清末憲政改革中的地方自治法律實(shí)踐

姜水靜

（中共馬鞍山市委黨校 網(wǎng)絡(luò)教育部，安徽 馬鞍山243000）

古今中外，地方者，政之本也。中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)歷來重視地方制度，也不缺少地方自治學(xué)說，但諸多學(xué)說基本上沒有轉(zhuǎn)化為制度性的實(shí)踐，更不存在以制度化實(shí)踐為基礎(chǔ)的地方自治法律學(xué)說。而從清末立憲運(yùn)動(dòng)開始，傳統(tǒng)中國(guó)的地方自治學(xué)說受西方地方自治法律制度的影響，開始逐漸進(jìn)入法律實(shí)踐，并經(jīng)歷了從無到有、日益繁榮的過程，并在中國(guó)憲法發(fā)展史上留下了極為濃重的一筆。

一、民間自發(fā)倡辦地方自治組織

清末憲政改革中，最初嘗試地方自治的是由地方開明知識(shí)分子和紳商通過自發(fā)倡辦地方自治組織實(shí)現(xiàn)的。湖南“南學(xué)會(huì)”和“保衛(wèi)局”是中國(guó)最早的有近代意義的典型地方自治組織。

（一）倡辦南學(xué)會(huì)

清光緒二十四年（1898年2月），南學(xué)會(huì)首先在湖南成立。當(dāng)時(shí)，德國(guó)侵占膠州灣，掀起瓜分中國(guó)的狂潮。南學(xué)會(huì)可以說是湖南志士思謀自治獨(dú)立以挽救民族危亡的產(chǎn)物。南學(xué)會(huì)由以梁?jiǎn)⒊任煨缇S新派為代表的當(dāng)?shù)亻_明紳士10人為總會(huì)長(zhǎng)，由會(huì)長(zhǎng)各舉所知，汲引好義愛國(guó)之士為會(huì)友，包括官、紳、士、庶各界人士。會(huì)友分為三種：一曰“議事會(huì)友”，由學(xué)會(huì)創(chuàng)辦者譚嗣同、熊希齡、唐才常等充任，凡會(huì)中事務(wù)章程均由其議定，是為學(xué)會(huì)的決策人。二曰“講論會(huì)友”，即擔(dān)任南學(xué)會(huì)講學(xué)的人員，定期開講，隨時(shí)答疑問難。三曰“通訊會(huì)友”，這是外地士紳向南學(xué)會(huì)函訊新政、新學(xué)，南學(xué)會(huì)負(fù)責(zé)“隨時(shí)酬答”聯(lián)系的會(huì)友。［1］

南學(xué)會(huì)講愛國(guó)之理，并商討地方重大應(yīng)興應(yīng)革事宜，提出方案，供省政當(dāng)局采納，先后發(fā)布了三個(gè)章程——南學(xué)會(huì)入會(huì)章程、南學(xué)會(huì)大概章程、南學(xué)會(huì)總會(huì)章程。雖然南學(xué)會(huì)訂立的宗旨是講學(xué)論道，但其實(shí)際培養(yǎng)了紳民議政和參政的能力。南學(xué)會(huì)已非一般講學(xué)論道的學(xué)術(shù)團(tuán)體。正如梁?jiǎn)⒊?，南學(xué)會(huì)雖名為學(xué)會(huì)，但實(shí)為地方議會(huì)，據(jù)有學(xué)術(shù)和政治雙重意義，被認(rèn)為是是湖南新政的命脈。雖然南學(xué)會(huì)還不具備地方議會(huì)的規(guī)模，但戊戌維新派將其作為地方議院的嘗試訓(xùn)練并且增強(qiáng)了地方紳商參政議政的能力，推動(dòng)了地方政治的革舊圖新。

（二）成立保衛(wèi)局

同是在清光緒二十四年（1898年2月），黃遵憲與譚嗣同、唐才常等人籌劃成立的仿效西方警察制度的湖南保衛(wèi)局則使得清末地方自治法律實(shí)踐呈現(xiàn)了新的面貌。根據(jù)《湖南保衛(wèi)局章程》，保衛(wèi)局的職能為“去民害、衛(wèi)民生、檢非違、索罪犯”。［2］保衛(wèi)局尤其值得一提的是其機(jī)構(gòu)設(shè)置和轄區(qū)劃分。保衛(wèi)局于設(shè)總局1所，分局5所，分局下設(shè)小分局共30所。此外，保衛(wèi)局通過制定《分局員紳職事章程》、《巡查長(zhǎng)職事章程》、《巡查吏職事章程》、《總局巡查職事章程》、《巡查各項(xiàng)章程》，保衛(wèi)局還將各級(jí)員紳的巡查職責(zé)做了詳細(xì)規(guī)定。湖南將保衛(wèi)局作為湖南自立的措舉，服務(wù)于湖南實(shí)行地方自治。其與中國(guó)古代傳統(tǒng)的保甲局最大的不同在于其創(chuàng)辦格局改變了治安機(jī)構(gòu)官辦的正統(tǒng)形式，正如黃遵憲在其著述《人境廬書札鈔稿》中說到：“聽民之籌款，許民之襄辦，則西方自治之規(guī)模隱寓于其中，而民智從此而開，民權(quán)亦從此而伸?！?/p>

（三）成立上海城廂內(nèi)外總工程局

1905年，上海的紳商自發(fā)成立的城廂內(nèi)外總工程局亦屬典型。為防止獨(dú)斷，總工程局將立法權(quán)和行政權(quán)兩權(quán)分離，設(shè)議事會(huì)和參事會(huì)分別為代議機(jī)關(guān)和執(zhí)行機(jī)關(guān)。議事會(huì)可議決本局的各項(xiàng)章程和規(guī)則、審查決議本局年度出入預(yù)算報(bào)告及本局內(nèi)的財(cái)產(chǎn)各物的管理方法等，其自治范圍及權(quán)限均更加廣泛。相比湖南保衛(wèi)局，上海城廂內(nèi)外總工程局更具有近代色彩。因而，其也被認(rèn)為是中國(guó)第一個(gè)組織較為完備的市政議會(huì)組織。在清末憲政改革的道路上，上海城廂內(nèi)外總工程局已實(shí)際經(jīng)演變成了地方權(quán)力機(jī)關(guān)。

南學(xué)會(huì)、保衛(wèi)局、上海城廂內(nèi)外總工程局雖由民間自發(fā)創(chuàng)辦成立，僅是清末地方自治法律實(shí)踐的初始，但他們的設(shè)立培養(yǎng)了紳民議政、參政能力，為后期清政府督導(dǎo)和統(tǒng)籌推行地方自治奠定了基礎(chǔ)。

二、地方官督導(dǎo)推行成立地方自治團(tuán)體

受民間自發(fā)倡辦之影響，地方官開始督導(dǎo)推行地方自治團(tuán)體的建立。地方官督導(dǎo)推行地方自治的初衷是通過建立地方自治機(jī)構(gòu)，借自治之力，有力掌控地方，擴(kuò)張個(gè)人勢(shì)力，從而加強(qiáng)對(duì)地方的監(jiān)督控制。

天津地方自治局是由時(shí)任直隸總督的袁世凱支持倡辦，在清末地方官督導(dǎo)推行成立的地方自治團(tuán)體中屬典型代表。天津自治局不僅宣講自治法理，培訓(xùn)自治人才，還仿照日本，選舉成立了天津縣自治期成會(huì)。自治期成會(huì)設(shè)立議事會(huì)、董事會(huì)為地方自治機(jī)關(guān)。規(guī)定：“凡會(huì)議決定之事，由議長(zhǎng)移知本縣知縣及董事會(huì)并公布之?！保?］96設(shè)立自治監(jiān)督機(jī)構(gòu)，規(guī)定：“自治之監(jiān)督官，初級(jí)為本府知府，最高級(jí)為本府總督，其屬各司道主管之事務(wù)，各該司道亦得監(jiān)督?！保?］107不僅如此，1906年3月，天津自治局舉行地方議事會(huì)、董事會(huì)選舉。雖然整個(gè)選舉活動(dòng)被官府所操縱且人數(shù)有限，但當(dāng)時(shí)能嚴(yán)格按照普選制度的要求設(shè)立選舉機(jī)構(gòu)、劃定選區(qū)并開展對(duì)選民的調(diào)查，將選舉程序自始至終地貫徹已屬難能可貴。雖然選舉的議員們提交的議案很少有設(shè)計(jì)地方建設(shè)的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，但他們積極地參與地方政治并謀求社會(huì)進(jìn)步，參政意識(shí)較此前有了更顯著的提高。

綜觀清末前兩階段以地方新興資產(chǎn)階級(jí)紳商為主導(dǎo)力量的自治法律實(shí)踐，主要經(jīng)歷了從自發(fā)倡辦開始到地方政府默認(rèn)許可到督導(dǎo)推行的發(fā)展歷程。雖然是各地自立規(guī)約且名目各不相同，但自治機(jī)構(gòu)民主啟蒙和政治動(dòng)員的運(yùn)作成效是較為顯著的。普選制度、分權(quán)原則等均體現(xiàn)了憲政思潮下濃厚的資產(chǎn)階級(jí)民主精神。為了推動(dòng)地方自治法律實(shí)踐的開展，光緒三十四年（1908），清政府頒布《九年預(yù)備立憲逐年籌備事宜清單》。辦理地方自治作為憲政改革基礎(chǔ)性工作92項(xiàng)清單之一被列入其中。至此，清末真正意義上由中央政府主動(dòng)踐行并全面控制的地方自治開始納入政府設(shè)計(jì)的軌道。在清政府的直接規(guī)劃和督導(dǎo)下，地方自治的實(shí)施步驟被統(tǒng)籌規(guī)劃。自治法律實(shí)踐進(jìn)入了新的發(fā)展階段，開始朝著新的方向發(fā)展。

三、各省籌設(shè)咨議局作為地方政府咨議機(jī)關(guān)

1908年，清政府公布《咨議局章程》，命令各省籌設(shè)咨議局作為地方政府的咨議機(jī)關(guān)。咨議局實(shí)質(zhì)是模仿西方立憲制國(guó)家的國(guó)會(huì)?！墩鲁獭奉C布后，除新疆外，全國(guó)各地共設(shè)安徽、江蘇、江西、浙江、福建、湖北、湖南等21個(gè)局，選出了議員近2000人。［4］101

（一）賦予咨議局行使廣泛議政權(quán)以制約督撫

按照《咨議局》章程，咨議局職權(quán)較為廣泛，包括了議決本省內(nèi) “應(yīng)興應(yīng)革”事宜、“預(yù)決算”事宜、“義務(wù)增加及權(quán)利存廢”事宜以及“公斷和解自治會(huì)爭(zhēng)議”事宜等共十余件事項(xiàng)。較以往不同，咨議局已開始具有一定的立法和監(jiān)督的權(quán)力。議員們以積極的態(tài)度提議案，論改革。提交了大量興利除弊、彈劾官吏等影響地方政局發(fā)展的議案。雖然督撫在很大程度上擁有對(duì)議案的最終決定權(quán)，但是咨議局議員們敢于利用自己的職責(zé)權(quán)限同督撫及官紳斗爭(zhēng)，在很大程度上牽制了督撫的活動(dòng)，推進(jìn)了憲政的進(jìn)程。

（二）詳細(xì)規(guī)定咨議局相關(guān)選民資格、議員選舉資格和選舉方式等

按照《咨議局》章程，咨議局議員經(jīng)過初選和復(fù)選產(chǎn)生。且對(duì)議員的選舉資格進(jìn)行了嚴(yán)格的限制。章程規(guī)定：凡是 “品行悖謬、營(yíng)私武斷者、曾處監(jiān)禁以上之刑者、營(yíng)業(yè)不正者、失財(cái)產(chǎn)上之信用被人控實(shí)尚未清結(jié)者、吸食鴉片者、有心疾者、身家不清不白、不識(shí)文義者”［5］全都被剝奪了選舉權(quán)和被選舉權(quán)?！皬娜珖?guó)范圍看，清末省咨議局議員的出身背景：第一、有功名的士紳階級(jí)占91%；其中進(jìn)士占4.7%；舉人占19.1%；貢生占29.7%；生員占37.5%；第二、國(guó)外留學(xué)者約占20%，以留日者居多；第三、議員均曾在中央或地方政府中擔(dān)任過職務(wù)，尤多中上級(jí)官吏；第四、議員多數(shù)家庭殷富?！保?］雖然，較高財(cái)產(chǎn)和資歷的限制，使廣大勞動(dòng)群眾無緣參與到咨議局的相關(guān)選舉之中。但這些議員的政治態(tài)度已帶有明顯的立憲傾向。與早期的封建官紳不同，它們已經(jīng)是帶有近代資本主義特征或資產(chǎn)階級(jí)屬性的新式知識(shí)分子。咨議局成為了一個(gè)資產(chǎn)階級(jí)代議機(jī)關(guān)的性質(zhì)的機(jī)構(gòu)。

（三）定期召開常年會(huì)議，通過議案行使參政權(quán)

咨議局議員通過提交議案行使參政權(quán)以維護(hù)本階層的利益。議案包括：立法、保護(hù)主權(quán)、彈劾官吏、發(fā)展實(shí)業(yè)和辦理憲政。議案內(nèi)容反映出咨議局議員們意圖擺脫官府的控制，使咨議局成為真正的立法機(jī)關(guān)和權(quán)力機(jī)關(guān)。尤其是議員們提交的憲政議案，其中涉及大量的改良司法，開辦各級(jí)地方審判廳；籌辦巡警，維護(hù)社會(huì)治安；實(shí)行地方自治，改革自治研究所等內(nèi)容。議員們敢于直犯督撫獨(dú)斷專行的尊嚴(yán)，在參政過程中不僅獲取了權(quán)力也有效抑制了橫行肆虐的督撫權(quán)力。這標(biāo)志著國(guó)人開始某種程度地參與管理國(guó)家的政治生活。中國(guó)地方議會(huì)的建設(shè)由此發(fā)端。

四、籌辦府廳州縣和城鎮(zhèn)鄉(xiāng)上下兩級(jí)地方自治

1910年，由清廷統(tǒng)設(shè)，先在城區(qū)進(jìn)行自治試驗(yàn)，然后再推至鄉(xiāng)鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)鄉(xiāng)級(jí)自治級(jí)和府廳州縣級(jí)上下兩級(jí)地方自治制度開始初具規(guī)模。從府廳州縣和城鎮(zhèn)鄉(xiāng)各級(jí)地方自治制度的具體內(nèi)容來看，已經(jīng)廣泛涉及自治區(qū)域、自治范圍、自治經(jīng)費(fèi)、自治機(jī)關(guān)和自治監(jiān)督能內(nèi)容，職能較咨議局有更大的擴(kuò)充。

（一）城鎮(zhèn)鄉(xiāng)下級(jí)地方自治

1.自治區(qū)域及自治事宜的劃定

根據(jù)《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》，下級(jí)地方自治按照區(qū)域和人口劃分地方自治體。“城”為府廳州縣官府所在地，府廳州縣官府所在地以外的其余市、鎮(zhèn)、村等地，人口滿5萬的為“鎮(zhèn)”，不滿5萬的為“鄉(xiāng)”。城鎮(zhèn)鄉(xiāng)的自治事宜主要包括：本城的學(xué)務(wù)、衛(wèi)生、道路工程、農(nóng)工商務(wù)、公共營(yíng)業(yè)等。該自治事宜的劃分有效地減少了政府的社會(huì)管理成本。《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》第一次以法律形式將城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村區(qū)分為兩個(gè)行政系統(tǒng)，這在中國(guó)歷史上是破天荒的。

2.自治機(jī)構(gòu)設(shè)置

根據(jù)《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》，城鎮(zhèn)鄉(xiāng)的自治機(jī)構(gòu)包括議事會(huì)和董事會(huì)。議事會(huì)作為議事機(jī)構(gòu)除負(fù)責(zé)本城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治事宜的議決外，還擔(dān)負(fù)著選舉董事會(huì)、鄉(xiāng)董并對(duì)其執(zhí)行予以監(jiān)察的職責(zé)。董事會(huì)為議事會(huì)決議的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)執(zhí)行議事會(huì)決議的各事及議決執(zhí)行方法。議事和行政分立，董事會(huì)與議事會(huì)互相獨(dú)立又互相制約，體現(xiàn)了近代的分權(quán)原則。

（二）府州縣上級(jí)地方自治

按《府廳州縣地方自治章程》，與城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治不同，府廳州縣設(shè)參事會(huì)，不設(shè)董事會(huì)。董事會(huì)的職責(zé)被分解為兩部分。其中執(zhí)行議事會(huì)的相關(guān)決議由地方行政長(zhǎng)官負(fù)責(zé)，而議決執(zhí)行方法與執(zhí)行程序由參事會(huì)負(fù)責(zé)。

在府州縣上級(jí)地方自治的推行過程中，一是自治監(jiān)督明顯加強(qiáng)。章程詳細(xì)規(guī)定了對(duì)行政長(zhǎng)官的種種限制，如：“府廳州縣議事會(huì)或參事會(huì)之議決及選舉如有逾越權(quán)限或違背法令者，長(zhǎng)官得說明原委是由，即行撤銷或?qū)⑵渥h決事件交令復(fù)議，若仍執(zhí)前議得撤銷之。”［7］“府廳州縣議事會(huì)或參事會(huì)于府廳州縣之收支為不適當(dāng)之議決或議決事件有礙公益者，長(zhǎng)官得說明原委是由，交議事會(huì)或參事會(huì)復(fù)議，前項(xiàng)復(fù)議若議事會(huì)參事會(huì)仍執(zhí)前議，長(zhǎng)官得呈請(qǐng)督撫核辦?！保?］除此之外，議事會(huì)或參事會(huì)對(duì)長(zhǎng)官的做法感到不合適則要求向上一級(jí)的行政督撫核辦或行政審判衙門對(duì)長(zhǎng)官作法裁決；參事會(huì)對(duì)行政長(zhǎng)官意見相左者也可以將不同意見列在行政長(zhǎng)官提出的意見之后。另章程還有專門對(duì)自治職員違反職責(zé)的處罰規(guī)定：“府廳州縣長(zhǎng)官監(jiān)督自治委員如有過失得依情節(jié)輕重分別處分：申斥、罰薪十日以上兩月以下、撤差。”［7］這種雙向監(jiān)督體系極大地穩(wěn)定了清末統(tǒng)治。二是，體現(xiàn)了更加濃厚的資產(chǎn)階級(jí)民主精神。如：限制“現(xiàn)任本地方官吏者”的選舉權(quán)和被選舉權(quán)以排除行政對(duì)自治的干擾；限制“現(xiàn)為僧道及其他宗教師者”的選舉權(quán)和被選舉權(quán)以排除宗教對(duì)自治的干擾；限制“現(xiàn)充軍人者”的選舉權(quán)和被選舉權(quán)以排除軍事對(duì)自治的干擾，這使得自治具有了較強(qiáng)的獨(dú)立性。再比如，《章程》第十六條：“縣議會(huì)議員不得兼任官吏與國(guó)會(huì)省會(huì)議員及縣參事會(huì)參事或市鄉(xiāng)議會(huì)議員及董事。父子兄弟不得同時(shí)任為縣議會(huì)議員，若有父子兄弟現(xiàn)為縣參事會(huì)參事者，不得任為縣議會(huì)議員。父子兄弟同時(shí)當(dāng)選者，應(yīng)以子避父，以弟避兄?！薄白h員不得兼任”之規(guī)定以及“親屬回避”之規(guī)定等在一定程度上能防止利用血緣關(guān)系來違法犯紀(jì)，擾亂地方自治及國(guó)家行政秩序。

為了推動(dòng)地方自治的開展，搶占輿論高地，清政府1909年還頒布了《自治研究所章程》，命令各地設(shè)自治研究所，每8個(gè)月為一期，培養(yǎng)自治人才。研究所遴選了大量通曉法政的師資，并將官府新頒布的法律和新制定的制度設(shè)置為研究所講授的主要課程，如：包括憲法綱要、咨議局章程、選舉章程、城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程等?！蹲灾窝芯克鲁獭奉C布后，“至1909年底，各屬設(shè)所計(jì)有99處，1910年上半年已達(dá)134處。培訓(xùn)學(xué)員3400余名”。［4］59大量熟知地方自治政策的人才，積極參與地方自治事務(wù)，成為了清末地方自治的中堅(jiān)之力。

五、結(jié)語

清末憲政改革中這場(chǎng)“自下而上”的地方自治法律實(shí)踐由于與近代民族國(guó)家“自上而下”的官僚化、組織化的近代化過程背道而馳，最終沒能扭轉(zhuǎn)清末面臨的困窘境地，實(shí)現(xiàn)民主政體。自治對(duì)中央專制集權(quán)政治發(fā)起的挑戰(zhàn)，最終成了官治的附屬品。但不可否認(rèn)，這場(chǎng)“自下而上”的地方自治法律實(shí)踐是國(guó)人在一百多年前第一次以地方自治的形式反抗封建主義和帝國(guó)主義所做的不懈努力。它顯示了地方自治作為國(guó)家權(quán)力架構(gòu)內(nèi)不可或缺并能產(chǎn)生良性互動(dòng)的價(jià)值。

［1］南學(xué)會(huì)大概章程12條.湘報(bào)［N］.中華書局，1965：35號(hào).

［2］湖南保衛(wèi)局章程.湘報(bào)［N］.中華書局，1965：7號(hào).

［3］試辦天津縣地方自治公決草案一百一十一條.北洋公牘類纂（卷一）［M］.中國(guó)臺(tái)北：臺(tái)北文海出版社，1966.

［4］馬小泉.清末地方自治與憲法改革［M］.鄭州：河南大學(xué)出版社，2001.

［5］各省咨議局章程.政治官報(bào)［N］.光緒三十四年：六月二十六日

［6］.張朋園.近代地方政治參與的萌芽－湖南省舉例：中國(guó)近現(xiàn)代史論集［M］.中國(guó)臺(tái)北：臺(tái)灣商務(wù)印書，1986：75.

［7］府廳州縣地方自治章程.政治官報(bào)［N］.光緒三十四年正月初八日，第八百二十五號(hào).