼范圍。政府應(yīng)制定針對所有民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的各種資金補(bǔ)貼政策，明確民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)享受養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼的權(quán)利，探索更加有效的政府補(bǔ)貼機(jī)制。政府可以直接對民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)行床位補(bǔ)貼、修繕補(bǔ)貼以及對所有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理與飲食補(bǔ)貼等，加大補(bǔ)貼范圍與補(bǔ)貼力度。同時(shí)，相關(guān)部門應(yīng)該到民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)當(dāng)中了解其所出現(xiàn)的各類資金問題，用以加強(qiáng)補(bǔ)貼計(jì)劃的可行性與實(shí)用性。

3.加大政策扶持力度

(1)納入市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)應(yīng)與幼兒園、學(xué)校、醫(yī)院等建設(shè)一樣，一并納入市政基礎(chǔ)設(shè)施整體規(guī)劃中，由政府投資建設(shè)或住宅小區(qū)開發(fā)商建成后交政府使用。民政、規(guī)劃、土地、財(cái)政等有關(guān)部門應(yīng)按照經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展要求各司其職、密切配合，發(fā)揮各自作用，積極予以落實(shí)。建立促進(jìn)民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)的土地使用政策，認(rèn)真落實(shí)國家和省有關(guān)老年服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)的扶持政策，優(yōu)先保障民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)用地。對各類投資主體新建、改建、擴(kuò)建的養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目和養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，優(yōu)先予以立項(xiàng)。對新辦的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)用地采用劃撥方式，劃撥方式取得的土地使用權(quán)不得用于其他用途。鼓勵(lì)通過對舊廠房、民用設(shè)施改建擴(kuò)建的方式建立民辦的各類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)。

(2)出臺(tái)扶持和優(yōu)惠政策。主要包括財(cái)政政策(專項(xiàng)撥款、補(bǔ)貼、減免收費(fèi)等)、稅收政策(優(yōu)惠與減免等)、信貸政策(貸款的規(guī)模、期限、利率方面的優(yōu)惠)、價(jià)格政策，等等。對申請報(bào)批的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，政府相關(guān)部門應(yīng)在法律和政策許可的范圍內(nèi)簡化立項(xiàng)和審批手段，在批(或用)地、信貸、稅收、城市建設(shè)與公用事業(yè)收費(fèi)、醫(yī)療保障和服務(wù)等方面積極給予扶持。對資金不足但有償還能力的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)申請的投資性貸款，金融部門應(yīng)放寬貸款條件、延長貸款期限，在給予低息照顧的條件下實(shí)行差別利率。增加合理有效的稅費(fèi)優(yōu)惠政策，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供的養(yǎng)老服務(wù)收入按規(guī)定免征營業(yè)稅、企業(yè)所得稅以及自用房產(chǎn)、土地的房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的水、電、暖、燃?xì)夤艿拦芫€工程和用水、用電、用氣(管道燃?xì)?、取暖、電話、有線(數(shù)字)電視、寬帶互聯(lián)網(wǎng)等費(fèi)用，按居民收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)或服務(wù)價(jià)格執(zhí)行，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)免收有線(數(shù)字)電視入網(wǎng)費(fèi)，減半收取視聽維護(hù)費(fèi)；免收電話、寬帶互聯(lián)網(wǎng)入網(wǎng)費(fèi)，通信費(fèi)給予適當(dāng)減免。企業(yè)通過公益性社會(huì)團(tuán)體或者政府部門用于福利性、非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的捐贈(zèng)支出，可以減免或者免交一定比例的企業(yè)所得稅，個(gè)人通過公益性社會(huì)團(tuán)體和政府部門向福利性、非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的捐贈(zèng)，在繳納個(gè)人所得稅前予以全額扣除或者免交。

4.牽頭建立行業(yè)協(xié)會(huì)

杭州民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)都還處于發(fā)展階段，還沒有形成較大的規(guī)模，生存和發(fā)展處境都比較艱難，自身還沒有能力建立一個(gè)行業(yè)協(xié)會(huì)或者組織以加強(qiáng)行業(yè)內(nèi)部的管理與交流。政府應(yīng)牽線搭橋?yàn)楹贾菝褶k養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建立一個(gè)行業(yè)組織協(xié)會(huì)，并且聯(lián)系外地行業(yè)協(xié)會(huì)與之形成結(jié)對幫扶或者伙伴關(guān)系，以加強(qiáng)行業(yè)的生存活力和競爭力。行業(yè)協(xié)會(huì)的主要作用在于：①建立民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)行業(yè)自律機(jī)制。制定或參與制定并組織實(shí)施本行業(yè)的行規(guī)行約，對違反協(xié)會(huì)章程或者行規(guī)行約、損害行業(yè)整體利益的會(huì)員，采取相應(yīng)的行業(yè)自律措施，促進(jìn)民辦養(yǎng)老事業(yè)的健康和良性發(fā)展。②制定本行業(yè)服務(wù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。制定或參與制定行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、技術(shù)和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，組織開展城市民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)等級評定，使一批服務(wù)技術(shù)達(dá)標(biāo)的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)逐漸發(fā)展壯大，使不合格的一部分逐漸淘汰，促進(jìn)城市民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的資源整合。③開展對外交流與合作。開展行業(yè)統(tǒng)計(jì)、培訓(xùn)和咨詢，促進(jìn)國內(nèi)外的交流與合作。積極選派優(yōu)秀醫(yī)護(hù)人員外出進(jìn)修學(xué)習(xí)，取長補(bǔ)短，努力把全體民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)員工塑造成愛崗敬業(yè)、訓(xùn)練有素、技術(shù)高超、視野開闊、善于學(xué)習(xí)、富于愛心和奉獻(xiàn)精神的團(tuán)隊(duì)。④協(xié)調(diào)爭議。協(xié)調(diào)或參與協(xié)調(diào)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之間及民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供服務(wù)過程中產(chǎn)生的爭議，開展其他行業(yè)自律、服務(wù)、協(xié)調(diào)等活動(dòng)。民政部門應(yīng)當(dāng)支持行業(yè)協(xié)會(huì)依法開展業(yè)務(wù)活動(dòng)，并加強(qiáng)對行業(yè)協(xié)會(huì)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督。⑤加強(qiáng)溝通與交流。組織民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人學(xué)習(xí)先進(jìn)地區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的設(shè)置與管理經(jīng)驗(yàn)，從而提升管理理念和改進(jìn)經(jīng)營模式。

5.創(chuàng)辦培訓(xùn)班

杭州民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)經(jīng)營和發(fā)展過程中呈現(xiàn)出管理觀念落后、護(hù)理技巧不高等問題，原因就在于杭州缺乏關(guān)于對管理人員及護(hù)理員的培訓(xùn)管理機(jī)制。政府應(yīng)開辦針對民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理方法與管理模式的培訓(xùn)班，以先進(jìn)案例展示的方式，將國內(nèi)外成功的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的具體情況做成宣傳冊，或者以課堂內(nèi)容的形式展現(xiàn)給管理者，以提升他們的管理水平。同時(shí)，政府應(yīng)出資建立專門針對老年人護(hù)理工作的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，創(chuàng)辦免費(fèi)的護(hù)理技能培訓(xùn)班，吸引下崗職工、無業(yè)人員及在崗護(hù)理人員參加培訓(xùn)，以增強(qiáng)護(hù)理知識，提升護(hù)理技能。如此，一方面解決了下崗職工的再就業(yè)問題，另一方面也為各民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供了合格的護(hù)理員，解決了民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)聘用專業(yè)護(hù)理員的困難，最終提高機(jī)構(gòu)的辦事效率和服務(wù)質(zhì)量。

(二)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)方面

1.明確非營利性

《關(guān)于支持社會(huì)力量興辦社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的意見》強(qiáng)調(diào)，社會(huì)辦福利機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持非營利的性質(zhì)和發(fā)展方向，鼓勵(lì)和支持為老年人、殘疾人、孤兒和棄嬰等特殊困難群體提供服務(wù)的社會(huì)辦福利機(jī)構(gòu)的發(fā)展。作為社會(huì)福利社會(huì)化的產(chǎn)物，加上政府的各種補(bǔ)貼和優(yōu)惠政策，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)擁有一定的福利性質(zhì)。現(xiàn)實(shí)中民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)因收費(fèi)而呈現(xiàn)的“營利性”絕不是為了獲取“利潤”，而是為了民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)能更好地經(jīng)營和發(fā)展。民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)將自身定位為解決社會(huì)養(yǎng)老負(fù)擔(dān)的非營利性單位，而不是以實(shí)現(xiàn)自身利潤最大化為目的的營利性商業(yè)機(jī)構(gòu)。如此，才能使民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)接收更多的有養(yǎng)老服務(wù)需求的老年人，真正發(fā)揮作為非營利性質(zhì)的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在緩解社會(huì)養(yǎng)老壓力中的作用。

2.突出服務(wù)特色

民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)對自身的服務(wù)水平、服務(wù)質(zhì)量、管理水平、管理質(zhì)量有一個(gè)綜合把握和整體認(rèn)識，設(shè)立自己的服務(wù)對象，接收適合自己服務(wù)、管理及機(jī)構(gòu)設(shè)施設(shè)置特點(diǎn)類型的老人。隨著社會(huì)生活水平的不斷提高，老年人對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)需求從單一的生理照顧，上升到心理的慰藉乃至醫(yī)療上的求助。民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)較之公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢在于自主性較強(qiáng)，可根據(jù)現(xiàn)實(shí)狀況靈活運(yùn)用資金人力，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要抓住這一顯著優(yōu)勢，探索多樣化的護(hù)理模式，以彌補(bǔ)與公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相比在價(jià)格上的劣勢。具體來說可以借鑒的現(xiàn)代化護(hù)理模式主要有：①醫(yī)護(hù)結(jié)合養(yǎng)老護(hù)理模式。這是一種針對半自理或完全不能自理的患有疾病的老年人并將現(xiàn)代醫(yī)療理論技術(shù)與日常護(hù)理工作有機(jī)結(jié)合在一起的新型護(hù)理模式。老年人既享受到了養(yǎng)老服務(wù)，又能得到醫(yī)療保障，可以提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的入住率。②開放式養(yǎng)老護(hù)理模式。該模式是將養(yǎng)老日常生活對外開放，旨在加強(qiáng)老人與社會(huì)的聯(lián)系，這樣一方面可以吸引附近居民進(jìn)院參觀游玩，挖掘潛在顧客，增強(qiáng)潛在顧客的購買興趣與購買欲望，吸引更多的老年人入??；另一方面可以與企業(yè)、學(xué)校和社會(huì)團(tuán)體建立聯(lián)系，邀請他們來院舉辦活動(dòng)，以豐富老年人的生活。③個(gè)人生活起居空間式養(yǎng)老護(hù)理模式?，F(xiàn)實(shí)中普通養(yǎng)老機(jī)構(gòu)只是給老人們一種臨時(shí)居住地的感覺，嚴(yán)重缺少歸屬感。很多養(yǎng)老機(jī)構(gòu)都是若干老人共住一個(gè)房間，老人沒有了自己的私人空間。同時(shí)，老年人睡眠質(zhì)量普遍較差且大多患有疾病，多人同住會(huì)造成相互干擾，增加疾病傳播幾率，這都不利于老年人身心健康，因此，建立個(gè)人生活起居空間式養(yǎng)老機(jī)構(gòu)必將是發(fā)展趨勢。每人一個(gè)單間，適當(dāng)、合理增加費(fèi)用，有利于吸引身體健康的獨(dú)居老人，縮小養(yǎng)老機(jī)構(gòu)居住與家庭居住的差別感，提高老年人對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)居住的滿意度[9]。

3.提高管理水平

(1)合理規(guī)劃和分配資金用途。民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的收入大都由床位費(fèi)、護(hù)理費(fèi)以及生活費(fèi)等三部分構(gòu)成，支出部分主要由員工工資、伙食費(fèi)、水電費(fèi)、房租費(fèi)以及其他方面的日常支出構(gòu)成。部分民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)對經(jīng)費(fèi)收入與支出不能很好地分配和使用，致使機(jī)構(gòu)出現(xiàn)資金鏈條斷缺、周轉(zhuǎn)不靈以及養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)施配置缺乏后勁、設(shè)備老化得不到修護(hù)等問題。機(jī)構(gòu)應(yīng)合理規(guī)劃和分配資金，除去收回成本的資金外，應(yīng)該將其余資金投放到機(jī)構(gòu)本身的建設(shè)、設(shè)備的更新以及機(jī)構(gòu)宣傳和員工待遇方面，用于機(jī)構(gòu)的長遠(yuǎn)發(fā)展。合理規(guī)劃和分配資金用途是民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)正常經(jīng)營、生存和發(fā)展的必要條件。

(2)完善收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。2007年11月21日，民政部和國家發(fā)改委等部門聯(lián)合頒布了《關(guān)于規(guī)范社會(huì)團(tuán)體收費(fèi)行為有關(guān)問題的通知》，規(guī)定社會(huì)組織的收費(fèi)必須依據(jù)相關(guān)的制度要求，不能強(qiáng)制收取費(fèi)用，并且要保證收費(fèi)的公平、公正和公開。為應(yīng)對社會(huì)民眾的質(zhì)疑，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的收費(fèi)要服從評估機(jī)制的評估和監(jiān)督，定期向監(jiān)督部門提供財(cái)務(wù)報(bào)表，報(bào)告活動(dòng)信息，不能給社會(huì)交一筆糊涂賬。同時(shí)，還要借助社會(huì)力量或者第三方對收費(fèi)情況進(jìn)行監(jiān)督，增強(qiáng)收費(fèi)透明度。

(3)規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)合同。養(yǎng)老服務(wù)合同，就其實(shí)質(zhì)來看屬于委托合同的一種，雙方權(quán)利義務(wù)的核心是委托方及時(shí)給付報(bào)酬和受托方提供約定的服務(wù)。從養(yǎng)老服務(wù)合同內(nèi)容的完整性來說，協(xié)議書中所有條款都要按機(jī)構(gòu)整體運(yùn)作程序來緊扣，從入院到出院，每一個(gè)重要的環(huán)節(jié)，雙方都須有約定[10]。養(yǎng)老服務(wù)合同的條款應(yīng)當(dāng)包括服務(wù)內(nèi)容和方式、服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及費(fèi)用支付方式、當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)、合同變更、解除與終止的條件、違約責(zé)任等。合同中應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定養(yǎng)老機(jī)構(gòu)承擔(dān)民事責(zé)任的情形，如疏于管理和設(shè)備、食品、藥品等安全隱患以及老年人突發(fā)疾病或傷害的應(yīng)對不利等。同時(shí)也應(yīng)該列明養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不應(yīng)承擔(dān)責(zé)任的情形，如養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在履行了相應(yīng)職責(zé)后仍發(fā)生的不可抗力和老人違反管理規(guī)定、難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)的個(gè)人行為導(dǎo)致的傷害或死亡等。

4.提高護(hù)理員護(hù)理技能與待遇

(1)推進(jìn)護(hù)理員職業(yè)化建設(shè)。首先，要對養(yǎng)老護(hù)理員的職業(yè)做出更加清晰的定義，體現(xiàn)其在解決社會(huì)養(yǎng)老、促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步中的作用和重要性，增強(qiáng)養(yǎng)老護(hù)理員對自身職業(yè)的榮譽(yù)感以及社會(huì)對其工作的尊重；其次，可以依托相關(guān)院校培養(yǎng)養(yǎng)老護(hù)理工作者，有針對性地培養(yǎng)其養(yǎng)老護(hù)理知識和護(hù)理技術(shù)，畢業(yè)時(shí)分配到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)從事養(yǎng)老護(hù)理工作；第三，要嚴(yán)格養(yǎng)老護(hù)理員的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，養(yǎng)老護(hù)理員在進(jìn)入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之前要獲得相應(yīng)的專業(yè)技能等級證書，先接受崗前培訓(xùn)，考核后確定其具備養(yǎng)老護(hù)理知識與技能后方能進(jìn)入工作崗位，還要定期對養(yǎng)老護(hù)理員進(jìn)行復(fù)訓(xùn)，不斷增強(qiáng)其在養(yǎng)老護(hù)理方面的知識與技能。同時(shí)，要?jiǎng)?chuàng)新思路，在民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中引進(jìn)社會(huì)工作者。社會(huì)工作是推動(dòng)社會(huì)良性運(yùn)行的潤滑劑，以社會(huì)工作的理念和方法服務(wù)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，可以促進(jìn)我國老年福利事業(yè)發(fā)展，在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中開展社會(huì)工作，通過社會(huì)化的服務(wù)理念和專業(yè)性的服務(wù)技巧，不僅可以解決老年人面臨的問題，滿足老年人的個(gè)性化需求，也可以促進(jìn)老年人和社會(huì)的互動(dòng)。

(2)提高護(hù)理員的待遇。民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中護(hù)理員的工作量大、活較臟且待遇較低，致使相當(dāng)部分人員不愿長期做護(hù)理工作。機(jī)構(gòu)應(yīng)適當(dāng)提高護(hù)理員工資，逢年過節(jié)給予一定的物品表示慰問。此外，還應(yīng)開展各種有益于提高護(hù)理員工作熱情與積極性的活動(dòng)，讓護(hù)理員在民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的工作中能夠感受到歸屬感和榮譽(yù)感，從而調(diào)動(dòng)護(hù)理員的工作積極性和主動(dòng)性。

5.強(qiáng)化宣傳意識

(1)加強(qiáng)自身營銷。民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在宣傳方面需要從行業(yè)內(nèi)部宣傳和社會(huì)宣傳兩方面來進(jìn)行，樹立自我宣傳的意識。在行業(yè)內(nèi)部宣傳方面，應(yīng)該讓同行了解到自身的特點(diǎn)和優(yōu)勢，同行間應(yīng)該進(jìn)行定期的溝通和交流，從而擴(kuò)大自己在社會(huì)上的影響力。在社會(huì)宣傳方面，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)引導(dǎo)人們改變傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念，接受民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)，使人們逐步認(rèn)識到，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)同國辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一樣，都能使老年人在生活上得到更好的照料，在身體上得到更好的護(hù)理，在精神上得到更好的慰藉，有效緩解社會(huì)負(fù)擔(dān)、家庭壓力，以應(yīng)對人口老齡化的挑戰(zhàn)。良好的經(jīng)營意識和公關(guān)意識，為樹立品牌效應(yīng)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。由于各個(gè)群體之間有著不同的偏好和消費(fèi)能力，使得老年群體內(nèi)部需求產(chǎn)生了分化。所以，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)該針對不同的老年群體，運(yùn)用不同的營銷手段和方法來展開營銷。同時(shí)，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)還應(yīng)該針對老年人的不同偏好，開發(fā)不同類型的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)來供其選擇。

(2)提高社會(huì)公信力。在服務(wù)范圍上，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)對“三無”老人和生活水平在最低生活保障線以下的老人進(jìn)行幫扶和服務(wù)，應(yīng)優(yōu)先滿足他們的基本養(yǎng)老服務(wù)需求；對低收入的貧困老人，應(yīng)根據(jù)其困難程度，確定不同的扶助標(biāo)準(zhǔn)，確保他們得到必要的養(yǎng)老服務(wù)保障；對有一定經(jīng)濟(jì)能力的社會(huì)老人，應(yīng)根據(jù)他們的養(yǎng)老需求，不斷增加服務(wù)項(xiàng)目、豐富服務(wù)內(nèi)容、拓展服務(wù)功能。如此，社會(huì)各界就會(huì)對民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)形成良好的評價(jià)，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的社會(huì)公信力自然就會(huì)慢慢提升。品牌的力量是無窮的，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)擁有自身的品牌優(yōu)勢，就能夠在宣傳組織理念、樹立組織典型、整合社會(huì)資源和推進(jìn)社會(huì)公益事業(yè)上起到良好的示范效果。在這方面要借鑒企業(yè)品牌戰(zhàn)略發(fā)展模式，通過樹立企業(yè)化的思維和企業(yè)化的規(guī)范運(yùn)作，來樹立和維護(hù)自身的品牌形象。

(三)社會(huì)方面

1.提倡全社會(huì)關(guān)愛老人

在目前的社會(huì)中，由于老年人在生理上的衰退，總會(huì)被認(rèn)為是子女的負(fù)擔(dān)并得不到應(yīng)有的照顧和關(guān)懷，尊重老人的觀念并沒有得到繼承和發(fā)揚(yáng)光大，讓老年人產(chǎn)生了孤獨(dú)感和自卑感，影響了老年人的晚年生活。因此，社會(huì)上應(yīng)該營造出一種敬老、尊老、愛老的社會(huì)氛圍，并且要養(yǎng)成敬老、尊老、愛老的觀念和習(xí)慣，能夠讓老年人感受到社會(huì)上的關(guān)懷，消除老年人的孤寂感和自卑感。除此之外，社會(huì)各界還要加強(qiáng)力量在養(yǎng)老問題上進(jìn)行宣傳，讓社會(huì)意識到老年人養(yǎng)老需求的緊迫性以及養(yǎng)老問題的嚴(yán)重性，從而使得更多的社會(huì)力量加入到機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的大軍中，為解決養(yǎng)老問題添磚加瓦。在全體社會(huì)成員共同努力之下，營造出良好的社會(huì)氛圍，讓老年人能夠更加快樂和幸福地安度晚年。

2.鼓勵(lì)非政府組織投入養(yǎng)老事業(yè)

(1)借助非政府組織力量幫助和支持民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。要利用非政府組織公益性的地位和身份，借助非政府組織力量增加對民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的支持。一方面，非政府組織可以通過慈善捐助幫忙解決民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資金短缺的問題，同時(shí)還可以聯(lián)系到實(shí)力雄厚的財(cái)團(tuán)和企業(yè)，對民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行捐贈(zèng)、幫扶以及修繕，改善民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自身的服務(wù)設(shè)施和環(huán)境，進(jìn)而提高民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在社會(huì)上的支持力度。另一方面，非政府組織可以利用自身擁有的志愿者隊(duì)伍或義工隊(duì)伍，來幫助民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的護(hù)理人員照顧老年人的日常生活，以使養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中護(hù)理人員數(shù)量不足的問題得到解決。所以，通過非政府組織的幫助和支持，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在資金、人員管理和設(shè)施等方面的問題能夠得到更好的解決。

(2)借助非政府組織力量加強(qiáng)對民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。僅由政府相關(guān)管理部門和入住老人的家人對民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督，監(jiān)督的全面性和有效性仍很有限。很多非政府組織本身屬于公益性的組織，投入養(yǎng)老事業(yè)的目的不在于營利，而在于更好地促進(jìn)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展，減輕社會(huì)養(yǎng)老需求壓力。如此，非政府組織以各種方式介入民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，對機(jī)構(gòu)會(huì)有更清楚的認(rèn)識和了解，會(huì)起到政府相關(guān)管理部門和入住老人的家人無法實(shí)現(xiàn)的監(jiān)督效果，形成政府、非政府組織、社會(huì)三方的監(jiān)督，有利于引導(dǎo)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)朝著美好的方向發(fā)展。

四、結(jié)語

21世紀(jì)是人口老齡化的時(shí)代，發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)，服務(wù)越來越多的老年人口，不僅是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀要求，也是社會(huì)文明進(jìn)步的具體體現(xiàn)。在我國，隨著城市化進(jìn)程的加快，傳統(tǒng)的“家庭+單位”的養(yǎng)老服務(wù)模式逐漸瓦解，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)模式將會(huì)蓬勃發(fā)展。經(jīng)濟(jì)水平的提高和文化素質(zhì)的提高，使越來越多的老人會(huì)選擇在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中與同齡人共度晚年生活。在對社會(huì)組織管理與監(jiān)督放開的今天，將會(huì)有越來越多的社會(huì)資本投入到養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)當(dāng)中。通過本次研究可以看出，應(yīng)對老齡化已經(jīng)成為全世界所面臨的艱難課題，同時(shí)也是一次機(jī)遇、一次挑戰(zhàn)，是民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)展示實(shí)力與魅力的舞臺(tái)。民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)將隨著“銀發(fā)浪潮”的到來而迅速發(fā)展，它的全面發(fā)展也將帶動(dòng)老年市場及老齡事業(yè)的發(fā)展，并為全世界真正實(shí)現(xiàn)“健康老齡化”做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

[1] 杭州市政協(xié).關(guān)于發(fā)展民間養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，培育完善養(yǎng)老市場的建議[EB/OL].[2014-02-26].http://z.hangzhou.com.cn/content/2010-04/08/content_3220737.htm

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