論環(huán)境保護公安司法機關的專門化設立

王凌燕

(安徽農(nóng)業(yè)大學 人文社科學院，安徽 合肥 230036)

論環(huán)境保護公安司法機關的專門化設立

王凌燕

(安徽農(nóng)業(yè)大學 人文社科學院，安徽 合肥 230036)

隨著各種環(huán)境案件的逐年增加，環(huán)保執(zhí)法機構身單力薄以及與公安司法機關銜接不暢等法治瓶頸日趨突顯。為保證生態(tài)文明建設能夠有一個良好的法治環(huán)境，基于環(huán)保法治的內(nèi)在要求，國家有必要效仿林業(yè)、鐵路等部門設立專門公安司法機關的做法，設立專門的環(huán)保公安司法機關，以增強環(huán)保法治力量，及時有效地遏制環(huán)境違法犯罪行為。

生態(tài)文明；環(huán)境保護；專門化；公安司法機關

近年來，一些地方政府以犧牲環(huán)境為代價追求GDP的提高，少數(shù)企業(yè)或個人為牟取私利，不時破壞環(huán)境，致使環(huán)境案件呈上升趨勢，環(huán)保部門的執(zhí)法壓力與日俱增。盡管各地環(huán)保法治不斷推出“新政”，例如部分地區(qū)定期開展環(huán)保聯(lián)合執(zhí)法專項行動；少數(shù)法院探索設立環(huán)境法庭，以支持環(huán)保部門的行政執(zhí)法等。但這些舉措難以從根本上擺脫我國環(huán)保法治不力的困境。對此，國家應設立專門的環(huán)保公安司法機關，以提高環(huán)保法治主體的地位和權能，促進環(huán)保法治公正、高效、權威。

一、設立專門的環(huán)保公安司法機關的必要性

(一)增強環(huán)保法治專門力量，重拳打擊環(huán)境違法犯罪行為的需要

環(huán)境案件專業(yè)性強、涉案面廣、案發(fā)率高等特點必然要求環(huán)境保護應當具備系統(tǒng)性、權威性的環(huán)保法治專門力量，以突顯國家遏制環(huán)境違法犯罪的強大法治攻勢。系統(tǒng)性、權威性的環(huán)保法治專門力量不僅包括環(huán)境行政執(zhí)法，而且還應當包括環(huán)境公安司法。但是，我國現(xiàn)有的環(huán)保法治專門力量僅限于各級人民政府的環(huán)保行政執(zhí)法機構，缺乏專門的環(huán)保公安司法機關。雖然普通的公安司法機關有職責對環(huán)境違法犯罪行為依法立案查處，以配合環(huán)境執(zhí)法，但這些公安司法機關還得兼顧其他領域違法犯罪行為的查處，現(xiàn)實中，有限的公安司法資源通常集中在對人身侵權、財產(chǎn)侵權等傳統(tǒng)的違法犯罪的打擊或查處上。

在環(huán)保法治意識不強的地區(qū)，環(huán)境案件很難置于優(yōu)先立案和查處的位次，配置于環(huán)保法治方面的公安司法力量自然也是很有限的。在當下環(huán)境行政部門或現(xiàn)場監(jiān)察部門有監(jiān)督檢查處罰權，無對責任人的現(xiàn)場強制權的執(zhí)法環(huán)境下，環(huán)境執(zhí)法效果難以達到遏制環(huán)境污染的目標，執(zhí)法追究不能震懾污染制造者[1]。這種狀況無疑使環(huán)保法治面臨行政執(zhí)法機構孤軍奮戰(zhàn)的困局。加之我國環(huán)境執(zhí)法體制機制固有的缺陷，如限期治理處罰權分配不合理，處罰力度弱；環(huán)境保護監(jiān)督管理權劃分不符合科學管理的規(guī)律等[2]，使得環(huán)保法治中有案不立、立而難查、以罰代刑等現(xiàn)象成為常態(tài)。從環(huán)境權力配置的角度看，其根源還是在于環(huán)保法治專門力量薄弱。而國家一旦設立專門的環(huán)保公安司法機關，便可以形成從執(zhí)法到司法多部門合力打擊環(huán)境違法犯罪行為的專門力量，從而提高環(huán)保法治的權威性和威懾力。

(二)促使環(huán)保執(zhí)法與司法的無縫對接，提高環(huán)保案件查處效率的需要

不論是基于緩解因環(huán)保法治力量有限而造成的“案多人少”壓力的考量，還是從及時保護環(huán)境案件受害人合法權益的考慮，依法從快查處環(huán)境案件，最大限度地提高環(huán)保執(zhí)法和司法效率都具有現(xiàn)實意義。如果環(huán)保行政執(zhí)法部門和公安司法機關在案件查處程序上銜接不暢，或者相互配合不力，環(huán)境案件的查處效率自然會降低。為此，在環(huán)境案件的查處程序上，需要在環(huán)保行政執(zhí)法機構和公安司法機關之間建立一種既分工負責又互相配合的環(huán)境法治無縫對接機制，而這種機制的構建是以專門化設置、一體化管理的環(huán)保法治體制為基礎的。針對我國環(huán)保行政機關、公安機關和司法機關互不隸屬、歸口不一的體制現(xiàn)狀，特別需要建立專門的環(huán)保公安司法機關，促使三種不同性質(zhì)的國家機關在環(huán)保法治方面凝合在一起。這不僅有利于提高環(huán)保法治主體的整體合力，而且也有利于環(huán)境案件及時、快捷的查處，最大限度地提高環(huán)保法治效率。

在一些環(huán)境法治較為成熟的國家，為了提高執(zhí)法和司法的效率和效益，包括執(zhí)法、司法在內(nèi)的多部門協(xié)同聯(lián)動的法治機制受到重視，如德國成立了各部門環(huán)境問題負責人常務委員會專門具體負責政府各部門之間在環(huán)保工作實踐中的協(xié)調(diào)與配合，再如美國甚至詳盡地構設了環(huán)境執(zhí)法機構與政府機構司法機構之間固定的協(xié)調(diào)機制，協(xié)調(diào)方式包括設置協(xié)調(diào)機構共同協(xié)作提起違法訴訟和建立具有一種約束性的伙伴關系等[3]。這一環(huán)境法治經(jīng)驗值得我們學習和借鑒。環(huán)境保護不是環(huán)境行政機關的獨角戲，不僅需要執(zhí)法、司法聯(lián)動，更需要環(huán)境司法主動性和專門化，像有的學者所主張的那樣，生態(tài)文明建設的主戰(zhàn)場或主陣地，抓手為環(huán)境法治，切入點為環(huán)境司法，環(huán)境司法改革應當重點解決環(huán)境司法專門化等問題[4]。

(三)創(chuàng)設獨立的環(huán)保法治環(huán)境，促進環(huán)保執(zhí)法和司法更加公正的需要

獨立是公正的基本保證[5]。不論環(huán)境執(zhí)法，還是環(huán)境司法，獨立而不受非法干涉地查處案件是保證環(huán)境法治公正的基本前提。要做到這一點，就需要從管理體制上建立一個獨立于地方黨委政府的自治型環(huán)保執(zhí)法和司法機關，以增強環(huán)保執(zhí)法和司法抵抗外界干擾的“免疫力”。只有在這樣的法治環(huán)境下，環(huán)保執(zhí)法和司法的公信力才可能得到最大化的確立?，F(xiàn)實中，很多環(huán)境案件為何會有案不立、立而難查、查而不徹、執(zhí)行不力，除了環(huán)保法治自身力量的薄弱外，很多情況下也與地方黨委政府的不當或非法干預脫不了關系。為此，在完善環(huán)保行政機關管理體制的同時，建立專門化并實行垂直管理的環(huán)保公安司法機關，能夠為各種環(huán)境案件的查處創(chuàng)造獨立的法治環(huán)境，促進環(huán)保執(zhí)法和司法更加公正。

二、設立專門的環(huán)保公安司法機關的可行性——基于林業(yè)、鐵路等部門設立專門公安司法機關的啟示

設立專門的環(huán)保公安司法機關不僅是環(huán)境保護的基本國策和憲法規(guī)定的內(nèi)在要求，而且也有先例可循。自新中國成立以來，我國先后組建了多種專門的公安司法機關，以突顯國家對相關行政管理的重視程度。就專門的公安機關而言，包括林業(yè)公安、水上公安、鐵路公安、緝私公安等，這些特殊的公安機關仍在特定的行政管理領域發(fā)揮專門作用。就專門的司法機關而言，包括森林法院和檢察院、鐵路運輸法院和檢察院、軍事法院和檢察院、海事法院等，除了森林法院和檢察院現(xiàn)已撤銷，其他專門法院和檢察院尚在發(fā)揮特定功能。

橫向比較不同領域在國家政治、經(jīng)濟和社會發(fā)展中的地位和作用，環(huán)境保護的重要程度并不遜色于林業(yè)和鐵路，這不僅因為保護環(huán)境早已成為一項基本國策，而且2012年《民事訴訟法》修改時環(huán)境公益訴訟制度的確立彰顯了最高權力機關已將環(huán)境保護提升到新的法治高度?；谏衔脑O立專門環(huán)保公安司法機關必要性的分析，國家完全可以總結(jié)設立林業(yè)公安機關、鐵路公安司法機關的經(jīng)驗，設立專門的環(huán)保公安司法機關。

從設立專門的環(huán)保公安司法機關的現(xiàn)實基礎來看，現(xiàn)有的環(huán)境行政執(zhí)法機構、林業(yè)等與資源環(huán)境密切相關的專門公安機關以及部分地區(qū)試設的環(huán)境法庭、檢察院正在組建的環(huán)境公益控訴機構等均為國家組建專門的環(huán)保公安司法機關奠定了組織基礎。另外，我國近年來環(huán)保專業(yè)人才、法律人才培養(yǎng)規(guī)模的快速提升也為專門的環(huán)保公安司法機關的設立提供了高素質(zhì)的人才保障。專門的環(huán)保公安司法機關的設立可謂是萬事俱備，只欠“東風”(即相關法律和政策的出臺)。

黨的十八屆四中全會提出：“實現(xiàn)……生態(tài)良好，……目標，必須更好發(fā)揮法治的引領和規(guī)范作用。必須深化行政執(zhí)法體制改革，健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機制。探索設立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。”[6]這其中就蘊含著國家應當進行執(zhí)法、司法體制及其相互銜接的改革，以推進包括生態(tài)文明法治建設在內(nèi)的理論和制度創(chuàng)新?？梢哉f，十八屆四中全會的法治決策也為創(chuàng)新環(huán)境保護的公安司法的專門化、專業(yè)化創(chuàng)新奠定了政治和法治基礎。

三、設立專門的環(huán)保公安司法機關的基本思路

(一)環(huán)保公安機關的設立

環(huán)保公安機關的設立有兩種方案，第一種方案是：以目前的林業(yè)公安為基礎，吸收同級環(huán)保、國土資源、水資源等行政執(zhí)法力量，組建綜合性的環(huán)境資源保護公安機關。這種構想的依據(jù)有三點，一是環(huán)境資源保護含攝了森林資源保護、國土資源保護以及水資源保護等，三者具有從屬關系；二是將涉及環(huán)境資源保護的執(zhí)法機構整合并組建綜合性的環(huán)境資源保護公安機關，可以避免因機構的多頭、交叉設置所帶來的執(zhí)法協(xié)調(diào)難等弊端；三是我國縣級以上林業(yè)行政主管部門雖普遍設立林業(yè)公安，但是除了林業(yè)大縣外，很多基層林業(yè)公安機關工作負荷較輕，少數(shù)林業(yè)干警被抽調(diào)至其他部門工作的現(xiàn)象較為普遍，這種專門的公安機關并沒有發(fā)揮其應有的作用，有必要通過重組發(fā)揮最大作用。第二種方案是：在環(huán)保執(zhí)法、林業(yè)執(zhí)法、國土資源執(zhí)法、水資源執(zhí)法等任務均較重的地區(qū)，則可以以縣級以上環(huán)保執(zhí)法機構為基礎，獨立設置環(huán)境保護公安機關。

在環(huán)保公安機關的管理體制上，可以比照林業(yè)公安機關的管理體制，實行雙重管理，即以環(huán)保行政機關管理為主，各級政府的公安機關管理為輔。在環(huán)保公安機關的職能上，主要有兩種：一是查處環(huán)保領域的行政違法案件，并有權依照《治安管理處罰法》對環(huán)境侵權的違法人員或單位給予行政處罰。二是依據(jù)《刑法》和《刑事訴訟法》的規(guī)定，依法承擔環(huán)境資源領域刑事案件的立案和偵查職能，并有權依法決定移送檢察院審查起訴等。

(二)環(huán)保審判機關和檢察機關的設立

1.在縣級行政區(qū)域內(nèi)設立環(huán)保法庭和環(huán)保檢察室

考慮到我國大多數(shù)縣域環(huán)境案件數(shù)量尚不足以達到普通基層法院的受案量等因素，在縣一級行政區(qū)域內(nèi)沒有必要設立環(huán)保法院和檢察院，而以設立環(huán)保法庭和環(huán)保檢察室較為適宜。環(huán)保法庭的主要職能包括：受理和審判本轄區(qū)環(huán)境民事案件、環(huán)境行政案件、環(huán)境公益訴訟案件和被告人可能被判處3年以下有期徒刑的環(huán)境刑事案件；依法對生效的環(huán)境裁判強制執(zhí)行等。環(huán)保檢察室的職能則包括：對環(huán)境公益訴訟案件行使起訴權；對被告人可能被判處3年以下有期徒刑的環(huán)境刑事案件行使公訴權；依法對本轄區(qū)環(huán)保執(zhí)法和環(huán)保司法行使法律監(jiān)督權等。在管理體制上，環(huán)保法庭和環(huán)保檢察室分別隸屬于設在地級市(行政公署、自治州)行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)保法院和環(huán)保檢察院。

2.在地級市(行政公署、自治州)行政區(qū)域內(nèi)設立環(huán)保法院和環(huán)保檢察院

環(huán)保法院的職能包括：受理和審判本行政轄區(qū)有較大影響的環(huán)境民事案件、環(huán)境行政案件、環(huán)境公益訴訟案件以及被告人可能被判處3年以上有期徒刑的環(huán)境刑事案件；強制執(zhí)行由本院作出的環(huán)境生效裁判；管理和指導縣級行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)保法庭的審判工作等。環(huán)保檢察院的職能有：對本區(qū)域有較大影響的環(huán)境公益訴訟行使起訴權；對被告人可能被判處3年以上有期徒刑的環(huán)境刑事案件行使公訴權；對本區(qū)域環(huán)保行政執(zhí)法和環(huán)保司法進行法律監(jiān)督；領導縣級行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)保檢察室的工作等。在管理體制上，環(huán)保法院、環(huán)保檢察院分別隸屬于設在省級行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)保中級法院和檢察院。

3.在省、自治區(qū)、直轄市行政區(qū)域內(nèi)設立環(huán)保中級法院和檢察院

每個省、自治區(qū)、直轄市可以依法設立一個環(huán)保中級法院，環(huán)保中級法院除了管理和指導下級環(huán)保審判機關的工作外，承擔的主要職能是：受理和審判環(huán)境上訴案件或者抗訴案件；受理和審判全省(自治區(qū)、直轄市)性較大影響的第一審環(huán)境民事案件、環(huán)境行政案件、環(huán)境公益訴訟案件以及被告人可能被判處無期徒刑以上刑罰的環(huán)境刑事案件；強制執(zhí)行本院依法制作并已生效的環(huán)境裁判文書等。與環(huán)保中級法院相對應，在每個省、自治區(qū)、直轄市依法設立一個環(huán)保檢察院，其職能包括：領導下級環(huán)保檢察院的工作；對省、自治區(qū)、直轄市有較大影響的環(huán)境公益訴訟案件行使起訴權；對本轄區(qū)被告人可能被判處無期徒刑以上刑罰的環(huán)境刑事案件行使公訴權；對本轄區(qū)環(huán)保行政執(zhí)法和環(huán)境司法進行法律監(jiān)督等。

雖然我國目前已有十六省市設立一百多家環(huán)境法庭[7]，但其管理體制機制并不完全獨立，為此，可以在管理體制上比照2009年7月改制后的鐵路運輸法院和檢察院管理體制，各級環(huán)保法院和檢察院分別受省級高級法院、檢察院業(yè)務上的管理和指導，同時，還應接受省級環(huán)保行政機關人財物的管理，即實行雙重領導。

四、環(huán)保公安司法機關與環(huán)保行政機關關系的界定

環(huán)保公安司法機關與環(huán)保行政機關應確定為分工負責、互相配合、互為一體的關系。

分工負責是指環(huán)保行政機關、環(huán)保公安司法機關在分工的基礎上，各負其責，各司其職。各級環(huán)保行政機關主要負責建立健全本區(qū)域環(huán)保制度和環(huán)保政策；對重大環(huán)境問題統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理；落實國家和地方減排目標；從源頭上預防、控制環(huán)境污染和環(huán)境破壞；對環(huán)境污染防治進行監(jiān)督管理和環(huán)保事項的審批；指導、協(xié)調(diào)、監(jiān)督生態(tài)保護工作；發(fā)布環(huán)境監(jiān)測報告和信息；開展環(huán)境保護科技工作；組織、指導和協(xié)調(diào)環(huán)境保護宣傳教育工作等。而環(huán)保公安機關主要承擔環(huán)保領域治安防范、行政案件查處、民事案件調(diào)處、刑事案件立案偵查等工作；環(huán)保法院主要承擔各種環(huán)境訴訟案件的審判和執(zhí)行工作；環(huán)保檢察院主要承擔環(huán)保領域行政執(zhí)法、環(huán)保司法的法律監(jiān)督以及環(huán)境訴權的行使等工作。

互相配合主要表現(xiàn)為環(huán)保行政機關和環(huán)保公安司法機關在法治程序上的合作關系，首先環(huán)保行政機關執(zhí)行各項環(huán)保政策以及法律法規(guī)時，如果遭到有關單位或個人的違反或反抗，環(huán)保公安機關應當及時予以查處，依法給予行政制裁，以支持環(huán)保行政機關的工作。對于涉嫌犯罪的，環(huán)保公安機關刑事立案后依法需要逮捕犯罪嫌疑人和提起公訴的，環(huán)保檢察院則應當依法及時受理和批準，以配合環(huán)保公安機關的工作。而對于環(huán)保檢察院提起公訴的刑事案件以及環(huán)境公益訴訟案件，環(huán)保法院應當及時受理和審判，以支持環(huán)保檢察院的工作。

互為一體是指環(huán)保行政機關、環(huán)保公安機關和環(huán)保司法機關職能和分工不同，但在管理體制上，三機關實行一體化管理，以便于協(xié)調(diào)環(huán)保法治關系。具體構想是：在地方環(huán)保行政機關實行垂直到省級環(huán)保部門管理的基礎上，環(huán)保公安機關的設立、警察編制、警銜授予由公安部或省級公安機關統(tǒng)一管理，但在具體業(yè)務上，要受省級環(huán)保部門管理，并接受環(huán)保部的統(tǒng)一指導。環(huán)保司法機關的設立、法官、檢察官編制等應由最高法院和最高檢察院或者省級高級法院和檢察院依法審批，但其人財物則由省級環(huán)保部門統(tǒng)一管理。

另外，在環(huán)境保護公安司法機關案件管轄問題上，如果其管轄的案件與普通公安司法機關管轄發(fā)生競合或沖突時，應當通過司法解釋形式加以厘定，并明確規(guī)定以專門公安司法機關管轄為主的原則，如果由普通公安司法機關管轄更為適宜的，也可以由普通公安司法機關管轄。

[1] 李文青,王成,劉海濱.國內(nèi)外環(huán)保警察制度現(xiàn)狀及啟示[J].環(huán)境保護,2014(10):70-71.

[2] 何燕.析中國環(huán)境執(zhí)法的現(xiàn)狀與完善[J].中國人口·環(huán)境資源,2010，20(5):146-150.

[3] 趙星.我國環(huán)境行政執(zhí)法對刑事司法的消極影響與應對[J].政法論壇,2013(2):145-151.

[4] 王樹義.論生態(tài)文明建設與環(huán)境司法改革[J].中國法學,2014(3):54-71.

[5] 譚世貴.中國司法制度[M].北京:法律出版社,2008：82.

[6] 新華視點.十八屆四中全會公報全文[EB/OL].[2014-10-30] http://www.js.xinhuanet.com/2014-10/24/c_1112969836_2.htm

[7] 蒲曉磊,張晶鑫.十六省市設立一百多家環(huán)境法庭[N].法制日報,2014-07-16.

TheEstablishmentofSpecialPublicSecurityandJudicialOrgansforEnvironmentProtection

WANG Ling-yan

(School of Humannities and Social Sciences, Anhui Agricultural University ,Hefei 230036,China)

Along with a variety of environmental cases increasing year by year, the legal bottleneck is gradually prominent because of powerless environmental enforcement agencies and inefficient linking up with public security and judicial organs. So it is necessary to establish special public security judicial organs for environmental protection in order to have a healthy legal environment to ensure ecological civilization. It is also the inherent requirements of environmental legal protection. The agencies would be set up following the examples of special railway or forestry public security and judicial organs to strengthen the validity of law and curb illegal and criminal acts of the environment timely and effectively.

ecological civilization; environmental protection; special; public security and judicial organs

2014-10-26

王凌燕(1973-)，女，安徽阜陽人，安徽農(nóng)業(yè)大學人文社會科學學院副教授，碩士。

D925

A

1009-2463 (2014)06-0030-04