張 橋

（1．廈門大學 公共事務學院，福建 廈門361005；2．福建醫(yī)科大學 黨委宣傳部，福建 福州350100）

近代公務員制度起源于英國，1854年奠定其公務員制度基礎的《諾思科特—特里維廉報告》的首要原則就是公開考試選拔政府雇員；隨后，美國又進一步提出分類考試的原則；德國社會學家馬克斯·韋伯也認為理想的科層制組織官員的選拔與晉升應當注重“專業(yè)考試的分數(shù)”［1］。這些理論和觀點奠定了近代公務員考試錄用制度的基礎，為公務員考試錄用制度的發(fā)展提供動力支撐。

我國公務員考試錄用制度的建立，既受我國悠久的古代選官制度的影響，又受到西方國家文官制度的影響。我國公務員考試錄用制度是國家行政機關根據(jù)法律規(guī)定，采用考試和考核相結合的方法，將符合條件的人員錄用為公務員的制度。我國公務員考試錄用制度的確立為有志于為國效力的人才提供公平的平臺，避免低素質、低效率的人員進入國家機關，為國家公務員隊伍吸取新鮮血液，同時也提升了政府運行效率和形象。

一、我國公務員考試錄用制度存在的問題

我國公務考試錄用制度經(jīng)過這些年的探索與實踐，已取得令人矚目的成就，但由于種種原因，目前我國公務員考試錄用制度還存在許多亟待解決的問題。

（一）資源配置失衡以致資源浪費

首先，人才資源和教育投資的浪費。政府的功能是實施公共管理，提供公共服務，這決定了大多數(shù)公務員崗位是不需要太高的技術含量；而現(xiàn)實是中央機關職位的學歷要求清一色為本科，“起步價”為碩士和博士的占到六成［2］。過高的和不符合實際的學歷要求，加重了公務員的學歷情結，會使原本應當在技術與專業(yè)性更強的行業(yè)發(fā)揮作用的人才卡在政府部門，造成其他行業(yè)人才流失；同時由于高學歷人才潛在能力得不到充分發(fā)揮，處于非充分就業(yè)狀態(tài)，影響工作積極性，以致政府機關人才加速流動甚至流失。整個社會的人才配置畸形，導致了國家和個人教育投資的低效。其次，由于懸殊巨大的報考和錄取比，造成了考生的成本浪費。僅以2013年中央國家機關公務員報考為例，該年實際招考人數(shù)為20 839人，報考人數(shù)卻超過150萬，龐大數(shù)目的考生不會被錄取。未錄取的考生將承受機會成本、顯性成本（為之付出的金錢和時間等）、隱性成本（承受的心理壓力等）等的浪費。與此同時，不少考生為了增加錄取機會，還要各地奔走參加數(shù)場省市單獨或聯(lián)合舉辦的公務員考試，因此出現(xiàn)重復考、層層考的現(xiàn)象，但參加公務員考試的成績互不認可，只能作為該次是否被招考單位錄用的依據(jù)。

（二）報考資格的設置有損公務員考試錄用公平、公開、公正原則

當前，我國公務員報考資格的設置是公務員考試錄用中爭議比較多的環(huán)節(jié)，因為它有機會出現(xiàn)暗箱操作等有損公務員考試錄用公平、公開、公正原則的行為。主要表現(xiàn)為：一是戶籍限制，僅招本地戶口考生，在發(fā)達省份和城市尤為突出。二是年齡限制，35歲的年齡上限值得商榷。三是“蘿卜招考”，即報考條件根據(jù)某個考生量身定做，讓其他考生很難報考或沒辦法報考。四是優(yōu)惠加分政策不規(guī)范，不嚴謹，不平等。對本地生源、選調生、西部志愿者和優(yōu)秀學生干部等報考者實行優(yōu)惠加分，致使其他考生受到了不公正待遇［3］。

（三）筆試的命題質量不高，測試的“三度”有限

筆試的科目主要包括《行政職業(yè)能力傾向測驗》和《申論》。一是前者題目冗雜，題量偏大（平均每題只有40秒左右的答題時間），考試內容脫離工作實際，難以考查考生真正的行政職業(yè)能力。二是后者給定材料大多是熱點問題，容易被猜題和押題。這兩門測試科目試題類型單一固定，把測試重點放在了測試考生掌握的知識量上，卻沒有很好地對考生應用知識的能力作出測試，導致很多考生潛心專業(yè)應試技巧，扭曲了公務員考試錄用制度的初衷。同時專業(yè)科目的考試由對考試科學欠缺的或生疏的用人單位自行安排，這使得考試的信度、效度和區(qū)分度大打折扣［4］。

（四）面試局限性凸顯

一是面試形式單一。目前我國各級公務員考試錄用面試主要采用結構化面試，形式較為單一固定，易被培訓機構和考生摸清面試答辯規(guī)律，出現(xiàn)練習效應以致千人一面的情況。二是面試測評要素不夠全面，缺乏對考生人格素質和職業(yè)道德方面的測評。三是面試評判水平低，缺乏準確性，目前我國公務員面試的考官由臨時抽調的政府官員和高校等科研組織的專家組成。前者缺乏對人才測評知識和技術的研究，后者缺乏對公務員崗位的現(xiàn)實需要的研究，因此對考生的評判就難免會出現(xiàn)偏頗。

二、造成我國公務員考試錄用制度問題的原因分析

公務員考試錄用制度在我國起步較晚，再加上我國正處于體制轉軌時期，存在這些問題是客觀的。造成這些問題的原因是多方面的，主要有以下幾點：

（一）“官本位”和“官商一元化”的政治文化影響

“官本位”一詞雖然產(chǎn)生于20世紀80年代，但卻在歷史上一直存在，存在于不同時期的我國廣大民眾的潛意識里。人們以“官”來定義價值，便紛紛奔公務員考試而來，公務員考試熱變成了我國經(jīng)久不衰的歷史現(xiàn)象。當人們在“以官為榮”的同時“以官位大”，推行官治，“官”就成為社會的主宰。在市場經(jīng)濟條件下，當官和商遇在一起時，“官”便可以利用自身權利和條件追求“商”的利益，便形成“官商一元”。公務員考試錄用便演變成利用官的權利進行尋租，通過對公務員崗位報考條件設置、面試等的干預，影響公務員考試錄用的公開、公平、公正。

（二）政府行為的缺陷性

政府作為公眾的代理人本應完全按照公眾的意愿從事自己的工作，為公眾謀效益，但實際上這只是一種理想化的期待。政府行為不像市場組織那樣來源于消費者和市場的外在壓力，其行為主要動力源自政府內部，因此政府不會完全甚至不以公共利益目標作為確立政府行為的目標，轉而遵循自身的目標。在公務員考試錄用中，政府為了自身發(fā)展不斷提高人才學歷和能力要求，擠占社會其他行業(yè)的人才資源；在公務員考試錄用中，政府既擔任“運動員”也充當“裁判員”和“監(jiān)督員”，便出現(xiàn)了“蘿卜招考”、徇私舞弊等現(xiàn)象，影響了公務員考試錄用的客觀和公正。

（三）公務員考試錄用制度保障體系不健全

我國《公務員法》對公務員考試錄用的具體操作的闡述概括籠統(tǒng)、操作性不強，使得一些環(huán)節(jié)無法可依，需要有第二層次的考試錄用法規(guī)對公務員考試錄用的具體過程作具體的規(guī)范和要求。

與此同時，我國公務員考試錄用的監(jiān)督體系還不完善。首先，沒有建立一個獨立的監(jiān)督體系，監(jiān)督部門的不獨立，就難免會受到外因的干擾和牽制，造成“虛監(jiān)”、“弱監(jiān)”甚至“缺監(jiān)”情況的出現(xiàn)。其次，監(jiān)督環(huán)節(jié)也出現(xiàn)問題，注重事中監(jiān)督，忽視事前和事后的監(jiān)督。

（四）我國公務員考試錄用制度還處在探索階段

當前，我國公務員考試錄用體制還處于轉型時期，舊體制還未完全打破，新體制還未完全建立。雖然從不少國家和地區(qū)引進了一些先進制度和方法，取得了一定的成效，但我國還缺乏結合我國公務員考試錄用實際的研究和運用，相應的制度還處在探索階段。比如考試適用范圍、考試輪制、測試的“三度”、面試官隊伍建設等都還有待進一步研究和完善。

三、完善我國公務員考試錄用制度的對策設計和改革構想

公務員考試錄用制度關系到我國民主政治的發(fā)展和進步，對世界其他國家和地區(qū)開展公務員考試錄用情況研究發(fā)現(xiàn)，他們的一些做法能為我們提供一些借鑒參考。再結合我國實際，提出以下完善我國公務員考試錄用制度的對策設計和改革構想。

（一）改革公務員考試方法，實行分類分級考試

按照現(xiàn)行的公務員考試制度，不管考生報考職位的門類和級別都采用完全一致的考卷，有欠科學。其一，不同類別和級別的崗位所需的技能和知識是不同的，同樣的考試內容難以合理評價考生的能力水平；其二，采用同一份試卷，為教育基礎較好的群體提供了便利，對低學歷人群不公平［5］?？梢詤⒄掌渌麌液偷貐^(qū)的成熟做法：一是采用分類考試，區(qū)分不同類別職位的不同要求。像我國臺灣地區(qū)現(xiàn)行公務員招考設有通用考試和特種考試兩類。其中特種考試是為了滿足特殊人員、特殊部門的特殊需求；日本把面向大學畢業(yè)生的錄用考試就分為八大類；法國將公務員職位分為A、B、C、D四類；英、美等國招考還特別注重對殘疾人等弱勢群體的關照。在參照其他國家和地區(qū)的經(jīng)驗基礎上，我們可以在現(xiàn)在的綜合管理類、專業(yè)技術類和行政執(zhí)法類的分類考試基礎上進一步細化，尤其需要關注弱勢群體。二是實行分級考試，區(qū)分不同等級職位的不同要求。我國臺灣地區(qū)的公務員考試中，通用考試類別又分為高等、普通和初等考試，每一等級考試面向社會不同群體，上至博士、碩士，下至無學歷者；英國公務員考試分為行政級、執(zhí)行級、辦事員級和助理辦事員級，法國、日本的公務員考試分為高級、中級、初級三等，不同級別的考試面向不同學歷和經(jīng)歷的考生。可以參照他們的經(jīng)驗，實行分等級考試對不同等級的應試者有不同的考試要求。

（二）根據(jù)職位要求設置報考資格條件

報考資格條件的設置決定了什么人有資格參與政府管理，是體現(xiàn)公務員考試錄用公平原則的重要環(huán)節(jié)。建議由公務員考試錄用主考部門根據(jù)職位本身的要求來設置報考資格條件。

在實際操作中，一方面應當降低門檻，放寬資格限制，向更多有志之士敞開大門。加拿大不以性別、種族、年齡以及原國籍等對報考人進行設限；日本特別制定擴大女性公務員的方針，并醞釀取消年齡限制。當前，我們尤其不能因為學歷“泛濫”而一味提高學歷要求，應該開放面向大專、中專、高中、初中以及其他低學歷人員的考試等級，像德國簡單級僅需初中文憑、日本中級僅需高中畢業(yè)生、英國助理辦事員甚至不需要文憑。另一方面，在具體崗位資格要求上應當細化。歐洲許多國家通過對崗位所需的知識與技能進行具體描述，用能力和經(jīng)驗取代學歷、專業(yè)等的明確限制。借鑒他們的經(jīng)驗，按照職位本身的實際需求通過職位說明書來描述職位的內涵、要求和任務以設置平等的非限制性條件實現(xiàn)最大限度地減少人為因素帶來的影響。

（三）規(guī)范考試內容，提高考試科學性

公務員考試的內容是公務員考試錄用的核心，決定著公務員考試錄用的質量和生命，因此要根據(jù)公務員考試錄用的實際不斷研究和規(guī)范考試內容，提高考試的科學性。一是改革《行政職業(yè)能力傾向測驗》和《申論》的考試內容。首先，《行政職業(yè)能力傾向測驗》不能以考記憶力、考智力、考知識量為要，要以考察考生行政職業(yè)能力為本。其次，改革《申論》的固定問題設置模式，不讓考生陷入對《申論》套路的研究與準備［6］。同時還要加大《行政職業(yè)能力傾向測驗》和《申論》的研發(fā)和創(chuàng)新。二是改革現(xiàn)行的面試方法與內容，加強考官隊伍建設。首先，面試應由獨立于用人單位，公務員考試錄用主考部門來主持，用人單位可以參與而不主持；其次，創(chuàng)新面試方法，不要固定模式，可參照西方，引入無領導小組討論等模式，同時積極研發(fā)新的人才測評技術和方法；再次，面試的內容要根據(jù)應試者擬任職位的實際需求設計，避免千人一面的測評結果；尤其要加大心理測試和人格測試的內容；最后，改善面試考官結構，有實際行政管理工作經(jīng)驗者、有行政管理專業(yè)知識的專家以及心理學專家、人力資源專家各占合理比例，加大對考官隊伍的培訓、監(jiān)督與管理［7］。

（四）實行全國聯(lián)考和國家公務員資格考試制度，探索新的公務員考試錄用方式

公務員考試全國聯(lián)考是大勢所趨，現(xiàn)在全國部分省市已經(jīng)聯(lián)合開展公務員考試，并取得了實際效果，節(jié)省了大量的社會資源，被考生和政府認可，但考試成績沒有在聯(lián)考省市之間通用，減少了考生的機會。因此要在節(jié)省社會資源的基礎上，不減少甚至增加考生的機會，采取全國聯(lián)考，同一試卷，分數(shù)全國認可。

同時，在全國聯(lián)考的基礎上，實行國家公務員資格考試制度。每年定期舉行國家公務員資格統(tǒng)一考試，通過考試的頒發(fā)國家公務員職業(yè)資格證書，此證書全國通用，但有一定的有效期?？忌梢栽谟行趦葢阜蠗l件的職位，憑公務員職業(yè)資格證書參加職位面試。

（五）以法治考，主、辦、監(jiān)分離，以保證公務員考試錄用公開、公平、公正開展

當前，我國還沒有專門針對公務員考試錄用的單行法律，這為利用法律漏洞進行違規(guī)違紀行為留下了機會空間，影響公務員考試錄用的正常開展。應盡快制定我國公務員考試錄用的法律，讓公務員考試錄用的整個過程有法可依。

為了規(guī)避政府在公務員考試錄用中既充當“運動員”又擔任“裁判員”和“監(jiān)督員”帶來的弊端，參照西方獨立的文官委員會制度，結合我國國情，建議設立直屬各級人大的公務員考試錄用主考部門，由它來行使公務員考試錄用的主考權［7］；開放第三部門（獨立于公務員考試錄用主考部門的考試機構）來承擔辦考業(yè)務，負責命題、施測、閱卷等工作；同時成立隸屬于各級人大的、專門的、獨立于公務員錄用考試主考部門和主辦部門的公務員錄用考試監(jiān)督機構；進行主、辦、監(jiān)分離，賦予他們較獨立的法律地位，能極大提高公務員考試錄用的質量和效率，保證公務員考試錄用公開、公平、公正開展。

［1］中華人民共和國公務員法［M］．北京：中國方正出版社，2007：296．

［2］李佳平．大學擇業(yè)中的公務員熱現(xiàn)象研究［D］．鄭州：鄭州大學，2009．

［3］韓敏霞，韓敏波，馮正友．建立國家統(tǒng)一公務員考試制度的構想［J］．太平洋學報，2007（10）：73．

［4］徐元善，江 悅．新制度社會學視角下我國公務員考錄制度的缺陷與改善［J］．探索，2009（5）：83．

［5］林寶榮，林修果．公務員招錄制度創(chuàng)新路徑［J］．理論探索，2012（1）：123－125．

［6］李士謙，徐建春．組織公選申論考試要抓好兩個環(huán)節(jié)［J］．領導科學，2005（8）：26－27．

［7］張 橋，賀先志．我國公務員考試錄用制度存在的問題及對策［J］．中國考試，2012（10）：45－49．