農(nóng)村土地制度改革中的農(nóng)民權(quán)益保護

董麗娟

(遼寧社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所，遼寧 沈陽 110031)

十八屆三中全會再次掀起了農(nóng)村土地改革的大幕。全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，《決定》提出要“構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)性權(quán)利”，這是我國土地改革向縱深推進的一項重大舉措?？梢哉f，土地制度變革既是一個經(jīng)濟問題，也是一個重要的社會問題。因為它涉及的是占中國人口70%的最廣大的農(nóng)民的權(quán)益問題。因此，研究土地制度變革中農(nóng)民權(quán)益的保護問題，具有很強的理論和現(xiàn)實意義。

農(nóng)民權(quán)益包括農(nóng)民的經(jīng)濟權(quán)利和社會權(quán)利，而農(nóng)民最重要的經(jīng)濟權(quán)利莫過于土地權(quán)利。農(nóng)民土地權(quán)益的保護應(yīng)該成為土地制度改革最為核心和最基本的要求。改革開放30多年來，我國農(nóng)村的土地制度經(jīng)歷了一個不斷變遷的過程，而對農(nóng)民在土地制度變革中權(quán)益的保護問題也一直受到了學(xué)界的關(guān)注。

國外學(xué)者對中國農(nóng)村土地制度改革的研究集中點就是農(nóng)村土地改革過程中農(nóng)民是否獲益和財產(chǎn)權(quán)利是否得到保障。很多學(xué)者從這兩個角度出發(fā)，對農(nóng)民收益和農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利保障進行了相關(guān)的闡述，他們認(rèn)為農(nóng)村土地是否改革、為什么改革、為誰改革、怎樣改革，都應(yīng)取決于這個變革過程農(nóng)民是否獲益，農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利是否得到了保障。美國華盛頓大學(xué)農(nóng)村發(fā)展研究所蒂姆·漢斯塔德和大衛(wèi)·布萊索認(rèn)為中國農(nóng)村土地改革面臨著“使農(nóng)民獲得有保障的農(nóng)地使用權(quán)”“培育農(nóng)地市場”和“確定和保護大眾在農(nóng)地中的合法權(quán)益”［1］三個問題和挑戰(zhàn);米切爾·卡特和格申·費達從理論和實證兩個層面進一步論證了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)、農(nóng)地制度和農(nóng)業(yè)績效之間的關(guān)系［2］。

經(jīng)過30多年的改革發(fā)展，我國經(jīng)濟發(fā)展速度不斷加快和對外開放程度的不斷加深，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾日益突出，成為影響中國經(jīng)濟社會發(fā)展的新時期的突出矛盾。十八大提出“城鄉(xiāng)一體化”道路，而農(nóng)村土地制度改革則是城鄉(xiāng)一體化道路的核心，農(nóng)民權(quán)益的保護則是農(nóng)村土地制度變革的出發(fā)點和落腳點。在這種新的歷史條件下，國內(nèi)學(xué)者也開始關(guān)注中國農(nóng)村土地制度變革中的農(nóng)民權(quán)益保護問題。

目前，國內(nèi)關(guān)于農(nóng)村土地制度變革中的農(nóng)民權(quán)益保護研究主要集中于以下幾個方面:

一、關(guān)于農(nóng)村土地制度改革中農(nóng)民權(quán)益受損原因的探析

徐元明基于對江蘇省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的調(diào)查，認(rèn)為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益受到侵害的原因主要是“農(nóng)民集體土地所有權(quán)被曲解;農(nóng)村集體土地所有權(quán)殘缺;社區(qū)農(nóng)民合作經(jīng)濟組織長期缺位;現(xiàn)行的土地法律、法規(guī)不健全、不合理;政府對土地流轉(zhuǎn)干預(yù)過多。”［3］

楊光輝通過回顧我國農(nóng)地制度改革的演變情況，分析農(nóng)地改革的績效和存在的問題，認(rèn)為“農(nóng)地自古以來就承擔(dān)著農(nóng)民的就業(yè)社保功能，農(nóng)民失地以后，就業(yè)問題、社會保障等問題就會顯現(xiàn)出來”［4］，而農(nóng)村的社會保障體系尚屬“空白”，所以既要考慮眾多失地農(nóng)民的“近憂”，還要為他們的長遠(yuǎn)生計著想。項繼權(quán)、羅峰認(rèn)為“我國農(nóng)地制度改革和發(fā)展的方向是在不斷擴大、強化和穩(wěn)定農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)”，但還存在改革不徹底的問題，需“進一步推進和深化農(nóng)地制度改革，賦予農(nóng)民完整的土地產(chǎn)權(quán)，從“兩權(quán)分離”到“五權(quán)合一”。在農(nóng)地制度改革的同時必須進行社保、財稅、行政及鄉(xiāng)村社會組織體制的改革［5］。黃浪的《我國農(nóng)村土地制度改革路徑探索》一文認(rèn)為中國現(xiàn)行的土地集體所有制產(chǎn)權(quán)不清晰、使用權(quán)不確定性、承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)不順暢、現(xiàn)有的征地制度都使農(nóng)民的權(quán)益受到了侵害，應(yīng)“建立歸屬清晰、權(quán)能完整的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度、延長農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)、建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場、改進土地征用制度、完善就業(yè)和社會保障機制”［6］。項繼權(quán)、周嫻從農(nóng)民的地權(quán)選擇角度也闡述了同樣的問題［7］。覃建芹認(rèn)為在“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中，由于法律制度的缺陷和市場機制不健全，導(dǎo)致農(nóng)民流轉(zhuǎn)收益低、主體地位不受尊重、流轉(zhuǎn)后就業(yè)與社會保障面臨風(fēng)險”。［8］

二、關(guān)于農(nóng)村土地制度改革中農(nóng)民權(quán)益保護的路徑探索

陳洪、何雙藝以“成都湯營模式”為例進行實證研究，從而總結(jié)出在土地流轉(zhuǎn)模式中保護農(nóng)民利益的經(jīng)驗是“實現(xiàn)了農(nóng)民的就地再就業(yè);建立了切實可行的社會保障模式;從農(nóng)民利益出發(fā)，增加農(nóng)民收入，調(diào)動了農(nóng)民的積極性;充分發(fā)揮了政府的職能”［9］。

王權(quán)典、陳利根認(rèn)為“農(nóng)村土地股份合作適于城市化進程中非農(nóng)產(chǎn)業(yè)化農(nóng)民土地權(quán)益的保護，是基于土地家庭承包制且適應(yīng)‘產(chǎn)權(quán)社會化’的農(nóng)地制度創(chuàng)新”，但在某種程度上可能損害農(nóng)民權(quán)益，不宜成為農(nóng)地制度改革的基本模式［10］。

覃建芹提出要“切實保障農(nóng)民權(quán)益，需要從法律上明確土地所有權(quán)主體，推進地權(quán)改革;轉(zhuǎn)變政府職能，規(guī)制政府行政權(quán)力;完善農(nóng)村就業(yè)與社會保障制度;培育土地流轉(zhuǎn)市場，建立土地流轉(zhuǎn)的價格機制、中介機制和收益分配機制”［11］。

還有學(xué)者另辟蹊徑，以當(dāng)前中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)為現(xiàn)實背景，分別從農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)的權(quán)利認(rèn)知、農(nóng)民的權(quán)利環(huán)境、農(nóng)民的維權(quán)行為三個維度，對農(nóng)民的權(quán)利意識進行了實證研究［12］。

由國內(nèi)外的研究現(xiàn)狀來看，國內(nèi)外學(xué)者都非常注重農(nóng)地制度改革中農(nóng)民權(quán)益的保護問題，這不僅是對以往中國農(nóng)地制度改革經(jīng)驗的總結(jié)，也將為未來中國農(nóng)地制度改革指明方向，為政府制定政策提供了有益的參考。