農(nóng)村學(xué)前教育政府供給效率研究*

曾婭琴

(重慶三峽學(xué)院 公共管理學(xué)院，重慶 404100)

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，人均GDP超過1000美元后，公共服務(wù)的需求將快速擴(kuò)張。根據(jù)我國(guó)各省市2012年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)，目前北京、上海等發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村居民人均收入已超過2000美元，四川省、陜西省、重慶市等西部地區(qū)省市的農(nóng)村居民人均收入也逐步超越1000美元，農(nóng)村居民對(duì)公共服務(wù)的潛在需求開始向現(xiàn)實(shí)需求轉(zhuǎn)變。隨著我國(guó)公共財(cái)政的富足以及新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)行，改變城鄉(xiāng)二元體制，縮小城鄉(xiāng)間的基本公共服務(wù)巨大差異成為改革的重點(diǎn)。

農(nóng)村公共服務(wù)體系涉及到公共教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等多方面，在財(cái)力有限的情況下，改善農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)需要找到一個(gè)合適的突破口。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家舒爾茨曾經(jīng)指出，促使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)量迅速增加和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力提高的重要因素已不是土地、勞動(dòng)力與資本，而是人的知識(shí)、能力與技術(shù)水平的提高。改善窮人福利的決定性生產(chǎn)要素不是資金、能源和耕地，而是人口質(zhì)量的改善和知識(shí)的增進(jìn)[1]。從這個(gè)角度來講，對(duì)于農(nóng)村地區(qū)，基礎(chǔ)教育等公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先供給。公平的公共教育資源分配對(duì)縮小城鄉(xiāng)居民享有公共服務(wù)的過大差距有重要作用，并能夠由此有效緩解不斷擴(kuò)大的城鄉(xiāng)人口素質(zhì)差距。因此，公共教育服務(wù)的有效供給是解決再分配問題、緩解貧富差距的重點(diǎn)。

目前在我國(guó)農(nóng)村地區(qū)“普九”工作已基本完成，改革的重點(diǎn)開始轉(zhuǎn)向?qū)W前教育。學(xué)前教育是指由專門的學(xué)前教育機(jī)構(gòu)針對(duì)學(xué)齡前兒童提供的教育和保育服務(wù)。隨著城市化進(jìn)程的加速以及新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)行，農(nóng)村居民的生活方式發(fā)生了巨大的變化，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)育方式將越來越不適合兒童的發(fā)展，農(nóng)村居民對(duì)學(xué)前教育的需求已經(jīng)逐漸顯現(xiàn)。尤其在西部這樣的勞動(dòng)力輸出地區(qū)，大量留守兒童缺少父母的關(guān)愛和適宜的教育環(huán)境，大多存在情感、行為和社會(huì)性發(fā)展等問題，亟需學(xué)前教育來補(bǔ)償家庭教育的缺失。然而目前我國(guó)農(nóng)村兒童學(xué)前教育的供給難以滿足農(nóng)村居民的需求，造成近2/3的農(nóng)村幼兒沒有機(jī)會(huì)接受學(xué)前教育[2]。對(duì)于農(nóng)村兒童的入園難問題，一般認(rèn)為其直接的原因在于政府責(zé)任的缺失。在我國(guó)，學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)的匱乏是一個(gè)長(zhǎng)期的話題，多年以來我國(guó)的學(xué)前教育財(cái)政投入只占整個(gè)教育投入的1.2%～1.3%，而這些經(jīng)費(fèi)的絕大部分投向了城市的公辦幼兒園，農(nóng)村幼兒園很難得到財(cái)政支持。為此教育界的學(xué)者和媒體不斷呼吁政府要加大對(duì)農(nóng)村學(xué)前教育的投入。然而，公共服務(wù)的供給效果不但與投入力度相關(guān)，也受供給效率的影響。投入力度越大，供給效率的變動(dòng)對(duì)最終結(jié)果的影響也越大。雖然經(jīng)濟(jì)的發(fā)展極大地提高了我國(guó)政府提供公共服務(wù)的財(cái)政能力，但是社會(huì)轉(zhuǎn)型背景下制度的缺失制約著政府提供公共服務(wù)的效率。因此，“只要政府更多地承擔(dān)責(zé)任，問題就能迎刃而解”這種認(rèn)識(shí)在我國(guó)特殊的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌背景下是片面的，它忽視了中國(guó)問題的復(fù)雜性[3]。目前地方政府缺乏一套切實(shí)可行的學(xué)前教育投入機(jī)制，造成政府提供學(xué)前教育服務(wù)的決策和執(zhí)行隨意性強(qiáng)、成本高。在這種情況下，增加政府投入并不自然等于改善農(nóng)村學(xué)前教育的供給效果，如何因應(yīng)兒童學(xué)前教育的技術(shù)特征以及我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境設(shè)計(jì)適當(dāng)?shù)墓┙o制度以提高政府供給的效率，對(duì)于改善農(nóng)村學(xué)前教育公共服務(wù)的供給效果，有著舉足輕重的作用。

一、學(xué)前教育政府供給效率的理論基礎(chǔ)

經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)效率的研究由來已久，最廣泛的效率判斷標(biāo)準(zhǔn)便是帕累托效率，指的是資源分配的一種理想狀態(tài)，假定固有的一群人和可分配的資源，從一種分配狀態(tài)到另一種狀態(tài)的變化中，在沒有使任何人境況變壞的前提下，使得至少一個(gè)人變得更好，這就是帕累托效率[4]。Farrell對(duì)現(xiàn)代效率的衡量方法進(jìn)行了探討，提出了技術(shù)效率的概念，強(qiáng)調(diào)在既定的技術(shù)水平下投入產(chǎn)出的比例關(guān)系[5]。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)則從制度變遷的角度，提出了制度效率，將效率的外延由傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域拓展到了社會(huì)制度領(lǐng)域。按照制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家的分析，產(chǎn)權(quán)制度將影響人的行為，最終決定整個(gè)組織或社會(huì)效率的高低。對(duì)于公共服務(wù)而言，投入的是公共資源，而產(chǎn)出則是社會(huì)福利的增加。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)效率的研究，公共學(xué)前教育服務(wù)的供給必須追求以下效率目標(biāo)。

(一)分配效率

公共資源的配置是追求公共福利的最大化。公共教育支出是一種以平等的資助來尋求縮小人們生產(chǎn)水平差距的重要方式，帶有強(qiáng)烈的分配職能的色彩，用于教育的支出安排本身應(yīng)體現(xiàn)公平的內(nèi)涵，即面對(duì)全體公民，在條件相同的情況下，要為大家提供一視同仁的服務(wù)。但是我國(guó)政府對(duì)公共學(xué)前教育資源的分配并沒有提出“人人有份”的原則，因此公共學(xué)前教育資源分配效率的關(guān)鍵問題在于資源是否在不同的社會(huì)群體之間得到了合理配置。英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古認(rèn)為，一國(guó)的全部福利等于個(gè)人的福利總和，由于存在邊際效用遞減，同樣價(jià)值的貨幣給窮人帶來的效用總是大于給富人帶來的效用。如果把富人收入的一部分轉(zhuǎn)移給窮人，社會(huì)福利就會(huì)增加①。因此，庇古學(xué)派的福利經(jīng)濟(jì)學(xué)強(qiáng)調(diào)對(duì)弱勢(shì)群體的關(guān)懷。

政府應(yīng)當(dāng)優(yōu)先承擔(dān)起社會(huì)弱勢(shì)群體的學(xué)前教育，這在國(guó)際社會(huì)已成為一種共識(shí)，即使在那些對(duì)政府參與社會(huì)生活持極保守態(tài)度的國(guó)家，其政府仍然發(fā)起并維持了龐大的貧困家庭兒童免費(fèi)學(xué)前教育計(jì)劃，例如美國(guó)的“提前開端”(Head Start)項(xiàng)目以及英國(guó)的“確保開端”(Sure Start)項(xiàng)目。農(nóng)村學(xué)前教育服務(wù)的人群是處于相對(duì)貧困中的農(nóng)村兒童。相對(duì)于城市家庭而言，農(nóng)村家庭經(jīng)濟(jì)狀況較差。對(duì)于西部農(nóng)村地區(qū)大量存在的留守兒童而言，由于缺少父母關(guān)愛和適宜的教育環(huán)境，使得他們更可能在將來的生活和學(xué)習(xí)中面臨失敗。因此農(nóng)村兒童在發(fā)展的初期便處于劣勢(shì)地位，為農(nóng)村兒童提供學(xué)前教育具有明顯的補(bǔ)償作用。政府利用公共資金為農(nóng)村兒童，特別是貧困地區(qū)的農(nóng)村兒童提供持續(xù)的、適當(dāng)水平的學(xué)前教育服務(wù)，能夠有效提高財(cái)政資金的分配效率，實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的最大化。

(二)制度效率

制度效率是指當(dāng)制度所提供的服務(wù)為既定時(shí)，選擇費(fèi)用較低的制度是更有效率的。合理有效的制度能夠提高資源配置的效率，落后的制度則會(huì)導(dǎo)致資源使用的低效率。提供公共物品和服務(wù)是政府的職能，但是公共物品和服務(wù)卻并非只能由政府來提供，只要能夠排斥不付費(fèi)者，那么私人和私人之間的合作也能夠有效地提供公共物品。西方國(guó)家改革的實(shí)踐證明，在準(zhǔn)公共物品提供上，私人部門的效率通常要明顯高于公共部門②。在美國(guó)，營(yíng)利性組織提供公共服務(wù)尤其是垃圾清運(yùn)等市政服務(wù)，已經(jīng)成為新公共管理主義的標(biāo)志性實(shí)踐。多中心供給制度的引入已經(jīng)成為公共物品和服務(wù)供給制度改革的大勢(shì)所趨。

兒童學(xué)前教育在其自然屬性上并不是純粹的公共產(chǎn)品。公共產(chǎn)品理論的提出者薩繆爾森本人從來就沒把教育作為公共產(chǎn)品，而是當(dāng)作公共提供的私人產(chǎn)品來看待。斯蒂格利茨也認(rèn)為，教育不是純公共物品，多一個(gè)小孩的教育邊際成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過零，而且在技術(shù)上，為教育服務(wù)而向私人收費(fèi)沒有任何困難[6]?；诖耍瑢W(xué)前教育顯然是可以由市場(chǎng)來供給的。相關(guān)研究認(rèn)為，政府直接提供幼兒保育的效率很低，通過機(jī)構(gòu)提供學(xué)前教育與服務(wù)的成本也就相對(duì)較高。Abrar Hasan認(rèn)為，有許多證據(jù)證明政府直接供給學(xué)前教育并不太理想，只要采取合適的激勵(lì)，私人部門供給幼兒教育更有效率[7]。因此近些年來OECD國(guó)家廣泛采用兒童教育券、稅式兒童補(bǔ)助、補(bǔ)貼機(jī)構(gòu)等方式鼓勵(lì)營(yíng)利或非營(yíng)利組織參與兒童保育和教育服務(wù)的供給。當(dāng)然，也有學(xué)者指出政府購(gòu)買服務(wù)存在著委托代理問題，交易費(fèi)用可能會(huì)非常高昂，因此政府必須做一名精明的購(gòu)買者[8]。

(三)技術(shù)效率

公共服務(wù)供給的技術(shù)效率反映的是公共部門在既定的技術(shù)水平和投入水平下獲得最大產(chǎn)出水平的能力。公共部門應(yīng)當(dāng)努力按最低成本提供公共服務(wù)的最適水平和結(jié)構(gòu)，否則該部門的制度安排中就存在著技術(shù)低效率。學(xué)前教育服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)提供讓家長(zhǎng)感到滿意的服務(wù)內(nèi)容，并以技術(shù)的改進(jìn)實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育服務(wù)的技術(shù)效率。

學(xué)前教育服務(wù)內(nèi)容的核心是課程的設(shè)置。然而學(xué)前教育服務(wù)的供給者與消費(fèi)者之間存在著嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，若非專業(yè)人士，家長(zhǎng)很難了解什么樣的課程是真正符合兒童發(fā)展需求的。這也使得人們常常選擇其他一些信息來代替對(duì)教育質(zhì)量的評(píng)價(jià)，例如重視幼兒園的環(huán)境建設(shè)和硬件設(shè)施。因此學(xué)前教育是一種典型的“信任品”，這類產(chǎn)品即使在消費(fèi)之后也很難辨別其質(zhì)量，需要借助專門的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)或者通過專家予以評(píng)估。在信息不對(duì)稱的情況下，容易產(chǎn)生逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)等交易障礙，從而導(dǎo)致交易成本過高，對(duì)制度的效率也產(chǎn)生影響。學(xué)前教育的這種特征要求政府必須制定學(xué)前教育服務(wù)機(jī)構(gòu)的課程標(biāo)準(zhǔn)，從技術(shù)上對(duì)學(xué)前教育服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)內(nèi)容進(jìn)行科學(xué)的范圍界定。這需要對(duì)農(nóng)村兒童的學(xué)前教育需求進(jìn)行調(diào)查和分析，在此基礎(chǔ)之上作出妥善而合理的安排，實(shí)現(xiàn)以最低的成本為目標(biāo)群體提供適當(dāng)水平的學(xué)前教育服務(wù)。

二、影響農(nóng)村學(xué)前教育政府供給效率的問題

長(zhǎng)期以來，農(nóng)村學(xué)前教育一直處于被政府遺忘的境地。近些年隨著城市兒童“入園難”、“入園貴”成為社會(huì)輿論關(guān)注的焦點(diǎn)，兒童的學(xué)前教育開始為政府關(guān)注，社會(huì)普遍達(dá)成共識(shí)，城市貧困群體和農(nóng)村兒童的學(xué)前教育應(yīng)當(dāng)由政府承擔(dān)主要責(zé)任。2010年發(fā)布的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020)》就提出學(xué)前教育的發(fā)展要“明確政府職責(zé)”、“重點(diǎn)發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育”；《國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》也指出要“將幼兒園作為新農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施統(tǒng)一規(guī)劃，優(yōu)先建設(shè)，加快發(fā)展……重點(diǎn)支持中西部地區(qū)”。通過增量改革的方式，改變投入的重點(diǎn)和結(jié)構(gòu)，有助于提高學(xué)前教育財(cái)政資金的分配效率。為此，2010年國(guó)家發(fā)改委、教育部啟動(dòng)了“中西部農(nóng)村學(xué)前教育推進(jìn)工程試點(diǎn)”項(xiàng)目，通過專項(xiàng)資金的方式用于試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)村中心幼兒園的建設(shè)。2011年財(cái)政部、教育部又啟動(dòng)了“中西部地區(qū)利用閑置校舍改建幼兒園、農(nóng)村小學(xué)增設(shè)附屬幼兒園”項(xiàng)目。盡管政府加大了對(duì)農(nóng)村，尤其是落后地區(qū)農(nóng)村學(xué)前教育的投入，但僅僅增加農(nóng)村學(xué)前教育的政府投入并不能夠保證公共資金的有效使用，西部農(nóng)村學(xué)前教育政府供給仍然面臨以下一些問題影響著供給效率。

(一)政府供給方式的單一

政府供給公共服務(wù)的手段有兩種，一是建機(jī)構(gòu)直接提供服務(wù)，二是購(gòu)買服務(wù)。從目前各省市的學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃來看，顯然還沒有超越通過建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園、中心校附設(shè)園來提供學(xué)前教育服務(wù)的認(rèn)識(shí)。然而，在農(nóng)村地區(qū)僅僅通過建機(jī)構(gòu)的方式來提供公共服務(wù)，供給效率并不高。首先，農(nóng)村人口的居住特點(diǎn)決定了建立中心幼兒園并不是最好的方式。不同于城市人口密集、居住集中的特點(diǎn)，農(nóng)村人口的分布較為松散，這與農(nóng)村的自然地理?xiàng)l件、生產(chǎn)方式以及歷史傳統(tǒng)等因素相關(guān)。由于年齡的緣故，兒童不可能到很遠(yuǎn)的地方接受學(xué)前教育，在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園的輻射作用有限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的兒童不得不進(jìn)入民辦幼兒班或者村小附設(shè)的幼兒班，而這些幼兒班是完全依靠收費(fèi)來維持運(yùn)轉(zhuǎn)的，無法獲得財(cái)政資金的支持。這導(dǎo)致只有部分農(nóng)村兒童能夠享受公共學(xué)前教育資源，出現(xiàn)了分配的不公平，影響分配效率。其次，建設(shè)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的成本非常高昂。學(xué)前教育是勞動(dòng)密集型行業(yè)，根據(jù)教育部2013年1月印發(fā)的《幼兒園教職工配備標(biāo)準(zhǔn)(暫行)》，對(duì)于全日制幼兒園，全園教職員工與幼兒的配備比例為1∶5～1∶7，保教人員與幼兒的配備比例為1∶7～1∶9，在正常的班級(jí)規(guī)模下每班應(yīng)配備2名專任教師和1名保育員，或配備3名專任教師。然而農(nóng)村人口的散居意味著農(nóng)村幼兒園的規(guī)模并不大，無法實(shí)現(xiàn)必要的規(guī)模效益，而且當(dāng)機(jī)構(gòu)分散時(shí)，按照規(guī)程來監(jiān)管學(xué)前教育機(jī)構(gòu)就會(huì)變得異常困難，機(jī)構(gòu)運(yùn)行績(jī)效的信息獲得成本非常高，導(dǎo)致農(nóng)村學(xué)前教育的質(zhì)量無法得到保證，從而損害農(nóng)村兒童的利益，難以實(shí)現(xiàn)制度效率。因此，在農(nóng)村通過建機(jī)構(gòu)的方式來提供學(xué)前教育的效率并不高。

(二)服務(wù)內(nèi)容的不足

幼兒園的服務(wù)內(nèi)容主要體現(xiàn)在為兒童提供的課程上。傳統(tǒng)上，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)對(duì)學(xué)前教育的理解局限在為進(jìn)入小學(xué)作準(zhǔn)備上，對(duì)兒童其他方面的發(fā)展關(guān)注較少。中國(guó)學(xué)前教育研究會(huì)“十二五”課題“全國(guó)農(nóng)村幼兒園課程現(xiàn)狀調(diào)查”發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村幼兒園的課程“小學(xué)化”傾向嚴(yán)重[9]。筆者于2012年對(duì)重慶市農(nóng)村幼兒園的實(shí)地調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，目前農(nóng)村幼兒園的教學(xué)以知識(shí)傳授為主，包括拼音、識(shí)字和計(jì)算等內(nèi)容，而對(duì)課外活動(dòng)、藝術(shù)、健康等方面的內(nèi)容則不夠重視。盡管我國(guó)教育部門在2001年頒布了《幼兒園教育指導(dǎo)綱要(試行)》，將幼兒園的教育內(nèi)容分為“健康、語言、社會(huì)、科學(xué)、藝術(shù)等五個(gè)領(lǐng)域”，可以說對(duì)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的服務(wù)內(nèi)容作出了嘗試性的規(guī)定，然而根據(jù)教育部的統(tǒng)計(jì)，2012年我國(guó)有54.9%的農(nóng)村幼兒園教師學(xué)歷為高中及以下，且有調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，貧困地區(qū)農(nóng)村幼兒園教師的職后培訓(xùn)在相當(dāng)大的程度上陷于癱瘓，對(duì)于這部分沒有接受過系統(tǒng)的學(xué)前教育培訓(xùn)、不了解兒童發(fā)展的規(guī)律、業(yè)務(wù)素質(zhì)較差的幼兒教師而言，教育教學(xué)中的關(guān)注點(diǎn)仍然集中于基本知識(shí)與技能，情感與態(tài)度的培養(yǎng)遠(yuǎn)未納入教育目標(biāo)[10]，難以勝任多樣化的教學(xué)內(nèi)容。

除了幼兒園課程單一之外，農(nóng)村學(xué)前教育的內(nèi)容還存在著其他方面的不足。2006年聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)的兒童早期綜合發(fā)展項(xiàng)目(IECD)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，項(xiàng)目縣兒童的發(fā)育不良不僅與這些地區(qū)的貧困有關(guān)，更和這些地區(qū)家長(zhǎng)缺乏兒童養(yǎng)育知識(shí)有關(guān)[11]。在這種情況下，農(nóng)村學(xué)前教育服務(wù)的內(nèi)容并不應(yīng)局限于教育方面。學(xué)前教育服務(wù)其實(shí)是一個(gè)含義廣泛的詞，并不僅僅等于上幼兒園，國(guó)際上為處境不利兒童提供的學(xué)前教育服務(wù)通常都是一整套的，包括健康服務(wù)、營(yíng)養(yǎng)服務(wù)、教育服務(wù)、社會(huì)服務(wù)以及基于家庭需求的其他服務(wù)，體現(xiàn)服務(wù)的補(bǔ)償性特征[12]。如何通過學(xué)前教育綜合服務(wù)為兒童的家庭提供更多的支持已成為發(fā)達(dá)國(guó)家學(xué)前教育服務(wù)供給關(guān)注的主要問題。而當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村兒童學(xué)前教育尚未能將對(duì)家庭的支持納入服務(wù)的范疇，從而導(dǎo)致農(nóng)村學(xué)前教育服務(wù)在技術(shù)上未能切實(shí)地滿足農(nóng)村居民的需求，增加農(nóng)村居民的福利，難以實(shí)現(xiàn)技術(shù)效率。

三、農(nóng)村學(xué)前教育政府供給效率提升的途徑

公共部門服務(wù)能力的建設(shè)有著豐富的內(nèi)涵。然而，我國(guó)政府在加大投入時(shí)，往往將大部分投入用于場(chǎng)地的興建、設(shè)備的添置而忽視職能調(diào)整、人員培養(yǎng)、制度建設(shè)等內(nèi)容，導(dǎo)致供給效率不高。針對(duì)上述農(nóng)村兒童學(xué)前教育政府供給存在的問題，我們可以選擇從如下方面著手加以改進(jìn)。

(一)實(shí)現(xiàn)政府供給方式的多樣化

政府應(yīng)當(dāng)成為農(nóng)村兒童學(xué)前教育供給的責(zé)任主體并不意味著需要政府直接生產(chǎn)，政府可以嘗試通過購(gòu)買服務(wù)來完成學(xué)前教育的供給責(zé)任。在國(guó)際上政府購(gòu)買兒童早期服務(wù)存在兩種方式：補(bǔ)貼需求方和補(bǔ)貼供給方。這兩種方式曾經(jīng)引起了激烈的爭(zhēng)論，爭(zhēng)論的核心在于家長(zhǎng)選擇的效率問題。支持補(bǔ)貼需求方的人強(qiáng)調(diào)父母選擇的有效性，認(rèn)為父母能夠?yàn)樽约汉⒆舆x擇最適合的教育機(jī)構(gòu)，并且相信消費(fèi)者的選擇將能夠淘汰劣質(zhì)的服務(wù)供給機(jī)構(gòu)。而Fuller等指出補(bǔ)貼家長(zhǎng)的形式?jīng)]有支持普及服務(wù)或員工的在職培訓(xùn)及薪水；如果家長(zhǎng)將補(bǔ)貼用于支持不正規(guī)的、無執(zhí)照的兒童照料服務(wù)，將導(dǎo)致小型的組織和個(gè)人提供一系列不正規(guī)的兒童照料服務(wù)[13]。OECD的研究發(fā)現(xiàn)，在OECD國(guó)家中，3歲以上兒童的學(xué)前教育與服務(wù)主要采取補(bǔ)貼供給方的方式，他們認(rèn)為對(duì)供給方的資助形式比起對(duì)家長(zhǎng)的補(bǔ)貼形式，能夠提供更高質(zhì)量的學(xué)前教育和更高的兒童覆蓋率[14]。

由于信息不對(duì)稱的存在以及農(nóng)村兒童家長(zhǎng)文化知識(shí)水平較低，家長(zhǎng)的選擇有可能出現(xiàn)效率損失，補(bǔ)貼供給方的方式相對(duì)而言更加適合我國(guó)農(nóng)村的社會(huì)環(huán)境。政府可以補(bǔ)貼現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)，由他們向有需要的農(nóng)村兒童提供流動(dòng)性的服務(wù)。地方政府可以借鑒浙江省臨海市“大篷車”幼兒園的經(jīng)驗(yàn)，通過補(bǔ)貼現(xiàn)有的學(xué)前教育機(jī)構(gòu)，使他們?cè)陔p休日通過大篷車的方式將學(xué)前教育服務(wù)送到貧困山區(qū)兒童的身邊。這種方式一方面能夠減少?gòu)V泛設(shè)置學(xué)前教育機(jī)構(gòu)帶來的高昂成本和監(jiān)管難題，另一方面可以拓展現(xiàn)有機(jī)構(gòu)的服務(wù)范圍，獲得規(guī)模效益。此外，政府還可以通過補(bǔ)貼機(jī)構(gòu)引導(dǎo)市場(chǎng)提高學(xué)前教育的質(zhì)量。例如，香港政府為了刺激幼稚園聘請(qǐng)高質(zhì)量的幼兒教師實(shí)施了幼稚園資助計(jì)劃，幼稚園聘用的合格教師比例越高，獲得的津貼越多；同時(shí)香港政府還利用學(xué)券計(jì)劃為所有的幼稚園提供發(fā)展津貼，并規(guī)定了用于教師專業(yè)發(fā)展的經(jīng)費(fèi)比例；香港政府還每年開辦免費(fèi)的培訓(xùn)班，為在職見習(xí)的教師提供學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)[15]。這樣的資助方式有助于推動(dòng)民辦幼兒園改善教育質(zhì)量，引導(dǎo)學(xué)前教育市場(chǎng)的健康發(fā)展，從而提高財(cái)政資金的支出效率。

(二)制定基準(zhǔn)化服務(wù)的菜單

通過購(gòu)買服務(wù)的方式來實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育的政府供給，需要相應(yīng)的制度調(diào)整，其中最重要的便是確定服務(wù)的基準(zhǔn)，以基準(zhǔn)化服務(wù)核定經(jīng)費(fèi)預(yù)算。長(zhǎng)期以來，我國(guó)實(shí)行的定崗定編制度雖然遏制了機(jī)構(gòu)膨脹的傾向，但是容易出現(xiàn)“養(yǎng)人”而不“養(yǎng)事”的局面，公共服務(wù)機(jī)構(gòu)往往缺乏活動(dòng)經(jīng)費(fèi)而導(dǎo)致服務(wù)供給能力不足。目前各地都提出要將學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，作為學(xué)前教育預(yù)算體制改革的基礎(chǔ)，政府必須制定出基準(zhǔn)化服務(wù)的菜單，根據(jù)服務(wù)內(nèi)容核定經(jīng)費(fèi)預(yù)算才能保證政府的投入實(shí)實(shí)在在地用到兒童的學(xué)前教育服務(wù)上，避免因活動(dòng)經(jīng)費(fèi)缺乏導(dǎo)致機(jī)構(gòu)“做事”能力的不足。同時(shí)，明晰基準(zhǔn)化服務(wù)菜單的基本結(jié)構(gòu)也能夠使公眾對(duì)公共學(xué)前教育服務(wù)的監(jiān)督成為可能。

科學(xué)界定農(nóng)村兒童公共學(xué)前教育服務(wù)的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)以需求為導(dǎo)向，即服務(wù)的內(nèi)容既要滿足服務(wù)對(duì)象的需求，又要注意避免出現(xiàn)超額供給，影響政府供給的效率。以美國(guó)的“提前開端”項(xiàng)目為例，其為處境不利兒童提供滿足基本需求的綜合性服務(wù)，這些服務(wù)包括綜合健康項(xiàng)目——免役、醫(yī)療、牙齒、精神健康以及營(yíng)養(yǎng)服務(wù)；發(fā)展適應(yīng)性課程——課外活動(dòng)，鼓勵(lì)積極的游戲和各種社會(huì)活動(dòng)；促進(jìn)家長(zhǎng)參與——為家長(zhǎng)提供咨詢或是工作機(jī)會(huì)和信息，提高家長(zhǎng)的能力和家庭生活的質(zhì)量，幫助他們擺脫貧困的境地[16]。這些基本服務(wù)滿足的是貧困兒童及其家庭的生存型需求，能夠有效地改善服務(wù)對(duì)象的福利狀況。

農(nóng)村兒童學(xué)前教育的需求需要地方政府在廣泛調(diào)查的基礎(chǔ)之上進(jìn)行分析，從發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐來看，整合的、多樣化的學(xué)前教育服務(wù)對(duì)于促進(jìn)處境不利兒童的發(fā)展更加有效，應(yīng)當(dāng)成為我國(guó)農(nóng)村學(xué)前教育改革的方向。

(三)完善幼兒園的信息公布制度

當(dāng)政府通過購(gòu)買服務(wù)的方式來提供學(xué)前教育時(shí)，政府與學(xué)前教育機(jī)構(gòu)之間形成了委托代理的關(guān)系。作為委托人，政府供給幼兒教育的目標(biāo)函數(shù)在于通過幼兒教育的供給增進(jìn)整體的社會(huì)福利，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)財(cái)富的再分配，以矯正由于市場(chǎng)缺陷或其他原因?qū)е碌纳鐣?huì)不公正，避免貧富差距極端化和由此引發(fā)劇烈的社會(huì)動(dòng)蕩等公共財(cái)政的根本目標(biāo)。然而作為代理人的民辦幼兒園園長(zhǎng)，他們的目標(biāo)函數(shù)則在于追求利潤(rùn)的最大化。在信息不對(duì)稱的情況下，委托人對(duì)代理人的行為難以做到有效的監(jiān)管，代理人有可能通過減少課程設(shè)置、聘請(qǐng)不合格的教師等方式來減少服務(wù)內(nèi)容、降低服務(wù)質(zhì)量，以獲得高額利潤(rùn)，最終損害公眾的利益。因此政府要做一名精明的購(gòu)買者，除了應(yīng)當(dāng)制定基準(zhǔn)化的服務(wù)內(nèi)容之外，還需要對(duì)服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)控。

一般而言，人們認(rèn)為投入(或成本)是判斷商品和服務(wù)質(zhì)量的一個(gè)關(guān)鍵因素，“投入”是我們判斷質(zhì)量最常見、也最直觀的標(biāo)準(zhǔn)。因此政府對(duì)于民辦幼兒園辦園成本的信息公布將有助于修正學(xué)前教育市場(chǎng)上的信息不對(duì)稱。政府應(yīng)當(dāng)制定一個(gè)統(tǒng)一的信息模板，要求所有民辦幼兒園公示其服務(wù)項(xiàng)目、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、成本構(gòu)成等信息。雖然教育成本的信息公布并不能直接用于教育質(zhì)量的評(píng)價(jià)，但是信息公布具有比較功能，當(dāng)公眾發(fā)現(xiàn)相比其他幼兒園，某幼兒園的成本構(gòu)成中，用于師資和課程開發(fā)的比例過低，并無法合理地解釋這種現(xiàn)象時(shí)，就會(huì)通過市場(chǎng)選擇對(duì)該幼兒園造成巨大的調(diào)整壓力。在目前教育部門缺乏專門監(jiān)管學(xué)前教育的力量的情況下，發(fā)動(dòng)群眾對(duì)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督能夠有效地降低交易成本，提高制度運(yùn)行的效率。

農(nóng)村兒童學(xué)前教育政府供給的效率，涉及到政府如何以最少的資金為最大部分的民眾提供內(nèi)容適當(dāng)?shù)膶W(xué)前教育服務(wù)。當(dāng)政府決定加大對(duì)學(xué)前教育的投入時(shí)，應(yīng)當(dāng)調(diào)整投入的重點(diǎn)和結(jié)構(gòu)，因地制宜地選擇適當(dāng)?shù)墓┙o方式，并重視相應(yīng)的制度建設(shè)，提高政府供給的分配效率、技術(shù)效率和制度效率，才能創(chuàng)建一個(gè)以兒童發(fā)展需求為導(dǎo)向的、高效的公共學(xué)前教育服務(wù)體系，真正達(dá)成為人民提供滿意的教育這一美好目標(biāo)。

注釋：

① 按照這種推理當(dāng)每個(gè)人的收入彼此均等時(shí)，社會(huì)的經(jīng)濟(jì)福利最大。但是實(shí)際上功利主義者否定收入的完全平等化，因?yàn)樗麄冋J(rèn)為這樣做會(huì)使得人們?nèi)狈?lì)。

② 根據(jù)OECD 的資料，1990-1994 年間，OECD 國(guó)家的營(yíng)業(yè)電話收費(fèi)，在電話服務(wù)壟斷經(jīng)營(yíng)的國(guó)家中，僅下降了3.5%，而在引入私有化和競(jìng)爭(zhēng)的國(guó)家中，則下降了8.5%；MCRAE在1994年對(duì)加拿大一百個(gè)城市的居民廢物回收的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，私人回收商比公共回收機(jī)構(gòu)平均便宜 28%；Mc David 和 Laliberte對(duì)加拿大垃圾掩埋的運(yùn)營(yíng)成本分析發(fā)現(xiàn)，私人運(yùn)營(yíng)的成本比公共運(yùn)營(yíng)低 33%。

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