城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌規(guī)劃的問題及對(duì)策＊

雒海潮，劉榮增

（河南科技學(xué)院 城市與區(qū)域發(fā)展研究中心，河南 新鄉(xiāng)453003）

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃具備城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)有的公共政策屬性，以改變傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、改變城鄉(xiāng)分化治理導(dǎo)致的政策層面不公平為目標(biāo)。其中，解決鄉(xiāng)村的科學(xué)發(fā)展是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的核心目標(biāo)之一。從世界范圍內(nèi)回顧城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌規(guī)劃發(fā)展歷程，國外從20世紀(jì)初期就已經(jīng)陸續(xù)開始關(guān)注鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)，但深刻認(rèn)識(shí)到鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)的重要性，并被世界各國政府和專家學(xué)者重視，始于第二次世界大戰(zhàn)之后［1］。由于各國國情和主要問題不同，其出發(fā)點(diǎn)也各異，美國專注于遏制郊區(qū)化帶來的城市低密度蔓延，追求緊湊、混合多樣、高密度和理性發(fā)展［2］；歐洲的英國和法國追求城鄉(xiāng)空間融合和保護(hù)鄉(xiāng)村自然景觀［3］；在亞洲，我們的鄰國日本和韓國著眼于改善鄉(xiāng)村地區(qū)貧窮落后的狀況［4－5］。但各國在不斷實(shí)踐和探索過程中，都存在將城市地區(qū)和鄉(xiāng)村地區(qū)的規(guī)劃納入到統(tǒng)一的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，即將城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌規(guī)劃作為解決問題的一個(gè)有效途徑。2003年中國政府指出，我國已進(jìn)入城市反哺農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展階段，并將作為建設(shè)全面小康社會(huì)基本要求和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)根本保障的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略上升為國家戰(zhàn)略，標(biāo)志著中國已經(jīng)進(jìn)入統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的探索階段。2008年頒布的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》把鄉(xiāng)、村規(guī)劃納入城鄉(xiāng)規(guī)劃的工作范圍，各省市出臺(tái)相應(yīng)的條例和辦法，各種名目的城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌規(guī)劃實(shí)踐在全國各地迅速展開。在實(shí)踐中可以看到，基于國家提出的以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為主導(dǎo)的“五個(gè)統(tǒng)籌”的發(fā)展要求，結(jié)合當(dāng)下“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展背景，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃作為各地協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展的手段其地位日益上升。盡管城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌規(guī)劃不是法定規(guī)劃，但是各級(jí)政府有迫切需求的規(guī)劃，是一些先行地區(qū)依據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法、土地管理法編制并有實(shí)際成效的規(guī)劃。雖然在中國快速城鎮(zhèn)化背景下旨在實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)空間一體化發(fā)展的城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌規(guī)劃在各級(jí)地域?qū)用嫔隙加行枨?，但涉及到在理念、制度、編制、?shí)施、管理等各個(gè)層面城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌規(guī)劃都要進(jìn)行全新的探索，因此迫切需要對(duì)城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌規(guī)劃實(shí)踐進(jìn)行理論總結(jié)，分析其存在的問題，探討解決的對(duì)策。

一、城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌規(guī)劃的內(nèi)涵

中國城鎮(zhèn)化發(fā)展以城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展為目標(biāo)，主要內(nèi)容是促進(jìn)人口鄉(xiāng)城轉(zhuǎn)移，著力提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量，不斷縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，體現(xiàn)在規(guī)劃領(lǐng)域的探索就是進(jìn)行城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌規(guī)劃。特別是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略上升為國家戰(zhàn)略后，城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌規(guī)劃迅速成為規(guī)劃界研究的熱點(diǎn)。

國外關(guān)于城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌規(guī)劃的探討可以回溯到19世紀(jì)末霍華德的“田園城市”，國內(nèi)可以追溯到二十世紀(jì)八九十年代的城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃［6］，國內(nèi)外的研究都進(jìn)行了長期探索，但是對(duì)當(dāng)前城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌規(guī)劃理論研究和實(shí)踐的觀察表明，迄今仍沒有形成廣泛的實(shí)質(zhì)性共識(shí)。對(duì)城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌規(guī)劃的本質(zhì)內(nèi)涵的提法和界定，學(xué)界并未達(dá)成相對(duì)一致的認(rèn)識(shí)。目前，學(xué)界關(guān)于其內(nèi)涵較為代表性的提法和認(rèn)識(shí)主要包括：成受明等將城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌規(guī)劃定位為獨(dú)立的專項(xiàng)規(guī)劃，是隸屬于宏觀層面的區(qū)域規(guī)劃，目的是滿足經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展需要，具體手段是調(diào)控城鄉(xiāng)土地空間結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施，促進(jìn)城鄉(xiāng)融為一體［7］；趙英麗提出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃可以從廣義和狹義兩個(gè)方面理解，狹義概念指統(tǒng)一規(guī)劃城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和項(xiàng)目建設(shè)，廣義概念拓展鄉(xiāng)村地區(qū)的范圍并上升到區(qū)域一體化發(fā)展的高度［8］；王紅揚(yáng)在界定城鄉(xiāng)統(tǒng)籌概念基礎(chǔ)上，提出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃是尋找城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的具體目標(biāo)圖景與路徑［9］；張京祥和約翰·弗里德曼都指出城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌規(guī)劃可以作為一種理念而不是一種固化的規(guī)劃類型滲透于其它規(guī)劃［10］。

綜上所述，城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌規(guī)劃是指將城鄉(xiāng)空間發(fā)展過程中存在的問題及相互關(guān)系綜合研究，統(tǒng)籌考慮，通過將其作為有機(jī)整體統(tǒng)一規(guī)劃統(tǒng)籌解決，從而推動(dòng)城鄉(xiāng)互動(dòng)發(fā)展、共同繁榮。城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌規(guī)劃在我國目前雖然沒有法定的地位，但是本文認(rèn)為城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌規(guī)劃應(yīng)是多樣化的，作為一種理念其可以滲透到其他法定規(guī)劃（包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、總體規(guī)劃、鎮(zhèn)鄉(xiāng)村規(guī)劃等），以城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌規(guī)劃理念完成的各種法定規(guī)劃均可以稱為“城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌規(guī)劃”。

二、城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌規(guī)劃的現(xiàn)狀及問題

（一）城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌規(guī)劃的現(xiàn)狀

隨著國家提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，各地方開展了眾多的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃實(shí)踐，雖然基于不同的問題，規(guī)劃編制內(nèi)容各有側(cè)重，規(guī)劃手段方法各不相同，但在促進(jìn)各地城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌發(fā)展方面都是積極的探索。城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌規(guī)劃作為指導(dǎo)城鄉(xiāng)空間一體化發(fā)展建設(shè)的總綱，應(yīng)具有權(quán)威性才能充分發(fā)揮作用，這就需要相應(yīng)的法定地位、強(qiáng)有力的配套政策和較為完善的制度體系作為保障?，F(xiàn)實(shí)中，城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌規(guī)劃地位沒有明確，許多地方城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃成果缺乏相應(yīng)的法律保障和法律效力，僅處于一種規(guī)劃研究的地位，直接影響城鄉(xiāng)空間規(guī)劃的權(quán)威性和可操作性，導(dǎo)致規(guī)劃難以落實(shí)。其次，規(guī)劃地位不明確，也難以統(tǒng)一規(guī)劃的內(nèi)容、方法、深度、成果表達(dá)方式等各個(gè)方面，進(jìn)而會(huì)影響整個(gè)城鄉(xiāng)空間規(guī)劃體系構(gòu)建及實(shí)施。

由于沒有統(tǒng)一的規(guī)劃內(nèi)容規(guī)定，在城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌規(guī)劃的執(zhí)行中出現(xiàn)了侵占鄉(xiāng)村土地的“圈地運(yùn)動(dòng)”。國家提出了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策后，部分地區(qū)將城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌規(guī)劃變成了遷并村莊，從而整理城鎮(zhèn)建設(shè)用地的一種手段。許多地方出現(xiàn)了以“遷村并點(diǎn)”、“宅基地?fù)Q房”名義搶占鄉(xiāng)村建設(shè)用地，侵占鄉(xiāng)村土地收益，剝奪鄉(xiāng)村發(fā)展機(jī)會(huì)的現(xiàn)象。甚至有的地方一哄而上，把推進(jìn)遷村并點(diǎn)工作搞一刀切，“強(qiáng)拆”、“被上樓”等現(xiàn)象屢屢出現(xiàn)。其次，由于城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌規(guī)劃缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)和范例以供借鑒，許多城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌規(guī)劃編制內(nèi)容類似村鎮(zhèn)體系規(guī)劃，先對(duì)村鎮(zhèn)聚落點(diǎn)進(jìn)行分級(jí)，而后配置公共服務(wù)設(shè)施和整合空間上散布的村落，這對(duì)促進(jìn)鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的效果不得而知。

傳統(tǒng)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃及村鎮(zhèn)規(guī)劃顯然不具備城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌規(guī)劃的公共政策屬性，而從城市偏向轉(zhuǎn)為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，就是要強(qiáng)調(diào)更多地關(guān)注鄉(xiāng)村的發(fā)展，為鄉(xiāng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)、社會(huì)及環(huán)境發(fā)展提出指引。具體可以通過合理配置城鄉(xiāng)要素資源，向農(nóng)村延伸基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施，達(dá)到改善鄉(xiāng)村生存環(huán)境，提升鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)效益和居民生活水平的目的。鄉(xiāng)村規(guī)劃應(yīng)該是城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌規(guī)劃的重要組成部分，但現(xiàn)實(shí)中以城市規(guī)劃的理念規(guī)劃鄉(xiāng)村的現(xiàn)象很普遍。例如，在很多地區(qū)的規(guī)劃實(shí)踐中，盲目以村莊建設(shè)為核心，追求村莊規(guī)模增長，導(dǎo)致出現(xiàn)了許多城市型農(nóng)民新村和景觀。在鄉(xiāng)村規(guī)劃管理方面盡管有法律層次上的要求，但沒有實(shí)施細(xì)則，呈現(xiàn)出規(guī)劃審批管理程序及許可方式多樣化的局面。同時(shí)與拆遷安置補(bǔ)償、宅基地置換等相關(guān)政策沒有銜接，規(guī)劃管理中出現(xiàn)不規(guī)范甚至不合法現(xiàn)象。在規(guī)劃編制過程中不重視村民的共同參與，很多成果過于追求理想化空間布局，對(duì)農(nóng)村發(fā)展管理和傳統(tǒng)習(xí)俗、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民生產(chǎn)和生活需求等方面缺乏統(tǒng)籌，在時(shí)序上與農(nóng)村公共設(shè)施、農(nóng)民自主建房等建設(shè)脫節(jié)，造成了規(guī)劃實(shí)施的障礙，也影響規(guī)劃的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

（二）城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌規(guī)劃存在的問題

1．法律制度的障礙。城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌規(guī)劃旨在消減城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，破解“三農(nóng)”問題，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)空間一體化的發(fā)展目標(biāo)。首先，在我國目前城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中，不同行政級(jí)別的城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌規(guī)劃分別由不同行政單位組織編制，不能做到無縫銜接，沒有準(zhǔn)確反映統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的需要。其次，新頒布的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》雖然希望將城鄉(xiāng)視為一個(gè)有機(jī)整體，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源的保護(hù)與開發(fā)、城鄉(xiāng)生產(chǎn)與生活以及基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)全域統(tǒng)一規(guī)劃管理，逐漸破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。但是由于城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌規(guī)劃需要綜合協(xié)調(diào)的本質(zhì)特點(diǎn)與行政管理需要事權(quán)清晰劃分的天然矛盾，導(dǎo)致立法中缺乏詳細(xì)明確的執(zhí)行細(xì)則。相應(yīng)阻礙了城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌規(guī)劃地有效推進(jìn)和實(shí)施，導(dǎo)致城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌規(guī)劃無法順利推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展向城鄉(xiāng)一體化目標(biāo)前進(jìn)。

2．鄉(xiāng)村建設(shè)用地的侵占問題。在中國快速推進(jìn)城鎮(zhèn)化背景下，用以保障經(jīng)濟(jì)增長的建設(shè)用地急需增加與國家耕地保護(hù)制度嚴(yán)格執(zhí)行的制約成為許多地方政府面臨的現(xiàn)實(shí)問題。在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和GDP增長的驅(qū)使下，許多地方政府借城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌規(guī)劃之名，通過鄉(xiāng)村空間整合規(guī)劃，獲取擴(kuò)大城市建設(shè)用地之實(shí)。而此過程中“被上樓”、“被城鎮(zhèn)化”的情況，并沒有滿足農(nóng)民對(duì)城鎮(zhèn)化的實(shí)際需求，甚至直接損害了農(nóng)民的利益，從而出現(xiàn)了與農(nóng)民宅基地和耕地相關(guān)的群體性和極端性事件。同時(shí)，此種簡單粗暴的“先城后市”和“被城鎮(zhèn)化”而形成的農(nóng)民住區(qū)，可能在不久的將來成為城市空間發(fā)展中新的“問題區(qū)域”。這完全違背了城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌規(guī)劃肩負(fù)的發(fā)展理念，違背了“以城市為中心”轉(zhuǎn)向“城鄉(xiāng)一體化發(fā)展”的使命，依然是站在“城市中心”立場(chǎng)上的規(guī)劃，沒有對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)長遠(yuǎn)保護(hù)和合理發(fā)展的整體考慮。

3．鄉(xiāng)村規(guī)劃受到輕視。城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌規(guī)劃中城鎮(zhèn)建成區(qū)的規(guī)劃由于技術(shù)成熟，經(jīng)驗(yàn)豐富，一般來說比較充實(shí)，而鄉(xiāng)村地區(qū)的空間規(guī)劃在長期傳統(tǒng)重城輕鄉(xiāng)思維的影響下受到輕視，對(duì)鄉(xiāng)村的定位和態(tài)度等不同層面存在不正確認(rèn)識(shí)，加上鄉(xiāng)村規(guī)劃技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)不夠完善，實(shí)踐中存在很多問題。首先，城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌規(guī)劃中鄉(xiāng)村地區(qū)的基礎(chǔ)調(diào)查研究工作不同于城市，而規(guī)劃師多數(shù)沒有鄉(xiāng)村生活經(jīng)歷，不懂得與農(nóng)民打交道，甚至不尊重農(nóng)民意愿，導(dǎo)致規(guī)劃缺乏針對(duì)性，且與市場(chǎng)脫節(jié)。規(guī)劃的市場(chǎng)化導(dǎo)致各個(gè)村莊委托不同規(guī)劃編制單位各自為政獨(dú)立進(jìn)行規(guī)劃，各自從自身利益出發(fā)，不關(guān)注村莊體系規(guī)劃，最終鄉(xiāng)村地區(qū)整體利益受損。其次，城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌規(guī)劃中忽視作為主體的村民的參與權(quán)，沒有充分調(diào)動(dòng)村民積極性。對(duì)村民的發(fā)展意愿關(guān)注不夠，村民對(duì)規(guī)劃不了解或了解不深，導(dǎo)致作為實(shí)施主體的廣大農(nóng)民群眾缺乏積極性。最后，城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌規(guī)劃實(shí)施中，存在忽視鄉(xiāng)村地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律、前景和效益的現(xiàn)象，將鄉(xiāng)村地區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)“全覆蓋”簡單地作為一種“政績工程”的現(xiàn)象，比如不顧現(xiàn)實(shí)地大規(guī)模實(shí)施“村村通工程”甚至是直接通達(dá)十幾戶人家的自然村，低效、不合理的“撒胡椒粉”做法，導(dǎo)致大量資源、資金浪費(fèi)甚至將嚴(yán)重制約中國城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的進(jìn)程，進(jìn)一步惡化鄉(xiāng)村分散低效發(fā)展的局面。

三、城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌規(guī)劃的政策建議

（一）必須強(qiáng)化法律法規(guī)建設(shè)

城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌規(guī)劃在我國目前還沒有法定的地位，作為一種空間發(fā)展意圖，必須要有相關(guān)制度與法規(guī)的支撐，以推動(dòng)其主動(dòng)實(shí)施。必須加快完善相關(guān)法律制度，對(duì)如何實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，促進(jìn)鄉(xiāng)村地區(qū)快速發(fā)展制定明確具體的路線圖，同時(shí)盡快制定具有法定地位的規(guī)劃指導(dǎo)。可以考慮在加強(qiáng)省域和市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的基礎(chǔ)上，將重點(diǎn)放在縣域城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌規(guī)劃實(shí)施上，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃全覆蓋，發(fā)展一體化。同時(shí)，各級(jí)政府需要出臺(tái)一系列配套的法規(guī)文件，使得城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌規(guī)劃編制工作基本形成一個(gè)較為完整規(guī)范的體系。明確城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌規(guī)劃的區(qū)域尺度，將城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌規(guī)劃的最佳空間單元——縣（市）域空間中城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村的規(guī)劃進(jìn)行整合，由縣（市）級(jí)政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)組織編制、審批和實(shí)施。著力加強(qiáng)城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃相互銜接，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地集約節(jié)約利用，杜絕城鄉(xiāng)建設(shè)用地資源浪費(fèi)。

（二）集約利用鄉(xiāng)村土地

城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌規(guī)劃要在嚴(yán)格執(zhí)行國家耕地保護(hù)制度的前提下，從城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的目標(biāo)出發(fā)，尊重城鎮(zhèn)發(fā)展和城鎮(zhèn)化規(guī)律進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃。城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌規(guī)劃中要逐步明確城市增長的空間邊界，借鑒國外城市增長管理的經(jīng)驗(yàn)，以保護(hù)鄉(xiāng)村自然景觀和鄉(xiāng)村土地為目標(biāo)，科學(xué)劃定城市空間增長總量、城市空間增長方向以及城市空間增長時(shí)序，并將其作為編制城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌規(guī)劃的必要內(nèi)容。同時(shí)，利用土地整理等方式節(jié)約鄉(xiāng)村土地，將節(jié)約的鄉(xiāng)村土地在市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)下實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)的順利交易，完善將所獲取收入優(yōu)先安排投資建設(shè)鄉(xiāng)村公共設(shè)施、將城市建設(shè)用地增值部分合理補(bǔ)償失地農(nóng)民的機(jī)制，使城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌規(guī)劃真正體現(xiàn)“城市支持鄉(xiāng)村”、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

此外，城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌規(guī)劃不僅要關(guān)注村莊整合撤并，推動(dòng)公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施的城鄉(xiāng)均等化，而且要對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)的用地布局進(jìn)行規(guī)劃，對(duì)鄉(xiāng)村生產(chǎn)用地用途進(jìn)行明確管制規(guī)定，對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)新建建筑（包括臨時(shí)性和永久性）的審批進(jìn)行明確規(guī)定并嚴(yán)格執(zhí)行，對(duì)違反規(guī)劃的行為要給予法律懲罰。

（三）重視鄉(xiāng)村規(guī)劃

城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌規(guī)劃中重視鄉(xiāng)村規(guī)劃重點(diǎn)是在編制中要強(qiáng)化村民參與程度，充分調(diào)動(dòng)村民積極性，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、農(nóng)村生活方式和農(nóng)民需求意愿進(jìn)行深入調(diào)查研究。從理論上講，就是要把村民參與從體現(xiàn)規(guī)劃知情權(quán)和監(jiān)督實(shí)施的手段變成規(guī)劃決策的依據(jù)。改變將城市規(guī)劃編制方法不加改變簡單應(yīng)用到鄉(xiāng)村規(guī)劃的做法，調(diào)動(dòng)多方社會(huì)力量合作，充分發(fā)揮政府、村民以及規(guī)劃師的作用，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村規(guī)劃的科學(xué)編制。

城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌規(guī)劃中重視鄉(xiāng)村規(guī)劃還要考慮如下幾個(gè)方面。首先，城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌規(guī)劃要加強(qiáng)區(qū)域?qū)用鎸?duì)村莊規(guī)劃的考慮，要重視村莊體系規(guī)劃，在縣域范圍內(nèi)制定村莊體系規(guī)劃，將縣域作為一個(gè)有機(jī)整體，將村莊進(jìn)行合理分類，在區(qū)域?qū)用嫔洗_定村莊發(fā)展目標(biāo)和空間布局結(jié)構(gòu)，建立引導(dǎo)村莊規(guī)劃建設(shè)的有機(jī)系統(tǒng)。其次，城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌規(guī)劃要堅(jiān)持鄉(xiāng)村公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施的科學(xué)布局。要堅(jiān)持分級(jí)配置各類設(shè)施的原則，確定不同村莊配置設(shè)施的類型和標(biāo)準(zhǔn)；因地制宜地論證各類設(shè)施的共建和共享方案，避免出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)和“政績工程”。最后，城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌規(guī)劃要優(yōu)化鄉(xiāng)村規(guī)劃編制內(nèi)容，涉及產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、環(huán)境、資源等方面的規(guī)劃內(nèi)容要充分考慮可持續(xù)發(fā)展要求，體現(xiàn)保護(hù)和合理發(fā)展的原則。

（四）發(fā)揮中心鎮(zhèn)規(guī)劃的作用

城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌規(guī)劃的最佳空間單元是縣域，焦點(diǎn)是集鎮(zhèn)。集鎮(zhèn)作為周邊鄉(xiāng)村地區(qū)的輻射和擴(kuò)散中心，是鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展的重點(diǎn)，是城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌規(guī)劃的重要研究對(duì)象，這在城鎮(zhèn)化發(fā)展程度較低的地區(qū)表現(xiàn)尤為突出。發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府駐地，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的縣城多是中心鎮(zhèn)，往往擁有特色資源或產(chǎn)業(yè)，有較大吸引力和影響力，其在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中往往發(fā)揮區(qū)域增長極的作用。在編制城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌規(guī)劃過程中，應(yīng)該通過多方論證以確定中心鎮(zhèn)，并深刻把握中心鎮(zhèn)帶動(dòng)和服務(wù)的地區(qū)多為鄉(xiāng)村地區(qū)的前提，要仔細(xì)分析我們熟悉的城市地區(qū)與鄉(xiāng)村地區(qū)在資源特點(diǎn)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)方式、人口結(jié)構(gòu)、服務(wù)需求、消費(fèi)特點(diǎn)等各個(gè)方面的差異性。相應(yīng)地中心鎮(zhèn)的規(guī)劃與城市應(yīng)有區(qū)別，空間布局、交通組織和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等要突出小城鎮(zhèn)所在地域文化特色。

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