歐洲金融消費監(jiān)管出新規(guī)—評《制造者產(chǎn)品監(jiān)督管理流程共同立場》

劉珊珊

新規(guī)出臺的背景

消費者保護是歐洲監(jiān)管局的主要目標之一。2012年，因金融產(chǎn)品和金融服務(wù)的設(shè)計、運營及推廣問題導致消費者利益受損的事件逐漸增多，引起了歐洲監(jiān)管當局的注意，隨即對歐盟成員國的國家主管機關(guān)開展了調(diào)查。調(diào)查結(jié)果顯示，在銀行、保險和證券投資領(lǐng)域，不合適的產(chǎn)品監(jiān)督管理機制在損害消費者利益的同時，還造成金融市場信心下降，以及金融機構(gòu)審慎經(jīng)營環(huán)境受到影響。為了加強消費者保護，促進金融體系的穩(wěn)定性、有效性和完整性，歐盟于2013年底發(fā)布了《歐洲監(jiān)管當局制造者產(chǎn)品監(jiān)督管理流程共同立場》（簡稱《共同立場》）。

《共同立場》對制造者內(nèi)部產(chǎn)品監(jiān)督管理機制提出了八項原則性要求，強化了金融消費者保護的事前預防機制，展現(xiàn)出歐洲監(jiān)管當局新的思考方向，以及歐洲金融消費者保護相關(guān)機制與實踐的新趨勢。鑒于此，筆者擬對上述新規(guī)的內(nèi)容進行簡要分析，以期對我國金融消費者保護監(jiān)管和實踐的完善有所裨益。

內(nèi)容評析

與以往金融消費者保護相關(guān)規(guī)定相比，《共同立場》在監(jiān)管對象、內(nèi)容和方式方面有所突破，呈現(xiàn)出一些新的特點。

監(jiān)管對象范圍擴大化。隨著金融市場的蓬勃發(fā)展，跨行業(yè)、跨地區(qū)的金融活動日益頻繁，金融活動主體也呈現(xiàn)多元化的態(tài)勢?！豆餐觥窙]有使用一般監(jiān)管規(guī)定常用的“金融機構(gòu)”的概念，而是用“制造者（Manufacturer）”的表述方式來定義監(jiān)管對象，明確將其界定為“以制造活動為目，根據(jù)歐盟立法屬于一家或多家歐洲監(jiān)管當局監(jiān)管范圍，負責研發(fā)和發(fā)行產(chǎn)品或合并、生產(chǎn)、變更產(chǎn)品的自然人和法人”。這一界定，實際上是擴大了監(jiān)管對象的范圍，從作為法人的“金融機構(gòu)”擴展至包含自然人和法人的“制造者”，實現(xiàn)了對涉金融消費者保護主體的全覆蓋。

利用原則性規(guī)定提高規(guī)則的適用性。歐盟的國家聯(lián)盟性質(zhì)決定了過于剛性、具體的規(guī)則可能無法適應(yīng)各成員國的國情以及不同監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管需求，從而影響規(guī)則的施行效果。為提高規(guī)則的適用性，《共同立場》采用原則性規(guī)定的形式，有針對性地出臺較為彈性、宏觀的八項原則，為各成員國、各監(jiān)管機構(gòu)后續(xù)根據(jù)各自實際情況出臺具體規(guī)定預留了一定空間，確保了新規(guī)的有效性。

將產(chǎn)品監(jiān)督管理嵌入制造者內(nèi)部治理體系?！豆餐觥返谝豁椩瓌t就規(guī)定了制造者應(yīng)當建立一套持續(xù)的基礎(chǔ)產(chǎn)品監(jiān)督管理流程，并不斷對其進行完善和審查。此外，第二項原則對制造者的管理層提出了明確要求，執(zhí)行董事會必須支持產(chǎn)品監(jiān)督管理流程，高級管理層應(yīng)當確保產(chǎn)品推出之前和之后均符合該流程相關(guān)規(guī)定，并且要留存充足的評估記錄。上述規(guī)定，使產(chǎn)品監(jiān)督管理成為制造者內(nèi)部治理架構(gòu)和高級管理層的最終責任，迫使制造者高層對該事項給予足夠重視。

高度重視“事前、事中、事后”全過程的產(chǎn)品監(jiān)督管理。《共同立場》圍繞市場調(diào)查、產(chǎn)品研發(fā)、推出、營銷、運營和運作的全過程確立了一系列原則，幾乎可以說是全方位、無死角的監(jiān)管規(guī)定。如在產(chǎn)品研發(fā)之前，應(yīng)當確認產(chǎn)品的目標市場并認真分析其特性，以確保產(chǎn)品符合消費者的需求和利益；產(chǎn)品研發(fā)后，必須進行產(chǎn)品評估和測試，包括壓力測試；在設(shè)定產(chǎn)品費用和功能時，應(yīng)采取適當措施保證透明度；產(chǎn)品推廣和營銷階段，須選擇適合目標市場的不同渠道進行銷售，并提供清晰、準確、及時的信息等。同時，制造者還需定期監(jiān)測產(chǎn)品的運營和運作情況，確保其繼續(xù)滿足消費者的利益，并在合適的條件下對產(chǎn)品的合規(guī)性進行審查。此外，當可能導致消費者利益受損的問題出現(xiàn)或即將發(fā)生時，制造者有責任采取適當措施進行補救或賠償。

啟示與借鑒

《共同立場》的出臺，給我國金融消費者保護監(jiān)管和金融機構(gòu)相關(guān)實踐帶來啟示，有一定的借鑒和參考作用。

直面新現(xiàn)象、新問題，及時出臺針對性的規(guī)定，適時調(diào)整監(jiān)管對象界定。在經(jīng)濟全球化的浪潮中，金融消費者保護的相關(guān)體制機制是否完善，對消費者權(quán)益保護是否及時，已經(jīng)成為各國（地區(qū)）金融市場競爭力的重要指標。作為成熟、穩(wěn)健的金融市場，歐盟十分重視消費者保護，歐洲監(jiān)管當局持續(xù)監(jiān)測、密切關(guān)注著涉及金融消費者利益問題的新變化，并且迅速作出反應(yīng)。不僅針對金融產(chǎn)品和服務(wù)損害消費者利益問題，及時出臺了針對性規(guī)定，還適時從監(jiān)管對象定義上強化了全面監(jiān)管。

過于剛性、具體的規(guī)則并不必然帶來良好效果，借鑒原則性規(guī)定模式。過于嚴格細致的監(jiān)管規(guī)定雖然能保證政策執(zhí)行的準確性和透明度，但卻缺乏靈活性，很可能影響到實際適用。歐洲監(jiān)管當局所采取的原則性規(guī)定模式，為各成員國和監(jiān)管機構(gòu)因地制宜地出臺具體規(guī)定，以及各金融機構(gòu)結(jié)合自身情況發(fā)展出各具特色的產(chǎn)品監(jiān)督管理體系，提供了最大便利。反過來，各機構(gòu)遵循原則的實踐過程，使《共同立場》得到廣泛適用，確保金融消費者保護的立法目標得以實現(xiàn)。

立足國情，有效吸收普適性規(guī)定，避免盲目借鑒。制定《共同立場》之前，歐洲監(jiān)管當局在歐盟成員國范圍內(nèi)，專門針對制造者產(chǎn)品和服務(wù)問題導致消費者利益受損的情況進行了全面調(diào)查，并在附件中分別指出了各國的普遍性問題?？梢姡豆餐觥肥腔跉W盟既有監(jiān)管體系、立足于歐洲市場現(xiàn)狀的產(chǎn)物。因此，我國在借鑒相關(guān)監(jiān)管規(guī)定時，應(yīng)充分考慮當前國情和現(xiàn)有監(jiān)管體制，有效吸收普適性的規(guī)定，避免盲目移植。

將涉消費者保護產(chǎn)品監(jiān)督管理納入金融機構(gòu)內(nèi)部治理體系。國內(nèi)金融機構(gòu)雖然多數(shù)構(gòu)建了自身的產(chǎn)品監(jiān)督管理體系，但并未將消費者保護納入考量范圍。因金融產(chǎn)品和服務(wù)問題引發(fā)糾紛，甚至給消費者造成損失的案例層出不窮。因此，金融機構(gòu)十分必要將涉消費者保護產(chǎn)品監(jiān)督管理嵌入到公司治理體系中，厘清董事會、高級管理人員在此方面的責任和工作職責，清晰界定各相關(guān)部門職能，明確在公司治理、組織架構(gòu)、發(fā)展戰(zhàn)略、文化建設(shè)等方面構(gòu)建職責分明、導向明晰的管理體系。

建立健全“事前、事中、事后”全過程的涉消費者保護產(chǎn)品監(jiān)督管理機制。從我國金融機構(gòu)的實踐看，金融機構(gòu)對涉消費者保護產(chǎn)品監(jiān)督管理的關(guān)注重點仍是事后階段，即消費者對金融產(chǎn)品和服務(wù)投訴后的糾紛處理解決，忽視了對事前和事中階段的監(jiān)督管理。部分金融機構(gòu)在研發(fā)產(chǎn)品和服務(wù)前既沒有調(diào)查了解消費者需求，研發(fā)過程中也不考慮是否真正適合客戶，推出時更直接略過測試步驟，營銷時夸大功能，對收費等與消費者利益直接相關(guān)的信息遮遮掩掩，直至消費者投訴再來查找問題和解決糾紛，完全是“本末倒置”。由此可見，金融機構(gòu)亟需建立健全“事前、事中、事后”全過程的涉消費者保護產(chǎn)品監(jiān)督管理機制，加強全過程協(xié)調(diào)和管控，特別是在產(chǎn)品和服務(wù)的設(shè)計開發(fā)、定價管理、協(xié)議制定等環(huán)節(jié)進行事前審查，是落實消費者保護理念、避免侵害消費者合法權(quán)益的有效手段。

（作者單位：中國工商銀行法律部）endprint