地方兩會：降速增長，突出改革

王新華+楊釗

隨著全國兩會的臨近，全國各地相繼召開了兩會。此次地方兩會是在新一屆政府執(zhí)政將滿一年的背景下召開的，黨的十八屆三中全會和中央經(jīng)濟工作會議的會議精神和有關(guān)政策主導了“地方兩會”的議題。調(diào)低經(jīng)濟增長目標、突出改革重要性成為此次地方兩會的主基調(diào)。

22個地區(qū)調(diào)低經(jīng)濟增長目標

2013年，實際GDP增長率達到預期目標的地區(qū)有13個：天津、上海、浙江、安徽、江西、山東、湖北、湖南、廣東、重慶、云南、西藏、新疆；未達到預期目標的地區(qū)有17個：北京、河北、山西、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、河南、廣西、海南、四川、貴州、陜西、甘肅、青海和寧夏；此外，福建與預期目標基本持平。全國GDP平均目標增長率（即以當年GDP為權(quán)重對各地2013年的GDP目標增長率進行加權(quán)平均，下同）為9.9%，高出全國GDP實際增長率2.2個百分點。

2014年，GDP目標增長率落在[7.5%，9%）區(qū)間的地區(qū)有北京、河北、吉林、黑龍江、上海、浙江和廣東；落在[9%，10.5%）區(qū)間的地區(qū)有山西、內(nèi)蒙古、遼寧、江蘇、安徽、江西、山東、河南、湖北、湖南、廣西、海南、四川和寧夏；落在[10.5%，12.5%）區(qū)間的地區(qū)有天津、福建、重慶、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海和新疆。其中，22個地區(qū)調(diào)低了GDP目標增長率（即2014年的目標值低于2013年的目標值，下同）；8個地區(qū)GDP目標增長率與2013年持平；僅廣東調(diào)高了GDP目標增長率（見圖1）。與2014年多數(shù)地區(qū)調(diào)低GDP目標增長率形成鮮明對比的是，2012年有8個地區(qū)調(diào)高了GDP目標增長率，僅有6個地區(qū)調(diào)低了GDP目標增長率。2013年有2個地區(qū)調(diào)高了GDP目標增長率和11個地區(qū)調(diào)低了GDP目標增長率，大多數(shù)地區(qū)維持不變。2012年以來，全國GDP平均目標增長率呈逐年下降趨勢，2012～2014年分別為10.3%、9.9%和9.2%，2014年GDP平均目標增長率較上年下降0.7個百分點（見圖2）。根據(jù)往年全國GDP平均目標增長率與實際GDP增長率之間的經(jīng)驗關(guān)系，2014年全國GDP實際增長率可能回落到[7.0%，7.5%]的區(qū)間，經(jīng)濟增長面臨下行風險。

全國逾2/3的地區(qū)調(diào)低經(jīng)濟增長目標的主要原因為：一是政府考核體系的改進有助于約束地方政府過度追求GDP的行為。2013年年底以來，中央開始推動地方改進政府考核體系，要求地方政府淡化GDP考核，增加經(jīng)濟增長質(zhì)量、效益和可持續(xù)發(fā)展等考核指標的權(quán)重，并加強政府債務考核，強化任期審計和離任追責。政府考核體系的改進促使地方政府更多地關(guān)注經(jīng)濟增長的質(zhì)量、效益和可持續(xù)性，從而改變以往盲目追求經(jīng)濟增速的行為。二是2013年各地區(qū)經(jīng)濟下行的壓力迫使地方政府降低經(jīng)濟增長預期。2013年大多數(shù)地區(qū)實際GDP增長率低于2012年，全國除了廣東和西藏2013年實際GDP增長率略高于2012年以外，其余地區(qū)GDP實際增長率均下行，河北、內(nèi)蒙古等能源大省GDP實際增長率降幅甚至超過1個百分點。地方政府意識到經(jīng)濟高增長難以為繼，于是降低經(jīng)濟增長目標減輕壓力。三是中央有關(guān)政策引導地方政府調(diào)低經(jīng)濟增長目標。2013年年底召開的中央經(jīng)濟工作會議提出了2014年去杠桿和去產(chǎn)能的經(jīng)濟工作任務，這將從資金來源和產(chǎn)業(yè)政策等方面抑制地方政府的投資沖動，尤其是會抑制產(chǎn)能過剩行業(yè)的擴張，從而引導地方政府調(diào)低經(jīng)濟增長目標。

16個地區(qū)調(diào)低投資增長目標

2013年實際固定資產(chǎn)投資增速達到預期目標的地區(qū)有21個：天津、山西、內(nèi)蒙古、上海、江蘇、浙江、安徽、福建、山東、河南、湖北、湖南、廣東、廣西、海南、重慶、四川、云南、西藏、青海和寧夏；未達到預期目標的地區(qū)有8個：北京、河北、遼寧、黑龍江、貴州、陜西、甘肅和新疆；此外，吉林和江西與預期目標基本持平。全國固定資產(chǎn)投資平均目標增速（即以當年固定資產(chǎn)投資完成額為權(quán)重對2013年固定資產(chǎn)投資目標增速進行加權(quán)平均，下同）為19.5%，低于全國固定資產(chǎn)投資實際增速0.1個百分點。

2014年固定資產(chǎn)投資目標增速落在[9%，16%）區(qū)間的地區(qū)有北京、天津、內(nèi)蒙古、吉林、浙江和四川；落在[16%，21%）區(qū)間的地區(qū)有河北、山西、遼寧、江蘇、福建、江西、山東、湖北、廣東、廣西、海南、西藏、青海和寧夏；落在[21%，26%）區(qū)間的地區(qū)有黑龍江、河南、湖南、貴州、云南、陜西、甘肅和新疆。16個地區(qū)調(diào)低了固定資產(chǎn)投資目標增速（即2014年的目標值低于2013年的目標值，下同）；12個地區(qū)固定資產(chǎn)投資目標增速與2013年持平；僅天津、廣東和云南調(diào)高了固定資產(chǎn)投資目標增速（見圖3）。另外，上海、安徽和重慶三個地區(qū)未披露2014年固定資產(chǎn)投資目標增速。

地方政府在調(diào)低經(jīng)濟增長目標的同時，更加注重經(jīng)濟增長的質(zhì)量和效益。2014年多地《政府工作報告》均涉及“調(diào)降固定資產(chǎn)投資目標”，強調(diào)“防控債務風險”和“化解過剩產(chǎn)能”。由于GDP長期以來是地方政績考核的主要目標，地方政府把固定資產(chǎn)投資作為拉動GDP增長的重要手段。在上一屆政府執(zhí)政的最后一年（2012年），各地區(qū)的固定資產(chǎn)投資目標增速仍然升多降少（10個升，4個降），地方投資沖動非常強烈。2013年新一屆政府上任后，調(diào)高投資增速目標的地區(qū)（7個）仍多于下調(diào)地區(qū)（5個）。

黨的十八屆三中全會和2013年年底中央經(jīng)濟工作會議召開后，新一屆中央政府開始淡化GDP政績考核，更加注重經(jīng)濟增長質(zhì)量和效益，使得越來越多的地方政府調(diào)低固定資產(chǎn)投資目標增速。如圖4所示，自2011年以來，全國固定資產(chǎn)投資平均目標增速經(jīng)歷了先升后降的過程，2011～2014年分別為19.3%、19.5%、19.5%和18.4%，2014年較上年回落1.1個百分點。其中，東部地區(qū)的固定資產(chǎn)投資目標增速相對平穩(wěn)。中西部地區(qū)在2012年調(diào)高投資目標增速后，2013年和2014年逐年調(diào)低，其中貴州、甘肅和新疆的投資目標增速大幅調(diào)低了5個百分點。endprint