深化縣級國庫集中支付制度改革的思考

劉書振

摘要：國庫集中支付制度改革是財政支出管理領(lǐng)域的一項變革，是我國財政國庫管理制度改革的重要內(nèi)容。館陶縣財政局自2007年啟動了國庫集中支付改革試點，六年的時間，通過專戶歸口管理、理順資金流程、改變支付方式、實施財政一體化建設(shè)、規(guī)范財務(wù)報銷程序等一系列改革，使該縣的財政資金運行方式發(fā)生了大的變化，財政資金管理日趨規(guī)范。

關(guān)鍵詞：國庫集中支付 部門預(yù)算 信息化建設(shè)

國庫集中支付制度改革是財政支出管理領(lǐng)域的一項變革，是我國財政國庫管理制度改革的重要內(nèi)容。館陶縣財政局自2007年啟動了國庫集中支付改革試點，六年的時間，通過專戶歸口管理、理順資金流程、改變支付方式、實施財政一體化建設(shè)、規(guī)范財務(wù)報銷程序等一系列改革，使該縣的財政資金運行方式發(fā)生了大的變化，財政資金管理日趨規(guī)范。截止目前，所有預(yù)算單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、預(yù)算內(nèi)外和政府性基金均實施了以零余額清算為基本要求的規(guī)范模式的改革。隨著該縣國庫集中支付制度改革的深入推進(jìn)，在增強(qiáng)財政資金調(diào)控能力、提升資金運行效率、提高資金使用透明度、規(guī)范了預(yù)算單位財務(wù)行為等方面取得了顯著成效。但在全面推行國庫集中支付改革過程中，我們也發(fā)現(xiàn)一些問題，需要進(jìn)一步加以深化完善。

一、現(xiàn)行縣級國庫集中支付改革工作中存在的問題

（一）預(yù)算編制較粗，追加較多，影響國庫集中支付改革

部門預(yù)算是國庫集中支付的基礎(chǔ)，實施國庫集中支付改革，對預(yù)算編制和預(yù)算管理提出更高的要求和挑戰(zhàn)。但縣級面臨兩個難點，對國庫集中支付制度實施帶來一定難度。一是縣級預(yù)算的編制較粗，支出項目往往只填到“類”、“款”、“項”，很多子項和子目都沒有填報，在具體操作中不利于對每一筆資金真實流向進(jìn)行監(jiān)督，比如在公用經(jīng)費中，因預(yù)算不能按水、電、油修等細(xì)項安排，造成單位支出審核時只能按辦公經(jīng)費進(jìn)行處理。二是年中臨時追加預(yù)算較多。近幾年，隨著縣城建設(shè)力度不斷加大，財政支出的壓力越來越大，在年中追加預(yù)算支出較多，因?qū)嵤﹪鴰旒兄Ц陡母锒鴥Υ嬖趪鴰斓馁Y金大量用于這方面支出，致使國庫資金存量較小，難以實現(xiàn)改革目的。

（二）財政專戶管理有待改進(jìn)

館陶縣財政屬吃飯財政，大部分開支需靠上級專移支付，在資金上依賴上級財政過重，大部分?？疃夹枰M(jìn)入財政專戶管理，再加上上級專款往往是先來文，后來資金，為了加大財政支出進(jìn)度，縣級往往采取先由國庫支出列支到專戶，由于一些項目必須驗收后才能撥付，使得資金長期滯留在專戶，造成一方面專戶資金閑置，一方面國庫資金緊張。再加上有些進(jìn)入專戶的資金還需要向單位撥付（單位實有資金賬戶在支付中心分設(shè)），造成重復(fù)撥付。財政專戶管理的存在，還造成財政任何一個科室無法了解一個單位的全部支出。

（三）國庫集中支付制度不能滿足現(xiàn)行業(yè)務(wù)需要

館陶縣為推行規(guī)范化國庫集中支付改革，取消了單位的全部賬戶，只開設(shè)了零余額賬戶，實行“零基一體”。 但是單位的借款、上級撥付資金等往來資金就沒有賬戶可以存放，目前在支付中心內(nèi)部開設(shè)戶頭，核算往來資金。但是上級明確規(guī)定不允許從零余額賬戶轉(zhuǎn)入單位賬戶，但在縣級資金運行中，單位之間、一級二級單位之間、上下級之間常常發(fā)生往來資金。

（四）縣級國庫動態(tài)監(jiān)控職能未能充分發(fā)揮

在實踐中，由于縣級公務(wù)卡沒有全面推開，受直接支付無法提現(xiàn)金的限制，縣級授權(quán)支付額度較大，為此，我們對財政授權(quán)支付資金實行了事前審核后，再由單位去銀行辦理的程序，雖然起到了一定的控制作用，但由于在軟件操作上，支付中心沒有事前操作權(quán)力，再加上人員少、工作量大，難以每筆核實資金用途，只能等銀行受理完通過系統(tǒng)提交到財政部門時，才能發(fā)現(xiàn)使用是否合理，不利于支付部門的監(jiān)督。

（五）公務(wù)卡尚未全面推行，大額提取現(xiàn)金時有發(fā)生

2013年，我縣對各行政事業(yè)單位人員開立了公務(wù)卡，但是受傳統(tǒng)現(xiàn)金報銷模式和縣級刷卡環(huán)境影響，公務(wù)卡真正實行起來較為困難，再加上個別單位，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由于項目征地，存在對農(nóng)民支付包產(chǎn)款、征地款、拆遷補(bǔ)償款，還有一些向農(nóng)民發(fā)生的困難補(bǔ)助等，而農(nóng)民只認(rèn)現(xiàn)金，不提供個人銀行賬戶，致使大額提取現(xiàn)金現(xiàn)象時有發(fā)生。

二、深化縣級國庫集中支付改革工作的對策和措施

（一）細(xì)化部門預(yù)算

預(yù)算編制是預(yù)算執(zhí)行的前提，是財政國庫管理改革的基礎(chǔ)，只有真正實行部門預(yù)算、細(xì)編預(yù)算，才能使項目資金盡可能落實到具體項目、具體單位，減少二次分配，便于預(yù)算執(zhí)行。

（二）加大軟件的開發(fā)、應(yīng)用和對接，完善國庫動態(tài)監(jiān)控體系

建設(shè)以財政資金支付實時監(jiān)控為中心、以現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為支撐、以國庫集中支付系統(tǒng)和動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)為手段、以內(nèi)控管理和外部監(jiān)督制度為基礎(chǔ)的財政國庫集中支付動態(tài)監(jiān)控體系，設(shè)定動態(tài)監(jiān)控范圍，設(shè)置監(jiān)控對象，對國庫集中支付過程進(jìn)行全面監(jiān)控，進(jìn)一步規(guī)范預(yù)算單位財務(wù)管理。特別是對授權(quán)支付的監(jiān)控功能，應(yīng)當(dāng)設(shè)置自動預(yù)警，當(dāng)預(yù)算單位向銀行提交授權(quán)支付指令時，系統(tǒng)可對支付事項的用途、收款人、收款賬戶等信息進(jìn)行自動審核，審核不過的，應(yīng)向財政支付部門提交確認(rèn)。對大額提取現(xiàn)金的支出應(yīng)設(shè)置不能審核通過的功能，減少人為因素的大額現(xiàn)金提取。

（三）減少財政專戶管理資金，統(tǒng)一納入國庫集中支付系統(tǒng)管理，實行直接支付

對縣級業(yè)務(wù)來說，為便于資金管理，資金應(yīng)實行一個籠子收，一個漏斗支，財政專戶資金應(yīng)納入國庫集中支付中直接支付管理模式，以便增大國庫資金存量，便于縣級調(diào)控資金。

（四）加強(qiáng)信息化建設(shè)，整合優(yōu)化操作平臺

目前，縣級僅實現(xiàn)了財政部門、代理銀行、人行之間的聯(lián)網(wǎng)，應(yīng)盡快與各預(yù)算單位聯(lián)網(wǎng)，實現(xiàn)各部門之間信息的即時傳遞，上級財政部門應(yīng)在縣級聯(lián)網(wǎng)上給予技術(shù)和資金的支持，對有改革積極性的縣應(yīng)率先推進(jìn)，以確保財政國庫集中支付改革向規(guī)范化、科學(xué)化要求邁進(jìn)。

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