流動(dòng)人口的社會(huì)融合與社會(huì)管理創(chuàng)新

韓麗麗

流動(dòng)人口的社會(huì)融合是事關(guān)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、社會(huì)和諧穩(wěn)定大局的重大問(wèn)題，過(guò)去行之有效的社會(huì)管理方法已無(wú)法充分應(yīng)對(duì)，對(duì)新時(shí)期社會(huì)管理工作理念和方式方法都提出了巨大挑戰(zhàn)，成為當(dāng)前社會(huì)管理亟待破解的難題。為適應(yīng)外部環(huán)境的變化，必須加強(qiáng)社會(huì)管理創(chuàng)新，這是增強(qiáng)社會(huì)管理活力和效率而做出的必然選擇。

流動(dòng)人口的社會(huì)融合是社會(huì)管理創(chuàng)新的重要議題

流動(dòng)人口社會(huì)融合趨勢(shì)的變化，推動(dòng)社會(huì)管理創(chuàng)新。首先，流動(dòng)人口的數(shù)量呈不斷上升趨勢(shì)。改革開(kāi)放三十多年來(lái)，我國(guó)流動(dòng)人口迅猛增長(zhǎng)。從1982年到2000年，在短短20多年時(shí)間內(nèi)，我國(guó)流動(dòng)人口從 657 萬(wàn)人增長(zhǎng)到 1.47 億人。2010 年第六次全國(guó)人口普查結(jié)果顯示，我國(guó)流動(dòng)人口規(guī)模達(dá)到2.21 億人。隨著未來(lái)社會(huì)發(fā)展，在城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)沒(méi)有根本性改變的前提下，流動(dòng)人口的數(shù)量還將持續(xù)大幅度增長(zhǎng)。據(jù)《中國(guó)流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告2010》預(yù)測(cè)，到2050年中國(guó)的流動(dòng)人口數(shù)量將達(dá)到3.5億。

其次，流動(dòng)人口在流入地呈現(xiàn)出穩(wěn)定化趨勢(shì)。流動(dòng)人口歷來(lái)被強(qiáng)調(diào)其“流動(dòng)性”，但調(diào)查顯示許多流動(dòng)人口處于“留”而不“流”的狀態(tài)中，流動(dòng)性減弱，穩(wěn)定性增強(qiáng)，主要體現(xiàn)為流動(dòng)人口在流入地居住時(shí)間的長(zhǎng)期化。據(jù)中國(guó)人民大學(xué)的“北京市1‰流動(dòng)人口調(diào)查”資料顯示，2006年北京市流動(dòng)人口中來(lái)京時(shí)間5-9年者占25.13%，10-14年者占9.4%，15年以上者占4.1%。根據(jù)國(guó)家人口計(jì)生委2011年全國(guó)流動(dòng)人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)計(jì)算，全部流動(dòng)人口中，在流入地居住5年以上者所占比例達(dá)37.45%，其中10年以上者占 15.41%，15年以上者占4.97%。因此在一定意義上，流動(dòng)人口已經(jīng)成為流入地城市的穩(wěn)定居住者和穩(wěn)定就業(yè)者。

在流動(dòng)人口規(guī)模持續(xù)高位、穩(wěn)定化趨勢(shì)愈加明顯的背景下，流動(dòng)人口能否很好地適應(yīng)并與城市社會(huì)相融合，會(huì)直接影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程與和諧社會(huì)的構(gòu)建。流動(dòng)人口的社會(huì)融合訴求提高，呼喚社會(huì)管理創(chuàng)新。經(jīng)過(guò)三十多年的發(fā)展，流動(dòng)人口的層次結(jié)構(gòu)更加復(fù)雜化，青年流動(dòng)人口占流動(dòng)人口的比例不斷增加。與上一代流動(dòng)人口相比，青年流動(dòng)人口更加注重自由和有尊嚴(yán)的生活，有著更為強(qiáng)烈的社會(huì)融合訴求。

首先，新生代農(nóng)民工逐漸成為流動(dòng)人口的主體。隨著農(nóng)民工的代際轉(zhuǎn)換，年紀(jì)更輕、競(jìng)爭(zhēng)力更強(qiáng)的新生代農(nóng)民工已占到農(nóng)民工總數(shù)的60%以上，正在成為以農(nóng)民工為主體的流動(dòng)人口的主力軍。由于與第一代農(nóng)民工在文化素質(zhì)、參照目標(biāo)、身份認(rèn)同、行為邏輯等方面存在巨大的差異，新生代農(nóng)民工不安于固守過(guò)去傳統(tǒng)的生存狀態(tài)，其在城市不僅僅為了賺錢，滿足基本的生活需要，而是希望融入流入地社會(huì)，同等享受基本公共服務(wù)和福利待遇。

其次，高學(xué)歷青年流動(dòng)人口在流動(dòng)人口中的比例在不斷提高。近年來(lái)，在一些大中城市出現(xiàn)了越來(lái)越多的接受過(guò)高等教育的高學(xué)歷青年流動(dòng)人口，他們沒(méi)有當(dāng)?shù)氐某鞘袘艨?，就業(yè)層次不高，收入較低。但與農(nóng)民工以及新生代農(nóng)民工相比，這些高學(xué)歷青年流動(dòng)人口擁有相對(duì)較高的人力資本，進(jìn)入高級(jí)勞動(dòng)力市場(chǎng)的機(jī)會(huì)相對(duì)較大，“享受都市生活， 實(shí)現(xiàn)都市夢(mèng)想”已成為其扎根城市的強(qiáng)大力量源泉，其社會(huì)融合愿望更加迫切。

雖然流動(dòng)人口表現(xiàn)出對(duì)城市現(xiàn)代性生活更大的向往以及更強(qiáng)的城市融入意愿，他們?yōu)榱诉m應(yīng)城市社會(huì)， 被城市“主流社會(huì)”所接納， 也已經(jīng)做了巨大努力， 但相對(duì)于城市居民而言，流動(dòng)人口無(wú)論在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)以及文化層面，都屬弱勢(shì)群體，其社會(huì)融合的過(guò)程與結(jié)果除受到其自身能力和條件的影響之外，還取決于城市是否接納流動(dòng)人口。

當(dāng)前因戶籍制度、社會(huì)保障制度等制度約束，流動(dòng)人口雖然進(jìn)入城市，但并沒(méi)有在城市“生根”，其社會(huì)融合遭遇了尷尬和阻礙，導(dǎo)致其無(wú)法共享城市文明的成果。如果不能有效提高流動(dòng)人口的社會(huì)融合度，將會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)化流動(dòng)人口作為城市社會(huì)邊緣群體的弱勢(shì)地位，導(dǎo)致更多的流動(dòng)人口游離于城市邊緣，長(zhǎng)此以往會(huì)滋生失落感、挫敗感和被剝奪感，從而引發(fā)社會(huì)群體間更多的矛盾、對(duì)立和沖突，威脅正常的社會(huì)秩序。

加強(qiáng)社會(huì)管理創(chuàng)新推進(jìn)流動(dòng)人口社會(huì)融合面臨的機(jī)遇

當(dāng)前我國(guó)進(jìn)入了全面加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的新時(shí)期，政府明確提出了針對(duì)流動(dòng)人口的社會(huì)管理創(chuàng)新，特別是2012年黨的十八大報(bào)告中指出，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，完善和創(chuàng)新流動(dòng)人口和特殊人群管理服務(wù)。政府的關(guān)注重視及其社會(huì)發(fā)展進(jìn)步為推進(jìn)流動(dòng)人口社會(huì)融合工作創(chuàng)造了難得的發(fā)展機(jī)遇。

第一，具備了較為雄厚的經(jīng)濟(jì)保障。當(dāng)前社會(huì)快速轉(zhuǎn)型帶來(lái)了社會(huì)生產(chǎn)力的增長(zhǎng)和國(guó)家物質(zhì)財(cái)富的積累，為政府推進(jìn)流動(dòng)人口社會(huì)融合工作提供了充足的經(jīng)濟(jì)保障。因?yàn)橥七M(jìn)流動(dòng)人口的社會(huì)融合需要在就業(yè)、醫(yī)療、子女教育、社會(huì)保障、住房等方面實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口和戶籍人口的公平對(duì)待，要解決這些問(wèn)題需要大量的財(cái)政投入，相對(duì)雄厚的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是推進(jìn)流動(dòng)人口社會(huì)融合工作得以順利開(kāi)展的重要條件之一，能夠使政府在一定的時(shí)間內(nèi)把握住解決問(wèn)題的最佳時(shí)機(jī)，贏得解決問(wèn)題的主動(dòng)權(quán)。

第二，奠定了較為廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)。流動(dòng)人口的社會(huì)融合問(wèn)題已引起社會(huì)各方廣泛關(guān)注，社會(huì)各界對(duì)促進(jìn)流動(dòng)人口社會(huì)融合問(wèn)題的重要性、迫切性已基本達(dá)成共識(shí)，進(jìn)而產(chǎn)生了解決問(wèn)題的共同責(zé)任感和義務(wù)感，為推進(jìn)流動(dòng)人口社會(huì)融合工作的開(kāi)展奠定了較為廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)。這主要體現(xiàn)為，政府制定的針對(duì)流動(dòng)人口的相關(guān)制度政策轉(zhuǎn)向更加公平， 媒體越來(lái)越頻繁地主張給予流動(dòng)人口以市民待遇，廣大市民也愈發(fā)明確地認(rèn)識(shí)到流動(dòng)人口是城市不可或缺的組成部分，城市輿論對(duì)流動(dòng)人口的態(tài)度逐步走向理解與接納。

第三，積累了較為豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。近年來(lái)，隨著我國(guó)人口形勢(shì)的轉(zhuǎn)變、政府執(zhí)政理念的變化，推進(jìn)流動(dòng)人口社會(huì)融合的實(shí)踐活動(dòng)相繼展開(kāi)。中央政府在此階段頒布了一系列政策法規(guī)，逐步清理和廢止對(duì)流動(dòng)人口有歧視性的法規(guī)、規(guī)章和政策措施，為流動(dòng)人口的社會(huì)融合掃清障礙，并逐步完善流動(dòng)人口的公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口和戶籍人口公平對(duì)待，促進(jìn)流動(dòng)人口的社會(huì)融合。地方政府在中央政策文件背景下也開(kāi)始積極探索適合本地特點(diǎn)的流動(dòng)人口社會(huì)融合路徑，廉租房制度、社會(huì)保障制度、社區(qū)服務(wù)等針對(duì)流動(dòng)人口的公共服務(wù)陸續(xù)進(jìn)入各地政府的探索實(shí)踐中，涌現(xiàn)了許多新思路。如北京在流動(dòng)人口較為集中的石景山、朝陽(yáng)等地方推進(jìn)新居民互助服務(wù)站模式，推動(dòng)流動(dòng)人口自我服務(wù)、自主管理，促進(jìn)了京籍和非京籍人口的交流和融合。各級(jí)政府的探索為當(dāng)前加強(qiáng)和改進(jìn)流動(dòng)人口社會(huì)融合工作積累了重要的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)流動(dòng)人口管理具有重要的實(shí)踐意義。

加強(qiáng)社會(huì)管理創(chuàng)新推進(jìn)流動(dòng)人口社會(huì)融合的路徑選擇

加強(qiáng)社會(huì)管理創(chuàng)新推進(jìn)流動(dòng)人口的社會(huì)融合既是一項(xiàng)十分緊迫的任務(wù)，也將是一個(gè)較為長(zhǎng)期的歷史過(guò)程，應(yīng)該從以下五個(gè)基本思路著手努力。

第一，加強(qiáng)社會(huì)管理研究是推進(jìn)流動(dòng)人口社會(huì)融合的前提。實(shí)踐的發(fā)展需要社會(huì)管理理論的支持和指導(dǎo)，要推進(jìn)流動(dòng)人口社會(huì)融合的社會(huì)管理創(chuàng)新工作，必須重視加強(qiáng)社會(huì)管理研究。一方面，加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)人口社會(huì)融合理論問(wèn)題的深入研究。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)實(shí)際，明確社會(huì)融合的外延和內(nèi)涵，提出科學(xué)、合理地測(cè)量社會(huì)融合的方法，完善符合國(guó)情的社會(huì)融合指標(biāo)體系，把握社會(huì)融合的影響因素等，構(gòu)建基于國(guó)情的創(chuàng)新性社會(huì)融合理論。另一方面，以理論為指導(dǎo)，深入研究過(guò)去30年的流動(dòng)人口社會(huì)融合規(guī)律，在實(shí)踐中動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、全面把握流動(dòng)人口的社會(huì)融合現(xiàn)狀、問(wèn)題及其阻礙因素，并科學(xué)地預(yù)見(jiàn)流動(dòng)人口的未來(lái)融合趨勢(shì)，為政府相關(guān)部門突破社會(huì)融合管理工作的瓶頸、加強(qiáng)流動(dòng)人口社會(huì)融合管理創(chuàng)新決策提供科學(xué)的實(shí)證依據(jù)。

第二，堅(jiān)持以人為本的社會(huì)管理理念是推進(jìn)流動(dòng)人口社會(huì)融合的核心。加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的要義在于落實(shí)以人為本，堅(jiān)持以人為本的社會(huì)管理理念是推進(jìn)流動(dòng)人口社會(huì)融合的核心。社會(huì)管理者應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到流動(dòng)人口已經(jīng)“在城”和繼續(xù)“進(jìn)城”是不可逆轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)和趨勢(shì)，在充分考慮城市發(fā)展?jié)摿同F(xiàn)實(shí)城市容量、承載力的前提下，強(qiáng)調(diào)以人為本，以開(kāi)放和包容的胸襟關(guān)注、關(guān)心、接納流動(dòng)人口，將其作為城市居民的一部分，納入統(tǒng)一的管理和服務(wù)，把社會(huì)管理創(chuàng)新的目標(biāo)任務(wù)與切實(shí)解決流動(dòng)人口的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題相結(jié)合，積極回應(yīng)流動(dòng)人口的服務(wù)需求和民生訴求，通過(guò)一系列理念創(chuàng)新、組織設(shè)置、制度安排，為流動(dòng)人口在城市生存、發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。

第三，培育多元社會(huì)管理主體是推進(jìn)流動(dòng)人口社會(huì)融合的保障。良好的社會(huì)管理是社會(huì)多元主體共同參與、明確領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)同配合的彈性管理，推進(jìn)流動(dòng)人口社會(huì)融合的管理工作除政府發(fā)揮主導(dǎo)作用外，還應(yīng)培育多元社會(huì)管理主體，組織和協(xié)調(diào)社會(huì)各方力量形成整體合力，這是推進(jìn)流動(dòng)人口社會(huì)融合的保障。首先，重視基層社區(qū)作用的發(fā)揮。社區(qū)是流動(dòng)人口在城市的立足之地，同時(shí)也是實(shí)施流動(dòng)人口社會(huì)服務(wù)管理不可替代的重要主體。通過(guò)強(qiáng)化社區(qū)的自治和服務(wù)功能，開(kāi)展形式多樣且有意義的社區(qū)活動(dòng)，豐富流動(dòng)人口的物質(zhì)和精神文化生活，加強(qiáng)流動(dòng)人口與本地市民之間的互動(dòng)、合作與信任，增強(qiáng)流動(dòng)人口的社區(qū)歸屬感，擴(kuò)展流動(dòng)人口的社會(huì)融合渠道。其次，充分發(fā)揮共青團(tuán)組織的橋梁作用。隨著外來(lái)青年流動(dòng)人口的大量涌入，為青年流動(dòng)人口提供管理、教育和服務(wù)應(yīng)成為共青團(tuán)的一項(xiàng)新的重要工作內(nèi)容。作為體制內(nèi)的青年組織，共青團(tuán)應(yīng)發(fā)揮組織優(yōu)勢(shì)，在青年流動(dòng)人口組織建設(shè)、活動(dòng)開(kāi)展、利益服務(wù)等方面不斷探索與創(chuàng)新，加強(qiáng)對(duì)青年流動(dòng)人口的有效覆蓋和吸引凝聚，推進(jìn)青年流動(dòng)人口的社會(huì)融合進(jìn)程。最后，擴(kuò)展非政府組織的力量。非政府組織在提供專業(yè)化服務(wù)方面有著獨(dú)特的資源和優(yōu)勢(shì)，在流動(dòng)人口社會(huì)融合管理與服務(wù)的工作中要注意擴(kuò)展非政府組織的力量。鼓勵(lì)非政府組織不斷拓寬社會(huì)服務(wù)范疇，為流動(dòng)人口提供法律援助、開(kāi)展職業(yè)安全與健康教育、組織文化發(fā)展與休閑娛樂(lè)活動(dòng)、推動(dòng)企業(yè)社會(huì)責(zé)任。非政府組織的有效介入不僅能夠幫助流動(dòng)人口滿足社會(huì)融合過(guò)程中的經(jīng)濟(jì)、文化需求，也是政府推進(jìn)流動(dòng)人口社會(huì)融合工作的有益補(bǔ)充。

第四，豐富社會(huì)管理內(nèi)容是推進(jìn)流動(dòng)人口社會(huì)融合的關(guān)鍵。 推進(jìn)流動(dòng)人口的社會(huì)融合管理工作內(nèi)容繁雜，需要在統(tǒng)籌兼顧的同時(shí)，分清輕重緩急，抓住流動(dòng)人口的真正需求，有針對(duì)性地解決流動(dòng)人口最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的公共服務(wù)問(wèn)題，有利于提高流動(dòng)人口的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，這是推進(jìn)流動(dòng)人口社會(huì)融合的關(guān)鍵。要推進(jìn)住房制度改革，改善流動(dòng)人口的居住環(huán)境。大力推動(dòng)城市的廉租房和公租房建設(shè)，惠及對(duì)象向城市中有相對(duì)固定工作的流動(dòng)人口拓展。同時(shí)鼓勵(lì)各社會(huì)單位將存量房、閑置房改建為適合流動(dòng)人口居住的“陽(yáng)光公寓”，以其可承受的合理租金出租。此外還需加大對(duì)流動(dòng)人口集中居住地的環(huán)境整治和治安治理，保障其居住環(huán)境的整潔和安全。其次，實(shí)施就業(yè)幫扶制度。為流動(dòng)人口免費(fèi)提供諸如政策咨詢、職業(yè)指導(dǎo)、技能培訓(xùn)信息、勞動(dòng)維權(quán)等多種就業(yè)服務(wù)，促進(jìn)其有序就業(yè)、成功就業(yè)。同時(shí)規(guī)范用工制度，保護(hù)流動(dòng)人口的合法勞動(dòng)權(quán)益權(quán)益。最后，加強(qiáng)流動(dòng)人口的社會(huì)保障。我國(guó)目前社會(huì)保障體系的各種措施多是按照戶籍地或者正規(guī)就業(yè)模式設(shè)計(jì)的，對(duì)于一些處于非正規(guī)就業(yè)狀態(tài)下的不具有當(dāng)?shù)爻鞘袘艏牧鲃?dòng)人口無(wú)法適用，各級(jí)政府應(yīng)采取各種積極措施將流動(dòng)人口逐步納入到社會(huì)保障制度中，擴(kuò)大社會(huì)保障范圍，健全社會(huì)保障項(xiàng)目，提高社會(huì)保障待遇，逐步建立完善以失業(yè)、醫(yī)療和救濟(jì)為基本內(nèi)容的社會(huì)保障體系。

第五，注重參與的社會(huì)管理方式是推進(jìn)流動(dòng)人口社會(huì)融合的依托。推進(jìn)流動(dòng)人口社會(huì)融合，促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)其民生幸福最大化，需改變傳統(tǒng)自上而下、被動(dòng)式的社會(huì)管理方式，充分尊重和發(fā)揮流動(dòng)人口的地位與作用，調(diào)動(dòng)流動(dòng)人口參與的積極性，使流動(dòng)人口共盡社會(huì)管理之責(zé)、共享社會(huì)管理成果。首先，通過(guò)宣傳教育，激活流動(dòng)人口的主體意識(shí)，逐步培育起流動(dòng)人口的參與意識(shí)。其次，建立政府與流動(dòng)人口的互動(dòng)機(jī)制。充分利用各種傳統(tǒng)媒介和新媒體，搭建多種反映意見(jiàn)和訴求的平臺(tái)，保障和拓寬流動(dòng)人口利益表達(dá)渠道，通過(guò)各種各樣的公眾咨詢、民意調(diào)查、公開(kāi)聽(tīng)證、政策論壇、網(wǎng)上參與等手段，使政府與流動(dòng)人口的對(duì)話更直接、更真切。此外還要扶植培育流動(dòng)人口自組織，使其成為推進(jìn)流動(dòng)人口社會(huì)融合服務(wù)的有效載體，提高流動(dòng)人口參與的組織化程度。只有重視流動(dòng)人口的積極參與，推進(jìn)流動(dòng)人口社會(huì)融合工作才具有廣泛的群眾基礎(chǔ)，有利于減少“被動(dòng)式”、“恩賜式”、“單方?jīng)Q定式”等公共服務(wù)產(chǎn)品的衍生，實(shí)現(xiàn)以民為本、利益協(xié)調(diào)與人文關(guān)懷共進(jìn)的社會(huì)管理新格局。

（作者：首都師范大學(xué)社會(huì)學(xué)與社會(huì)工作系副教授）

責(zé)任編輯：宋明晏