政府績效評(píng)估的地方敘事
——溫州“即辦制”創(chuàng)新與考核

王 勇

(溫州大學(xué)法政學(xué)院，浙江溫州 325035)

政府績效評(píng)估的地方敘事
——溫州“即辦制”創(chuàng)新與考核

王 勇

(溫州大學(xué)法政學(xué)院，浙江溫州 325035)

2011年以來，溫州地方政府創(chuàng)新以政府辦事提速為訴求的即辦制工作制度，督促各部門分類梳理公務(wù)事項(xiàng)辦理時(shí)間并于網(wǎng)上公開承諾，引入第三方與官方互動(dòng)實(shí)施動(dòng)態(tài)考核，考核雙方持續(xù)溝通改進(jìn)考核方案與規(guī)范部門辦事流程，這些核心做法顯示出一定的原創(chuàng)性價(jià)值，也正源于此，即辦制考核或可謂為地方政府績效評(píng)估的“溫州模式”。但考核活動(dòng)以統(tǒng)一方案覆蓋業(yè)務(wù)性質(zhì)千差萬別的所有市直單位，堅(jiān)持辦事效率的單一考核訴求，以及輕視外部服務(wù)對象評(píng)價(jià)意見，又可能影響考核的公平性、科學(xué)性與合理性。

即辦制；政府績效評(píng)估；第三方考核；提速率

一、溫州“即辦制”創(chuàng)新緣起與制度設(shè)計(jì)

進(jìn)入新世紀(jì)以來，溫州地方政府“無為而治”的職能模式已顯得嚴(yán)重滯后于形勢，公共品供給缺位成為制約溫州發(fā)展的短板問題。2010年以來，溫州市委新任主要領(lǐng)導(dǎo)多次強(qiáng)調(diào)溫州政府部門要從生產(chǎn)型、建設(shè)型政府轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)型政府，以提供公共品來留住、吸引高端人才與資本，當(dāng)務(wù)之急在于改變政府官員慵懶散作風(fēng)，提高工作效率。為此，2011年3月，溫州市委、市政府出臺(tái)《關(guān)于在全市機(jī)關(guān)單位全面推行即辦制的實(shí)施意見》①參見: 溫州市人民政府. 中共溫州市委溫州市人民政府關(guān)于在全市機(jī)關(guān)單位全面推行即辦制的實(shí)施意見: 溫委[2011]5號(hào).（下稱《意見》），而這最初緣于市委主要領(lǐng)導(dǎo)考察窗口單位時(shí)，針對機(jī)關(guān)工作效率不高、推諉扯皮、辦事拖拉、一些環(huán)節(jié)運(yùn)轉(zhuǎn)不靈等問題，現(xiàn)場當(dāng)即提出“即辦要求”，并要求市直機(jī)關(guān)以“即辦制”為抓手，進(jìn)一步深化機(jī)關(guān)作風(fēng)建設(shè)。隨后，溫州市委機(jī)關(guān)工委（下稱“工委”）牽頭制定了《意見》，正式形成即辦制的制度文本，其中明確和細(xì)化了推行即辦制的目標(biāo)：

在機(jī)關(guān)干部中培養(yǎng)“一日事一日畢”的良好習(xí)慣，各類審批時(shí)限在2010年基礎(chǔ)上壓縮30%，其他事項(xiàng)辦理時(shí)限壓縮30%以上。

《意見》對于各單位即辦制事項(xiàng)作了泛化和分類處理，此即不單單包括行政審批事項(xiàng)，所有公務(wù)事項(xiàng)都要實(shí)行即辦制。根據(jù)公務(wù)事項(xiàng)辦理的難易程度，各部門應(yīng)實(shí)行即辦制的事項(xiàng)被區(qū)分為三類，相應(yīng)作出要求：

一是簡單事立即辦。凡是屬于程序簡單、不需要集體研究、單個(gè)部門可以獨(dú)立辦理的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)場或當(dāng)天辦結(jié)，做到當(dāng)天事當(dāng)天辦、一日事一日畢。

二是復(fù)雜事限時(shí)辦。凡是屬于程序復(fù)雜、需要集體研究、涉及兩個(gè)以上部門聯(lián)合辦理或需上級(jí)審核批準(zhǔn)的事項(xiàng)，應(yīng)立即啟動(dòng)辦理程序，做到并聯(lián)辦理、限時(shí)辦結(jié)。

三是特殊事緊急辦。凡是屬于上級(jí)部門和領(lǐng)導(dǎo)有特殊要求或情況緊急的事項(xiàng)，應(yīng)迅速辦理，做到急事急辦、特事特辦。

2011年4月底，溫州市直各單位對本部門事項(xiàng)逐項(xiàng)進(jìn)行了梳理分類，明確簡單事項(xiàng)、復(fù)雜事項(xiàng)、特殊事項(xiàng)劃分及其具體流程、辦事要件、辦理時(shí)限、責(zé)任人員等，工委和市紀(jì)委組織力量進(jìn)行審核。各單位的各類事項(xiàng)及其辦理要求最終都形成即辦事項(xiàng)規(guī)范表，在“中國·溫州”網(wǎng)上向社會(huì)公開，接受群眾監(jiān)督。此外，各單位亦被要求健全辦事公開制、首問負(fù)責(zé)制、一次性告知制、AB崗工作制、重大項(xiàng)目行政審批代辦制等配套制度，為推行即辦制提供支撐①參見: 溫州市人民政府. 中共溫州市委溫州市人民政府關(guān)于在全市機(jī)關(guān)單位全面推行即辦制的實(shí)施意見: 溫委[2011]5號(hào).。

即辦制是否為地方領(lǐng)導(dǎo)人虛張聲勢、沽名釣譽(yù)的人治之舉？根據(jù)以下幾點(diǎn)情況應(yīng)可給予否定性回答：

第一，即辦制非為官員設(shè)定“高難度動(dòng)作”，列入即辦制的事項(xiàng)及其承諾辦理時(shí)間均由部門依法自我規(guī)定，仍可稱為“自選動(dòng)作”，實(shí)現(xiàn)難度不大，因而保證了其可行性和持續(xù)性；

第二，各部門自己確定的即辦制事項(xiàng)，均上網(wǎng)公示，公開作出承諾，其可置信度增強(qiáng)，公眾也可以據(jù)此對其作出監(jiān)督，促使各部門言而有信；

第三，《意見》未給予領(lǐng)導(dǎo)特權(quán)，其配套出臺(tái)了《關(guān)于市領(lǐng)導(dǎo)帶頭執(zhí)行即辦制的若干規(guī)定》，明確要求領(lǐng)導(dǎo)干部對文件傳閱和審簽、重要事項(xiàng)決定、緊急事項(xiàng)處理等，要按規(guī)定限時(shí)辦結(jié)；對請示事項(xiàng)要及時(shí)批辦，并認(rèn)真負(fù)責(zé)地提出明確的辦理意見；

第四，即辦制覆蓋全市所有公務(wù)部門，各級(jí)機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體及所屬企事業(yè)單位，省駐溫單位都需實(shí)行即辦制。這一做法杜絕了部門間不對等要求，為即辦制的制度化運(yùn)行提供了公平條件；

第五，最重要的是，即辦制必須跟進(jìn)相關(guān)考核工作，方可落到實(shí)處。對此，即辦制甫一出臺(tái)，市委主要領(lǐng)導(dǎo)作為首倡者就強(qiáng)調(diào)須以考核推進(jìn)即辦制實(shí)施，并要求采取外包方式由第三方承擔(dān)考核工作，保證考核公平。經(jīng)過多方考察和認(rèn)真權(quán)衡，尤其是考慮到考核工作的便利性因素，最終選定由本土學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)——溫州大學(xué)地方政府績效管理研究中心（下稱“中心”）來作為第三方具體實(shí)施即辦制考核。

相比國內(nèi)其他地區(qū)政府績效評(píng)估活動(dòng)，即辦制考核創(chuàng)新之處在于：

考核中心目標(biāo)突出，指標(biāo)及相關(guān)數(shù)據(jù)提取操作便利，意義明確

績效目標(biāo)必須“少、簡單，且能引起最大的共鳴”。美國各州實(shí)施績效預(yù)算的成功案例中，絕大部分設(shè)計(jì)績效體系的專家都把績效目標(biāo)限制在5項(xiàng)之內(nèi)[1]。然而我國很多地方政府績效評(píng)估工作片面追求多樣化目標(biāo)，罔顧一些目標(biāo)的可操作性，并使得評(píng)估工作與政府現(xiàn)階段工作大局和主要使命難以契合。即辦制考核則較好避免了這類問題：根據(jù)市委主要領(lǐng)導(dǎo)的設(shè)想和要求，全部考核工作僅關(guān)注溫州政府部門當(dāng)前最應(yīng)追求的效率目標(biāo)，從而將各單位視為“黑箱”，抽樣提取其辦事開始到結(jié)束的時(shí)間，辦事過程不予過問，由此得出各單位即辦事項(xiàng)辦理時(shí)間（半）年提速率，這一做法簡單、易行，被考核對象也可以清晰了解考核意圖和便捷提供考核所需的原始臺(tái)賬，最終就可以直接、直觀地計(jì)算出各單位辦事效率以及相互間排名。

結(jié)合政府與第三方各自優(yōu)勢，共同推動(dòng)考核工作的順利開展

當(dāng)前各地政府績效評(píng)估易于走極端，要么由政府部門發(fā)動(dòng)和實(shí)施，評(píng)價(jià)結(jié)果主要用于“內(nèi)部消費(fèi)”；要么以中立性為名，完全交由第三方機(jī)構(gòu)獨(dú)立制定考核指標(biāo)和完成考核工作。此兩種做法都有問題，前者采取自體評(píng)價(jià)方式，主觀性和人情關(guān)系難于克制，從而很難保證考核結(jié)果的透明、公正；后者常因第三方缺乏權(quán)力支持，較難從部門足額、準(zhǔn)確獲取考核數(shù)據(jù)，影響考核結(jié)果的科學(xué)性。即辦制考核較好規(guī)避了這兩方面問題，其建立了政府部門（工委）與第三方考評(píng)機(jī)構(gòu)之間良好合作關(guān)系：前者僅給出從各單位有效獲取數(shù)據(jù)的合理化建議，更安排相關(guān)處室領(lǐng)導(dǎo)帶領(lǐng)第三方人員前去被考核單位，授予考核權(quán)威；后者在考核過程中，也并不唯中立性是從，而是與工委反復(fù)溝通，領(lǐng)會(huì)即辦制考核意義及要領(lǐng)，從而制定出科學(xué)性與實(shí)用性兼具的考核方案。

重視考核結(jié)果運(yùn)用，并推動(dòng)績效考核向績效管理的轉(zhuǎn)變

《意見》明確指出：“即辦制執(zhí)行情況，要作為‘五型’機(jī)關(guān)考核的重要內(nèi)容納入市直單位的考績體系?！痹凇?012年度“五型”機(jī)關(guān)創(chuàng)建考核辦法》①參見: 溫州市人民政府. 2012年度“五型”機(jī)關(guān)創(chuàng)建考核辦法: 溫委辦發(fā)[2012]78號(hào).中給出的細(xì)化規(guī)定是：創(chuàng)建“五型”機(jī)關(guān)考核總分值400分，其中日?？己?20分、年中評(píng)估80分、年末考核200分（其中即辦制年度考核100分）。推算可知，僅即辦制考核一項(xiàng)，其分值即占有各部門創(chuàng)建“五型機(jī)關(guān)”年度總分值的1/4之多，由此就強(qiáng)化了即辦制考核結(jié)果的意義和影響。另一方面，考核結(jié)果的運(yùn)用也不應(yīng)只停留于推行各種貌似激進(jìn)、實(shí)則不盡科學(xué)的懲戒措施，更須注重與各部門就考核結(jié)果進(jìn)行平等、持續(xù)的交流，幫其解讀考核結(jié)果、分析問題以及找出改進(jìn)的路徑，質(zhì)言之，即須從績效考核走向績效管理。就此，中心研究人員作出了一定的努力：在考核過程中，大多會(huì)就數(shù)據(jù)的登記、處理、流程設(shè)計(jì)乃至本單位即辦制事項(xiàng)界定的合理性同被考單位進(jìn)行溝通，亦于每次考核工作過后，專門召開部門座談會(huì)彼此對話，互相吸收改進(jìn)意見。通過這些努力，幫助被考單位明確了問題所在，利于其再造辦事流程，提高辦事效率，也緩解了雙方易于形成的對立情緒。

二、“且行且完善”的即辦制考核實(shí)踐

2011年9月，中心人員著手即辦制考核方案的設(shè)計(jì)，開初設(shè)想訂立兩類指標(biāo)：各單位即辦制承諾時(shí)間的兌現(xiàn)率、用戶滿意度；前者是指各單位即辦事項(xiàng)實(shí)際辦理的平均時(shí)間與公布于網(wǎng)上的承諾時(shí)間之間的差距情況，后者是和各單位打交道的外部或內(nèi)部用戶對于該單位服務(wù)水平的評(píng)價(jià)狀況。這一設(shè)計(jì)的初衷在于，通過考核驅(qū)使政府部門既快又好地辦事。

10月，市委主要領(lǐng)導(dǎo)聽取了中心考核方案設(shè)想?；跍刂菡ぷ鞔缶?，其極為看重對機(jī)關(guān)辦事提速水平的考核。就此，中心與工委再次研商后確定，僅考核各部門工作（區(qū)分為辦文、辦事）上下半年的提速率，用戶滿意度考核不予考慮。同時(shí)決定，11月份對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和服務(wù)類單位（共30個(gè)）先行作出試驗(yàn)性考核（樣本數(shù)據(jù)提取區(qū)間為6-10月），形成的具體方案如下②參見: 溫州市人民政府. 市委辦公室市政府辦公室關(guān)于印發(fā)市直單位即辦制落實(shí)情況動(dòng)態(tài)考核辦法(試行)的通知:溫委辦發(fā)[2011]153號(hào).：

1、組織人員到被考核單位查閱辦文、辦事原始記錄。按照一定比例進(jìn)行抽樣，計(jì)算每半年辦文、辦事平均時(shí)間，進(jìn)行縱向比較，得出辦文、辦事提速率。按辦文提速率40%、辦事提速率60%加權(quán)，計(jì)算各單位即辦事項(xiàng)提速率，并進(jìn)行排序。

2、辦文提速率包括收文提速率和發(fā)文提速率。收文（發(fā)文）提速率為被考核單位前后半年收文（發(fā)文）辦結(jié)平均時(shí)間提高幅度。收文提速率和發(fā)文提速率兩項(xiàng)平均值即為辦文提速率。辦事提速率為被考核單位前后半年辦事平均時(shí)間提高幅度?？己耸马?xiàng)包括單位主要職能事項(xiàng)和公開承諾的即辦事項(xiàng)。

3、收文辦理時(shí)間以收文時(shí)間為起始時(shí)間、文件涉及事項(xiàng)辦結(jié)或閱處為辦結(jié)時(shí)間；發(fā)文辦理時(shí)間以擬稿時(shí)間為起始時(shí)間、印發(fā)時(shí)間為辦結(jié)時(shí)間。辦事時(shí)間以收到服務(wù)對象申請報(bào)告等文書資料為開始辦理時(shí)間、以事項(xiàng)辦結(jié)或文書資料印發(fā)時(shí)間為辦結(jié)時(shí)間。

上述考核方案未予考慮各部門考核事項(xiàng)性質(zhì)（簡單事項(xiàng)亦或復(fù)雜事項(xiàng)）及其網(wǎng)上承諾辦理時(shí)間，顯然背離了即辦制的最初設(shè)計(jì)，盡管如此，卻使得考核工作凸顯了最應(yīng)增進(jìn)的效率目標(biāo)。而且也應(yīng)給予理解：即辦制對于溫州各類政府部門乃至設(shè)計(jì)者畢竟是“頭一糟”，后來的考核工作中，考核雙方愈多發(fā)現(xiàn)在即辦事項(xiàng)類別及其承諾時(shí)間的確定上，幾乎所有部門均存在不合理的方面，因而暫且無法將其作為考核標(biāo)準(zhǔn)來對待：一是何謂簡單事項(xiàng)、復(fù)雜事項(xiàng)，客觀上無明確標(biāo)準(zhǔn)，主觀上也有很多難以界定的情形，尤其在一些從事非常規(guī)事項(xiàng)、工作跨度時(shí)間不固定或較長的非審批部門，這一情況更為嚴(yán)重，因而對于承諾事項(xiàng)及其辦理時(shí)間的開初設(shè)定難免不盡合理；二是為迎合上級(jí)，一些部門不切實(shí)際縮短即辦事項(xiàng)承諾時(shí)間，另有一些部門則反過來，對于即辦事項(xiàng)的規(guī)定“短斤少兩”，刻意隱瞞或消極抵制承諾，以及將即時(shí)可以辦理的簡單事項(xiàng)設(shè)定為較長時(shí)間才能完成的復(fù)雜事項(xiàng)。

11月份試水性質(zhì)的考核工作驅(qū)使和指導(dǎo)了各部門改進(jìn)工作流程、精簡辦事程序；通過考核工作，考核人員亦與被考單位進(jìn)行了溝通，了解了部門辦事實(shí)際情況，從而對于考核方案提出如下修改建議，報(bào)送市委主要領(lǐng)導(dǎo)：

1、建議在即辦制考核單列市直機(jī)關(guān)執(zhí)行力考核指標(biāo)。此項(xiàng)考核主要針對完成上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)交辦的特殊事項(xiàng)來進(jìn)行。

2、建議市委市政府要求各市直機(jī)關(guān)加快推進(jìn)使用OA辦公系統(tǒng)。使用OA辦公系統(tǒng)的單位，其辦文、辦事情況記錄清楚規(guī)范，也可以有效防止提供虛假信息的情況。

3、建議進(jìn)一步規(guī)范市直單位辦文、辦事工作情況記錄?？己税l(fā)現(xiàn)，不少單位辦事事項(xiàng)基數(shù)較少，部分單位提供給考核小組的具體辦事及其記錄非常有限，個(gè)別單位甚至都不能有效提供辦文事項(xiàng)的樣本量。

4、考核發(fā)現(xiàn)，部分單位原先平均辦文、辦事時(shí)間較快，辦事時(shí)間提速空間較小，辦事提速率自然也就較低，建議增加平均辦文、辦事時(shí)間排名。對平均辦文、辦事時(shí)間較快的單位，在即辦制考核中增加其得分項(xiàng)，以提高這類單位的積極性。

5、建議加大即辦制實(shí)施情況輿論宣傳工作①參見: 溫州大學(xué)地方政府績效管理研究中心. 關(guān)于溫州市實(shí)施即辦制動(dòng)態(tài)考核工作總結(jié)的報(bào)告: 2011年12月31日.。

市委主要領(lǐng)導(dǎo)肯定了首次考核成果，亦贊同考核人員以上建議。在其支持下，工委與中心商定從2012年開始，考核工作覆蓋所有市直部門，一年中上下半年各進(jìn)行一次，提取數(shù)據(jù)區(qū)間分別為1-5月、6-10月，半年考核分別等比例提取辦文、辦事各50件。2012年6月開展的該年度即辦制上半年考核中，確乎增加了執(zhí)行力考核。但在具體考核工作中卻發(fā)現(xiàn)，由于上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)布置的工作事項(xiàng)（特殊事項(xiàng)）辦理時(shí)間和期限往往不明確，不方便統(tǒng)計(jì)計(jì)算，而且事項(xiàng)間前后對應(yīng)性很差，難于計(jì)算提速率。此次考核亦如期增加了各部門辦事平均時(shí)間和效果的考核及比較，同樣在隨后的考核工作中發(fā)現(xiàn)，部門工作千差萬別，此種比較顯得僵硬而不切實(shí)際，故而在2012年11月份考核工作中，這兩項(xiàng)考核被剔除。

2012年考核工作在103個(gè)市直部門中全面鋪開，為便于作出年度同期即辦事項(xiàng)辦理提速率比較，當(dāng)年6月份考核工作不但要采集各部門1-5月份樣本數(shù)據(jù)，另需采齊2011年上下半年數(shù)據(jù)，工作量浩繁巨大。對此，中心顯現(xiàn)高校研究機(jī)構(gòu)優(yōu)勢，充分聚合校內(nèi)科研力量參與考核，最終如期完成了6月份以及11月份的考核任務(wù)。在考核過程中，遇有不明之處，考核人員均請示中心負(fù)責(zé)人員，由其給出統(tǒng)一答案或標(biāo)準(zhǔn)；部門辦文、辦事區(qū)間內(nèi)有節(jié)假日或不可抗力時(shí)間，均予以扣除；考核人員被要求不得收受考核單位現(xiàn)金或禮品等物，不接受被考單位宴請。

三、即辦制考核效應(yīng)、局限與改革

（一）即辦制考核制度效應(yīng)

1．即辦制在各部門獲得重視，“一日事一日畢”的良好習(xí)慣逐漸養(yǎng)成

各部門若僅在網(wǎng)上公示即辦事項(xiàng)及其承諾辦理時(shí)間，現(xiàn)有政治生態(tài)下，并不可能對其構(gòu)成顯著壓力，促其下狠心改進(jìn)辦事效率。正是由于即辦制考核工作及時(shí)跟進(jìn)并逐漸制度化、規(guī)范化，進(jìn)一步又被納入“五型”機(jī)關(guān)建設(shè)，作為其重要內(nèi)容，從而與各部門年終獎(jiǎng)、主要領(lǐng)導(dǎo)升遷等現(xiàn)實(shí)因素密切掛鉤，如此，各部門方對于即辦制真正重視起來，內(nèi)化為管理需求，落實(shí)于具體行動(dòng)。每次考核過程中，考核人員均可以感受到各部門領(lǐng)導(dǎo)乃至普通辦公人員對于考核工作的重視與關(guān)心，部門主要領(lǐng)導(dǎo)通常會(huì)與考核人員作出面談，敘說本部門即辦制執(zhí)行的成績及難處所在，其和具體經(jīng)辦下屬對于樣本提取等考核細(xì)節(jié)也一定要問個(gè)明白，感覺大體公平、客觀方才滿意。對于考核過程中發(fā)現(xiàn)的問題，考核結(jié)束之后也會(huì)要求考核人員幫助分析原由、獲得改進(jìn)的建議。即辦制考核工作獲得部門重視，“一日事一日畢”的習(xí)慣逐漸在各部門確立起來。

2．機(jī)關(guān)辦事流程不斷優(yōu)化

通過即辦制考核工作的實(shí)施，考核數(shù)據(jù)的反饋以及考核人員與部門的交流，進(jìn)一步督促和幫助了部門改進(jìn)工作流程，簡化工作程序。例如溫州市安監(jiān)局經(jīng)受即辦制考核之后，決定推進(jìn)以下工作，實(shí)現(xiàn)工作流程的精簡和辦事程序的優(yōu)化[2]：

一是優(yōu)化辦事流程。對公開的即辦制事項(xiàng)從受理、審查、審批、辦理等環(huán)節(jié)進(jìn)行全方位、全過程的規(guī)范。在壓縮審批時(shí)限上自我加壓，創(chuàng)新建立授權(quán)審批、分級(jí)審批、并聯(lián)審批和部門聯(lián)審制度，審批時(shí)限提速35.82%，辦文辦事提速35.6%。

二是落實(shí)辦事制度。按照“簡單事立即辦、復(fù)雜事限時(shí)辦、特殊事緊急辦”的要求，建立健全并全面落實(shí)首問負(fù)責(zé)制、一次性告知制、限時(shí)辦結(jié)制、AB崗工作制等9項(xiàng)配套制度，促進(jìn)效能提升。

溫州市規(guī)劃局則在其《2012年度重點(diǎn)工作任務(wù)書》中對于機(jī)關(guān)辦事流程優(yōu)化和制度建設(shè)同樣重點(diǎn)予以關(guān)注和作出明確規(guī)定[3]?？己巳藛T觀察，溫州市安監(jiān)局和規(guī)劃局如此做法在溫州各市直單位十分普遍。

3．機(jī)關(guān)辦事提速明顯，電子化辦公相應(yīng)推進(jìn)

第一次考核過后，公開承諾的即辦事項(xiàng)辦理時(shí)間比即辦制實(shí)施前明顯縮短。第一批考核單位有25個(gè)實(shí)現(xiàn)了提速。所有單位的平均提速率達(dá)到7.19%①參見: 溫州大學(xué)地方政府績效管理研究中心. 關(guān)于溫州市實(shí)施即辦制動(dòng)態(tài)考核工作總結(jié)的報(bào)告: 2011年12月31日.；第二次考核結(jié)果顯示，各部門提速率進(jìn)一步加大，尤其是第一次即已考核過的單位，進(jìn)步異常明顯：

簡單事項(xiàng)100%實(shí)現(xiàn)了立即辦理。復(fù)雜事項(xiàng)限時(shí)辦也都在限定時(shí)間內(nèi)力爭提速辦結(jié)。特別是2011年試點(diǎn)考核的單位今年的提速率提高到了8.01%。其中，達(dá)到10%以上提速率的黨政與綜合類單位14個(gè)，經(jīng)濟(jì)與服務(wù)類單位18個(gè)，社會(huì)管理與服務(wù)類單位14個(gè)②參見: 溫州大學(xué)地方政府績效管理研究中心. 關(guān)于2012年上半年即辦制動(dòng)態(tài)考核工作的報(bào)告: 2012年7月10日.。

第三次、第四次考核結(jié)果亦顯示，各部門提速率均有增加。由于電子化辦公明顯利于增進(jìn)效率，第三輪即辦制考核過后，很多部門對于電子化辦公開始傾注較多熱情，紛紛提出改造升級(jí)部門電子辦公系統(tǒng)的計(jì)劃，市婦聯(lián)在其《2012年機(jī)關(guān)黨建工作要點(diǎn)》中就有這方面的明確要求[4]：

五要推進(jìn)即辦制的落實(shí)。加強(qiáng)辦公自動(dòng)化系統(tǒng)建設(shè)，優(yōu)化電子化辦公環(huán)境，提高辦公自動(dòng)化的水平。

（二）即辦制考核局限性及其改革路向

政府績效評(píng)估具有先天的技術(shù)局限性，如尼古拉斯·亨利所言，由于考評(píng)者的偏見，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)模糊不清，文獻(xiàn)資料不全，程序失誤和缺乏培訓(xùn)，政府部門績效評(píng)定的可靠性和權(quán)威性受到影響[5]。這在溫州即辦制考核實(shí)踐中同樣有所體現(xiàn)。雖然考核人員秉持科學(xué)性原則，對于方案持續(xù)修改和完善，以及在確?？己藬?shù)據(jù)的真實(shí)性和有效性方面做足文章，然而考核過程中以及考核過后召開的即辦制考核座談會(huì)上，仍可聽聞部門人員言辭犀利的批評(píng)意見：

1．誤解性批評(píng)

一些部門提出即辦制考核提取的辦文、辦事起訖時(shí)間內(nèi)所含節(jié)假日未予扣除，一些辦事含有不可抗力環(huán)節(jié)未予考慮等等。實(shí)際上，考核方案以及針對考核人員的培訓(xùn)過程中對于這些方面均有科學(xué)、公平的規(guī)定。經(jīng)過召開部門座談會(huì)以及督促部門認(rèn)真學(xué)習(xí)即辦制考核文件，這些批評(píng)意見逐漸消除。

2．談判性批評(píng)

談判是下級(jí)政府在“壓力型體制”下所能運(yùn)用的“弱者的策略”[6]。對于即辦制考核，一些部門代表同樣?jì)故爝\(yùn)用這一策略，或認(rèn)為部門間職責(zé)不清導(dǎo)致辦事效率降低的責(zé)任不應(yīng)由本部門承擔(dān)；或認(rèn)為即辦制考核采取量化形式很難實(shí)施；或認(rèn)為部門事項(xiàng)近年來有所增加，影響到部門辦事提速率，或認(rèn)為一些部門工作屬執(zhí)法性質(zhì)，易于得罪人，想快也快不起來，總之，基于這些理由，對工委施壓，貶損即辦制考核意義，甚至要求廢止考核。對此，工委攜手中心，經(jīng)由各種場合尤其是部門座談會(huì)，努力釋清即辦制考核的創(chuàng)新意義、必要性和操作性。

3．建設(shè)性批評(píng)

建設(shè)性批評(píng)真正道出了即辦制考核尚存的一些技術(shù)性局限：

1）不少部門提出，即辦制考核僅僅查勘辦文辦事起訖時(shí)間，考核部門即辦事項(xiàng)提速率，無法全面評(píng)價(jià)部門工作業(yè)績，尤其未能同步開展服務(wù)對象滿意度調(diào)查，極可能鼓勵(lì)部門人員“為快而快”、不注重辦事效果；亦會(huì)挫傷一些部門的工作積極性。尤其是規(guī)劃、藥監(jiān)、審計(jì)、消防等部門，其業(yè)務(wù)職能專業(yè)性較強(qiáng)，崇尚嚴(yán)謹(jǐn)、細(xì)致多于快捷、迅速，對其僅從提速率角度作出考核，顯然缺失公平；而城管、工商等執(zhí)法部門過于強(qiáng)調(diào)提速率要求，則會(huì)助長簡單、粗暴的工作作風(fēng)。

2）盡管考核工作主要圍繞各部門網(wǎng)上公布的即辦事項(xiàng)而展開，但在具體考核過程中，對這些即辦事項(xiàng)的部門網(wǎng)上公開承諾辦理時(shí)間并不過問，而是通過抽樣調(diào)閱部門臺(tái)賬，計(jì)算各個(gè)事項(xiàng)的平均辦理時(shí)間，之后先進(jìn)行部門自身的縱向比較，得出提速率，再進(jìn)行部門之間的橫向比較，作出提速率排名。如上所述，這樣的考核設(shè)計(jì)有其合理性，但客觀上造成了即辦制考核工作與即辦制制度文本之間的脫節(jié)。既會(huì)導(dǎo)致部門對于即辦事項(xiàng)網(wǎng)上承諾辦理時(shí)間缺乏嚴(yán)肅感，使其形式化；亦會(huì)造成部門人員被動(dòng)，不少部門強(qiáng)調(diào)，其某些專業(yè)性較強(qiáng)的即辦事項(xiàng)網(wǎng)上承諾時(shí)間乃是法定的，體現(xiàn)科學(xué)規(guī)律，現(xiàn)在卻被要求突破這些法定要求，再行提速，而這很可能導(dǎo)致一些負(fù)面后果的發(fā)生，例如藥品審批和食品檢測工作即是如此。

3）如前所述，部門全面實(shí)現(xiàn)電子辦公自動(dòng)化，領(lǐng)導(dǎo)人與下屬均做到網(wǎng)上收發(fā)、批閱公文，乃至網(wǎng)上辦事，不僅可以實(shí)現(xiàn)部門辦文、辦事規(guī)范化與流程化，從而有利于即辦事項(xiàng)提速辦理；也易于獲知部門辦文、辦事過程中，究竟在哪個(gè)環(huán)節(jié)、哪個(gè)領(lǐng)導(dǎo)或科室處有所延遲，從而可以對其作出提醒和催促；亦便于即辦制考核人員從OA系統(tǒng)里輕松提取樣本數(shù)據(jù)，而這些數(shù)據(jù)理論上很難有造假的可能。遺憾的是，不少部門仍舊堅(jiān)持線上辦理與線下辦理同步進(jìn)行，既造成紙張浪費(fèi)，亦拖延了辦文、辦事時(shí)間。對此，部門人員考核中或事后座談時(shí)道出委屈：一是市里統(tǒng)一的文件收發(fā)文系統(tǒng)尚且無法實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上文件即時(shí)、即地處理；二是不少部門領(lǐng)導(dǎo)至今無法在網(wǎng)上熟練輸入漢字；對于電子化辦公建設(shè)與運(yùn)用缺乏應(yīng)有的重視，少部分領(lǐng)導(dǎo)以簽字圈閱作為權(quán)力象征，不愿上網(wǎng)批閱文件，導(dǎo)致部門整體減速。

針對部門上述意見，中心再次對于2013年考核方案提出修改建議。總體仍強(qiáng)調(diào)提速率要求，但鑒于三次考核工作過后，各部門簡單事項(xiàng)均已經(jīng)實(shí)現(xiàn)即事即辦，因此建議2013年度以復(fù)雜事項(xiàng)考核為主，簡單事項(xiàng)考核為輔，這樣做也利于從事復(fù)雜事項(xiàng)為主的非審批部門，促進(jìn)部門間考核公平。此外，方案吸納部門意見，建議增添部門電子化辦公考核，以及回歸即辦制文本，以部門即辦事項(xiàng)承諾辦理時(shí)間為基準(zhǔn)計(jì)算提速成績。

對于以上考核建議，2013年3月7日，工委邀請部門人員作出討論。部門人員總體上對于方案予以肯定，但提出了重新梳理部門即辦事項(xiàng)及承諾時(shí)間、對于電子化辦公程度A、B、C等級(jí)作出清晰界定等意見，中心全部予以吸納?？己擞?月如期進(jìn)行，既是意料之外卻也是意料之中的是，各部門即辦事項(xiàng)承諾時(shí)間盡管此前確已重新梳理，但不合理之處仍然很多，考核結(jié)果的可信度因此大打折扣，部門紛紛向工委和中心發(fā)難、訴苦，12月份的考核繼續(xù)上演這一情形。經(jīng)工委與中心商定，2014年考核方案作出重要調(diào)整，考核擬改為一年一次；對于辦文考核與辦事考核進(jìn)一步簡化、精化與合理化。

四、結(jié) 語

即辦制創(chuàng)新及其考核工作的開展，體現(xiàn)出溫州地方政府以提高公共服務(wù)效率推動(dòng)溫州二次創(chuàng)業(yè)的意圖，相比國內(nèi)其它地方政府績效評(píng)估實(shí)踐，要求各部門分類梳理即辦事項(xiàng)并于網(wǎng)上承諾、引入學(xué)術(shù)第三方與官方互動(dòng)實(shí)施動(dòng)態(tài)考核，考核方持續(xù)與部門溝通改進(jìn)考核方案等做法的原創(chuàng)性及意義應(yīng)予肯定。然而，將業(yè)務(wù)性質(zhì)林林總總的各市直部門捆綁一起考核，堅(jiān)持辦事效率的單一考核向度，對外部服務(wù)對象和輿論的測評(píng)意見不予聽取，使得考核工作無論方案還是結(jié)果均難免存在較多不盡合理的方面。此外，作為即辦制首倡者的市委主要領(lǐng)導(dǎo)2013年離職溫州，給即辦制考核后續(xù)命運(yùn)亦帶來不小的變數(shù)。

參考文獻(xiàn)

[1] 平新喬. 政府績效考評(píng)應(yīng)該關(guān)注十個(gè)指標(biāo)[EB/OL]. [2006-10-17]. http://www.gov.cn/zwhd/2006-10/17/ content_415032.htm.

[2] 溫州市安監(jiān)局. 溫州市安監(jiān)局全面執(zhí)行即辦制扎實(shí)推進(jìn)效率型機(jī)關(guān)建設(shè)[EB/OL]. [2012-01-06]. http://www.zjsafety.gov.cn/cn/gdxx/wzs/64742.shtml.

[3] 溫州市規(guī)劃局. 溫州市規(guī)劃局2012年度重點(diǎn)工作任務(wù)書[EB/OL]. [2012-05-15]. http://xxgk.wenzhou.gov.cn/ xxgk/jcms_files/jcms1/web16/site/art/2012/5/15/art_3590_168521.html.

[4] 溫州市婦女聯(lián)和會(huì). 2012年市婦聯(lián)機(jī)關(guān)黨建工作要點(diǎn)[EB/OL]. [2012-06-19]. http://www.3861.org.cn/public/ special.asp?ztid=7&id=21246.

[5] [美]尼古拉斯·亨利. 公共行政與公共事務(wù)[M]. 張昕, 譯. 北京: 中國人民大學(xué)出版社, 2002: 435.

[6] 縣鄉(xiāng)人大運(yùn)行機(jī)制研究課題組. 縣鄉(xiāng)關(guān)系的政治體制改革: 如何建立民主的合作新體制[J]. 經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較, 1997, (4): 6-28.

Local Story of Government Performance Evaluation——Creation and Evaluation of “Rapid Processing Principle” in Wenzhou

WANG Yong
(School of Law and Politics, Wenzhou University, Wenzhou, China 325035)

Since 2011, Wenzhou local government innovated “rapid processing principle” to increase the speed of official business. Such system urges all departments to sort their businesses and put the processing time into internet to accept the citizen supervision; employs the third party to implement dynamic assessment interacting with the official; both of assessment communicates frequently to improve assessment scheme and regularize work flow of the departments. For these reasons, the “rapid processing principle” should be looked on as Wenzhou style of local government performance evaluation. Nonetheless, the assessment of “rapid processing principle” covers all kinds of departments with unique assessment scheme, sticks with single standard of efficiency, and neglects the evaluation opinions of external objects, which will effects fairness, scientificity and rationality of the assessment.

Rapid Processing principle; Government Performance Evaluation; Assessment Implemented by the Third Party; Rate of Increasing Speed

D035

A

1674-3555(2014)06-0035-08

10.3875/j.issn.1674-3555.2014.06.005 本文的PDF文件可以從xuebao.wzu.edu.cn獲得

(編輯：周斌)

2014-05-13

國家社科基金項(xiàng)目（13CZZ054）

王勇(1975-)，男，江蘇淮安人，副教授，博士，研究方向：公共環(huán)境管理，政府治理變革