淺談行政事業(yè)單位內(nèi)部審計存在的問題及建議

孫田 王秀鶴

摘 要：內(nèi)部審計是審計監(jiān)督系統(tǒng)中的一個重要組成部分，其作用絲毫不遜于外部審計。但在目前內(nèi)部審計工作實踐中，內(nèi)部審計的作用沒有得到應(yīng)有的發(fā)揮，特別是行政事業(yè)單位的內(nèi)部審計工作更顯得相對滯后。作為行政事業(yè)單位的一員，深感盡管近年來行政事業(yè)單位不斷加強內(nèi)部審計工作規(guī)范化建設(shè)，但從效率和效果來看還存在著許多不足。本文在分析內(nèi)部審計對行政事業(yè)單位重要性的基礎(chǔ)上，闡述行政事業(yè)單位內(nèi)部審計普遍存在的普遍問題，并結(jié)合自己工作實踐提出一點合理化建議。

關(guān)鍵詞：內(nèi)部審計；重要性；問題；建議

近年來，國家審計署查處多起經(jīng)濟(jì)大案要案，讓人們越來越意識到審計的重要性。我國的審計監(jiān)督體系主要由政府審計、社會審計和內(nèi)部審計構(gòu)成，政府審計與社會審計構(gòu)成人們所熟知的外部審計，而作為重要審計類型之一的“內(nèi)部審計”，盡管近年來在國企、央企、外企中飛速發(fā)展，但在大部分行政事業(yè)單位才屬于起步階段。行政事業(yè)單位因其承擔(dān)協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、監(jiān)督市場運作、管理社會事務(wù)及提供公共服務(wù)等主要任務(wù)，掌控大量審批權(quán)、執(zhí)法權(quán)、資金管理支配權(quán)等，對社會穩(wěn)定發(fā)展影響巨大，故僅依靠外部審計的監(jiān)督是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，可是如何強化行政事業(yè)單位內(nèi)部審計的職能作用，加強內(nèi)部控制和風(fēng)險防范成為當(dāng)前審計工作者亟需解決的課題。

一、內(nèi)部審計對行政事業(yè)單位的重要性

行政事業(yè)單位內(nèi)部審計以其特有的優(yōu)勢，若能制約與監(jiān)督行政事業(yè)單位權(quán)力運行，防患于未然，將會對行政事業(yè)單位在促進(jìn)強化法制觀念、完善內(nèi)控管理、提高執(zhí)政效率、樹立政府形象等方面發(fā)揮著不可或缺的作用。

（一）內(nèi)部審計對查錯防弊、規(guī)范管理起到不可或缺的監(jiān)督作用

近年來，財政部門出臺多項文件，實行三公經(jīng)費公開，對收支兩條線管理、部門預(yù)決算管理、政府采購及國庫集中支付等進(jìn)行規(guī)范，但仍有些單位未嚴(yán)格實行政府采購制度，私自設(shè)立“賬外賬”、“小金庫”，違規(guī)出租、出借、出售國有資產(chǎn)等。開展定期與不定期的內(nèi)部審計，有利于及時發(fā)現(xiàn)工作中的差錯、舞弊及失誤，防止國有資產(chǎn)及收益流失，使單位內(nèi)部管理能加規(guī)范、有效。

（二）內(nèi)部審計有助于單位建立健全內(nèi)部控制制度

目前，部分行政事業(yè)單位內(nèi)部控制意識淡薄，認(rèn)為只要編制預(yù)算，有資金撥付流程便可，缺乏健全、有效的內(nèi)部控制制度，有些單位雖制定了一些制度和辦法，但與實際脫節(jié)形同虛設(shè)。在內(nèi)部審計過程中，通過對制度執(zhí)行、流程設(shè)計及工作機(jī)制的審計，能夠科學(xué)的評價內(nèi)部控制的健全和有效性，發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制的薄弱環(huán)節(jié)，進(jìn)一步完善內(nèi)部控制制度，提高單位管理水平。

（三）內(nèi)部審計對促進(jìn)廉政建設(shè)、保護(hù)資產(chǎn)安全、提高資金使用效益具有積極作用

內(nèi)部審計能夠?qū)挝粯I(yè)務(wù)活動進(jìn)行事前、事中、事后的監(jiān)督審查，促進(jìn)工作人員遵紀(jì)守法，防止違法違紀(jì)行為發(fā)生；尤其是開展領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計和離任審計，能夠督促領(lǐng)導(dǎo)在任期間遵守財經(jīng)紀(jì)律、履行工作職責(zé)，避免貪腐現(xiàn)象發(fā)生，有利于單位廉政建設(shè)。同時，內(nèi)部審計還能夠發(fā)現(xiàn)業(yè)務(wù)工作中資金使用不合理、揮霍浪費和使用效率底下等問題，通過查找問題、分析原因，提出合理化建議，促進(jìn)被審計單位加強資金管理，提高資金使用效率與運營效益。

二、當(dāng)前行政事業(yè)單位內(nèi)部審計中存在的問題

就目前來看，行政事業(yè)單位受傳統(tǒng)管理觀念及單位體制的制約和影響，內(nèi)部審計工作常常不受重視，多數(shù)行政事業(yè)單位沒有獨立的內(nèi)部審計部門，而由財務(wù)、紀(jì)檢等部門兼任，審計人員數(shù)量少且水平不高，大都由年紀(jì)大的財務(wù)人員轉(zhuǎn)任，常常處于應(yīng)付外部審計的被動工作狀態(tài)。分析問題根源，主要有以下幾方面：

（一）對內(nèi)部審計工作的認(rèn)識存在偏差或誤解

大多數(shù)行政事業(yè)單位受傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)的影響，資金管理多以量入為出、以收定支、收支平衡為目標(biāo)，財務(wù)工作多以及時記賬按月編制報表為標(biāo)準(zhǔn)，加上大多數(shù)行政事業(yè)單位不具備生產(chǎn)功能，無需成本核算，沒有經(jīng)營業(yè)績的考核，財務(wù)部門本身相比業(yè)務(wù)部門來說屬于服務(wù)部門，職能單一、不受重視，而被眾人所誤解為審計財務(wù)工作的內(nèi)部審計部門，就更加不受重視，且多數(shù)行政事業(yè)單位人員編制有限，部分連財務(wù)人員都配備不齊或需業(yè)務(wù)人員兼職的單位，更抽調(diào)不出人組建審計部門，何談內(nèi)部審計工作的開展及深化？

盡管近年來，隨著財政改革的逐步深化，加強部門預(yù)算管理、加大推行公務(wù)卡消費，嚴(yán)格執(zhí)行政府采購、國庫集中支付制度及實行收支兩條線管理等，使行政事業(yè)單位財務(wù)職能及地位有所轉(zhuǎn)變，但財務(wù)部門地位的提升并沒有轉(zhuǎn)變?nèi)藗儗?nèi)部審計的認(rèn)識，相反更加是認(rèn)為內(nèi)部審計可有可無；許多人認(rèn)為財務(wù)工作已經(jīng)非常規(guī)范了，不需要查錯找茬的審計部門，且內(nèi)部審計本來就是自己審自己何必多此一舉，加上大多數(shù)行政事業(yè)單位設(shè)立了紀(jì)檢監(jiān)察部門，且國家審計、財政部門審計檢查的也比較頻繁，更加劇了內(nèi)部審計可有可無的認(rèn)識。這些認(rèn)識的不足嚴(yán)重阻礙了內(nèi)部審計部門的組建和發(fā)展，使內(nèi)部審計部門形同虛設(shè)，單位內(nèi)部監(jiān)督作用大大弱化。

（二）制度機(jī)制不健全，缺乏量身定做的內(nèi)部審計規(guī)范或?qū)嵤┘?xì)則

大多數(shù)行政事業(yè)單位能夠建立比較完善的財務(wù)制度，但對內(nèi)部審計制度建設(shè)常常重視不足，主要是從《中華人民共和國審計法》、《中國內(nèi)部審計準(zhǔn)則》、《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》及各省市制定的審計條例等法律法規(guī)照抄照搬過來的，未能做到結(jié)合本單位業(yè)務(wù)特點制定較為詳細(xì)、可操作性的規(guī)范或細(xì)則，由于內(nèi)部審計制度不規(guī)范、不健全，導(dǎo)致內(nèi)部審計人員在實施具體的審計工作時，對政策制度的把握尺度存在差異，審計計劃制定、審計工作開展、審計結(jié)果復(fù)核等方面缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，具有較大的主觀性和隨意性；有的行政事業(yè)單位內(nèi)部審計工作按照領(lǐng)導(dǎo)意圖開展，既無程序又無規(guī)章，常常使內(nèi)部審計陷入無序狀態(tài)，既影響審計效率效果，又伴有較大的審計風(fēng)險。

（三）對內(nèi)部審計重視程度不夠，機(jī)構(gòu)設(shè)置不到位，人員素質(zhì)有待提高

目前，大多數(shù)行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)仍習(xí)慣將人才分配在業(yè)務(wù)部門，認(rèn)為這樣比較務(wù)實，也是重視人才的體現(xiàn)，內(nèi)部審計工作較虛，且大多數(shù)行政事業(yè)單位受制于人員編制的限制，沒有設(shè)置獨立的內(nèi)部審計部門，而是由財務(wù)部門兼任，或劃分為紀(jì)檢監(jiān)察部門兼任，或雖近兩年單獨設(shè)置了內(nèi)部審計部門，但人員配備也嚴(yán)重不足，多是由年紀(jì)較大、退休返聘、借調(diào)或?qū)嵙?xí)人員組成；分管領(lǐng)導(dǎo)層次不清，一般由分管財務(wù)或紀(jì)檢的領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)一管理，造成大多數(shù)行政事業(yè)單位內(nèi)部審計缺乏一定的獨立性，容易受單位行政領(lǐng)導(dǎo)的，一旦內(nèi)部審計人員無法嚴(yán)格遵守職業(yè)道德，會嚴(yán)重影響審計的客觀公正性，使審計結(jié)果受到影響。

同時，在實際工作中，多數(shù)內(nèi)審人員都是從會計、財務(wù)崗位轉(zhuǎn)過來的，這使審計與財務(wù)存在千絲萬縷的聯(lián)系。由于機(jī)構(gòu)設(shè)置及人員配備的問題，使內(nèi)部審計人員不但常常陷于冗雜的日常核算工作中，還使教育培訓(xùn)、業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)等陷入窘境，多數(shù)單位僅關(guān)注財務(wù)專業(yè)知識的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，這與審計人員不僅要掌握財務(wù)、審計知識，還要掌握計算機(jī)、法律、金融、工程等方面知識有悖，審計人員缺乏較高的政治素養(yǎng)和專業(yè)知識，無法勝任審計工作，加上大多數(shù)行政事業(yè)單位對內(nèi)部審計人員的激勵機(jī)制不健全，既無內(nèi)在動力，更沒有外在動力，使審計人員無法全心全意投入審計工作，長此以往的惡性循環(huán)，嚴(yán)重影響審計工作質(zhì)量，使審計監(jiān)督流于形式。

（四）內(nèi)部審計工作定位不準(zhǔn)確，工作方法難以創(chuàng)新

目前，大部分行政事業(yè)單位的內(nèi)部審計工作定位還是查錯防弊，依據(jù)國家財經(jīng)法律法規(guī)，對財務(wù)收支的合法合規(guī)性進(jìn)行審計，重點審查單位經(jīng)濟(jì)活動是否違法違規(guī)并按時記賬、國有資產(chǎn)記錄是否準(zhǔn)確完整、經(jīng)批復(fù)的部門預(yù)算執(zhí)行情況是否到位等，審計方法主要采取詢問相關(guān)工作人員、查閱相關(guān)政策制度、審查憑證、賬簿和報表等財務(wù)資料，審計內(nèi)容、方法、手段過于單一，重形式、輕實質(zhì)，歷年審計出的問題大同小異，審計內(nèi)容不夠全面，審計信息不準(zhǔn)確，意見建議不合理、缺乏針對性，造成內(nèi)部審計報告質(zhì)量不高。甚至有的行政事業(yè)單位對內(nèi)部審計的工作定位，是按照領(lǐng)導(dǎo)的意圖對本單位的開支進(jìn)行整頓，或是負(fù)責(zé)接待并陪同外部財政、審計、稅務(wù)等部門的監(jiān)督檢查，或直接作為采購評標(biāo)專家甚至參與資金撥付審批等工作，審計人員直接參與業(yè)務(wù)，審計工作獨立性嚴(yán)重受到影響，每天應(yīng)對開會、接待，無法全心全意投入審計工作，內(nèi)部審計工作常常處于例行公事的應(yīng)付局面之中。

（五）忽視后續(xù)跟蹤，審計意見及建議難以落實

大部分行政事業(yè)單位的內(nèi)部審計實施的是事后監(jiān)督，過分關(guān)注對財務(wù)核算正確與否的審查，標(biāo)準(zhǔn)較低，加上內(nèi)部審計人員能力水平有限，提出的審計意見及建議合理性有待商榷，同時內(nèi)部審計報告沒有法律強制性，帶有強烈的人治色彩，常常遭遇被執(zhí)行部門的抵觸，或表面接受實為應(yīng)付，對審計意見及建議置之不理。由于缺少后續(xù)跟蹤審計或跟蹤審計不到位，導(dǎo)致查出的問題不能得到有效整改，內(nèi)部審計達(dá)不到應(yīng)有的效果。

三、措施及建議

盡管目前行政事業(yè)單位內(nèi)部審計工作還存在這樣那樣的問題，但從國家發(fā)展改革大趨勢及近年來審計署查處的大案要案就足以看出，國家對審計工作必將越來越重視，而內(nèi)部審計因其特殊的地位，更加熟悉單位情況，提出的審計目標(biāo)及審計建議更符合實際具有針對性，必將成為今后改革和關(guān)注的重點，故我認(rèn)為要做好內(nèi)部審計工作應(yīng)從以下幾方面入手：

（一）提高思想、轉(zhuǎn)變認(rèn)識

內(nèi)部審計人員應(yīng)提高思想認(rèn)識，調(diào)整心態(tài)、擺正位置、勤勉工作，通過工作匯報、加大溝通等方式提出本單位存在的問題及有效措施，積極爭取單位領(lǐng)導(dǎo)的重視；從內(nèi)部審計對保護(hù)國家資產(chǎn)資金安全、單位人員安全等角度加大宣傳，逐步轉(zhuǎn)變大家對內(nèi)部審計可有可無的思想認(rèn)識，改變內(nèi)部審計是查問題、挑毛病的錯誤思想，使大家從內(nèi)部審計工作特點、職能作用等角度重新認(rèn)識和理解內(nèi)部審計工作，將審計人員視為“自己人”是幫助被審計單位發(fā)現(xiàn)并解決問題，只有思想轉(zhuǎn)變了，大家才能積極配合、相互支持，內(nèi)部審計工作才能順利開展。

（二）進(jìn)一步加強內(nèi)部審計制度建設(shè)

行政事業(yè)單位應(yīng)在全面梳理國家相關(guān)審計、財經(jīng)法規(guī)的基礎(chǔ)上，結(jié)合單位實際開展工作調(diào)研及內(nèi)部審計理論研究，制定出具有行政事業(yè)單位特色的、與單位重點工作緊密結(jié)合的、能夠指導(dǎo)內(nèi)審工作實操性較強的內(nèi)部審計規(guī)范及實施細(xì)則，使內(nèi)部審計人員從審計計劃、項目立項、方案制定、現(xiàn)場取證、報告信息、分級復(fù)核及后續(xù)跟蹤等各個環(huán)節(jié)做到有章可循，同時，建立健全內(nèi)部審計職業(yè)道德規(guī)范，促進(jìn)內(nèi)部審計工作逐步科學(xué)化、規(guī)范化、系統(tǒng)化。

（三）完善機(jī)構(gòu)設(shè)置，注重內(nèi)審人員素質(zhì)培養(yǎng)

行政事業(yè)單位要逐步提高內(nèi)部審計的獨立性，有條件的單位應(yīng)單獨設(shè)置內(nèi)部審計部門，不能由一個領(lǐng)導(dǎo)同時分管財務(wù)和審計部門，最好由單位最高領(lǐng)導(dǎo)直接授權(quán)與管理，突出內(nèi)部審計部門的權(quán)威位置。暫時不能單獨設(shè)置內(nèi)部審計部門的單位，應(yīng)安排專人負(fù)責(zé)內(nèi)部審計工作，重視內(nèi)部審計操作和管理中的責(zé)、權(quán)、利相互統(tǒng)一，在制定審計計劃、執(zhí)行審計工作時保持應(yīng)有的獨立性，避免其他行政領(lǐng)導(dǎo)的干預(yù)。同時，若想提高內(nèi)部審計效果，審計人員的能力和素質(zhì)一定要過硬，審計人員不僅有知識、有能力，還要有精力，故行政事業(yè)單位應(yīng)加大對年輕審計人員的招聘、選拔，通過引進(jìn)專業(yè)技術(shù)人才或鼓勵內(nèi)部審計人員競爭上崗的方式，提高內(nèi)部審計人員的專業(yè)素養(yǎng)和知識水平，加大內(nèi)部審計人員的教育、學(xué)習(xí)、培訓(xùn)、交流，并在實際工作中注重道德修養(yǎng)、組織協(xié)調(diào)和溝通能力的提升，使內(nèi)部審計人員發(fā)自內(nèi)心的熱愛本職工作，在工作中充分發(fā)揮主管能動性，體現(xiàn)內(nèi)部審計的價值和意義。同時加大對內(nèi)部審計人員激勵考核機(jī)制，通過建立健全崗位責(zé)任制，把審計責(zé)任、工作績效與個人的獎金薪酬聯(lián)系起來，獎懲并施，激發(fā)內(nèi)部審計人員的工作熱情。

（四）創(chuàng)新審計方法，拓寬審計內(nèi)容

我認(rèn)為，內(nèi)部審計工作應(yīng)源于業(yè)務(wù)高于業(yè)務(wù)，若審計工作脫離業(yè)務(wù)則不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用，但若直接參與業(yè)務(wù)深陷其中，則審計的獨立性會大大削弱，還有同流合污的嫌疑，故要把握好度做好審計工作的定位。同時，內(nèi)部審計工作要逐漸改變審計重點，將事后審計轉(zhuǎn)移到事前預(yù)防、事中控制上，不斷創(chuàng)新審計方法，突破傳統(tǒng)的賬務(wù)審計，向管理審計和效益審計轉(zhuǎn)變，逐步建立起以審計和評價單位經(jīng)營效益和管理風(fēng)險為重點的服務(wù)型內(nèi)部審計。必要時要引入社會力量參與，既解決內(nèi)部審計任務(wù)重、人手少的矛盾，又提高內(nèi)審人員的專業(yè)水準(zhǔn)、工作效率。要充分借鑒政府審計的工作成果，減少重復(fù)性勞動，將審計工作重心與單位工作重點及總體目標(biāo)相結(jié)合，編制科學(xué)合理的年度審計計劃。積極拓展審計領(lǐng)域及審計內(nèi)容，如開展內(nèi)部控制審計，促進(jìn)單位完善內(nèi)部控制，堵塞制度漏洞；開展績效審計，全方位評價和分析資金使用所達(dá)到的效率、效果，促進(jìn)單位提高經(jīng)營管理效益；開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計、決策評價審計，關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)職責(zé)的履行和權(quán)力運行情況，審查重大事項決策過程，追蹤決策執(zhí)行結(jié)果，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部遵紀(jì)守法、科學(xué)執(zhí)政；開展政府采購、國有資產(chǎn)管理、經(jīng)濟(jì)合同及工程項目等方面的專項審計，全面審查公開招投標(biāo)及自行采購的情況，重點審計國有資產(chǎn)處置及報廢流程，審計監(jiān)督經(jīng)濟(jì)合同的簽訂、履行和驗收，關(guān)注工程項目手續(xù)辦理、資金撥付與工程進(jìn)度等，預(yù)防國有資產(chǎn)流失、貪污舞弊、經(jīng)濟(jì)糾紛等經(jīng)營風(fēng)險。

（五）加大后續(xù)跟蹤審計，建立責(zé)任追究機(jī)制

我認(rèn)為審計報告應(yīng)與被審計單位充分溝通的基礎(chǔ)上形成審計結(jié)論，提出的審計意見應(yīng)具有針對性及可操作性，符合工作實際情況；同時內(nèi)部審計部門要高度重視后續(xù)審計工作，加強對內(nèi)部審計提出問題整改和落實情況的檢查、督導(dǎo)與評價，逐步建立回訪機(jī)制，對重要審計意見及建議落實情況進(jìn)行不定期回訪，督促重大、重要問題妥善解決。要逐步建立分層級的責(zé)任追究機(jī)制，對于內(nèi)部審計人員未盡職盡責(zé)，對審計發(fā)現(xiàn)的重大問題瞞報、漏報，且未實施后續(xù)審計追蹤，給單位造成損失的，追究相關(guān)人員的失職責(zé)任。對于被審計單位或部門阻礙審計、偽造事實、無視審計建議或整改落實不到位的，視嚴(yán)重程度，給予通報批評，對相關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行責(zé)任追究。（作者單位：1.北京市土地整理儲備中心；2.北京鑫華源機(jī)械制造有限責(zé)任公司）

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