論行政執(zhí)法過程中的檢察監(jiān)督
——以建立行政執(zhí)法與刑事司法相銜接機(jī)制為研究視角

李新強(qiáng)

(菏澤市曹縣人民檢察院，山東菏澤 274000)

論行政執(zhí)法過程中的檢察監(jiān)督
——以建立行政執(zhí)法與刑事司法相銜接機(jī)制為研究視角

李新強(qiáng)

(菏澤市曹縣人民檢察院，山東菏澤 274000)

在行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制建立的過程中，由于檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的措施規(guī)定得不明確具體，缺少靈活性、強(qiáng)制性，無法對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在向刑事司法機(jī)關(guān)移送案件時出現(xiàn)的發(fā)現(xiàn)多、移送少的情況進(jìn)行有效監(jiān)督。這嚴(yán)重影響對經(jīng)濟(jì)犯罪的打擊力度，同時，也給行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中濫用職權(quán)留下了空間。因此，加強(qiáng)對行政執(zhí)法的法律監(jiān)督，完善立法，賦予檢察機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法監(jiān)督的提前介入權(quán)、行政執(zhí)法監(jiān)督調(diào)查權(quán)、督促執(zhí)法權(quán)、行政違法糾正權(quán)成為解決這一問題的有效途徑。

行政執(zhí)法；刑事司法；檢察監(jiān)督；制度建構(gòu)

一、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督問題的提出

（一）行政執(zhí)法與刑事司法不能有效銜接的現(xiàn)實存在

行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法的銜接機(jī)制建立以后，隨著經(jīng)濟(jì)違法犯罪案件發(fā)案數(shù)逐年增加，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)查辦的案件也在增加。但是，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)查辦的案件經(jīng)過司法程序處理的并不多，存在著“對破壞市場經(jīng)濟(jì)秩序的犯罪案件，實際發(fā)生多、查處少；行政處理多、移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任少；查處一般犯罪分子多，追究幕后操縱主犯少；判緩刑多、判實刑少”的“四多四少”現(xiàn)象[1]。這說明，行政執(zhí)法與刑事司法之間仍然存在不能很好地銜接的現(xiàn)象。這直接影響到國家打擊經(jīng)濟(jì)犯罪的效果，甚至影響到我們國家在國際上的形象。同時也說明了檢察機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法進(jìn)行法律監(jiān)督的必要性、長期性和艱巨性。

（二）行政執(zhí)法與刑事司法沖突的源流

1．來自行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的消極因素

首先，現(xiàn)行的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)管理體制使得行政執(zhí)法部門過多地考慮部門利益，把應(yīng)當(dāng)向司法機(jī)關(guān)移送的涉嫌構(gòu)成犯罪的案件沒有移送，或者以行政處罰代替刑事處罰，搞以罰代刑。其次，一些行政執(zhí)法部門的領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，行政處罰權(quán)是屬于其行政機(jī)關(guān)的一項權(quán)力，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的主要任務(wù)是查處行政違法，打擊經(jīng)濟(jì)犯罪是公安、司法機(jī)關(guān)的事，將涉嫌犯罪案件移送到司法機(jī)關(guān)是對這種權(quán)力的限制和制約。再次，一些行政執(zhí)法人員法律意識不強(qiáng)，對瀆職不移送案件的后果的嚴(yán)重性缺乏應(yīng)有的認(rèn)識；在調(diào)查處理案件的過程中，搜集證據(jù)不全面，固定證據(jù)不及時，導(dǎo)致案件后來無法移送，或者移送后司法機(jī)關(guān)也難以處理。

2．來自法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的缺位

第一，檢察機(jī)關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督保障欠缺。檢察機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法的監(jiān)督，一方面是監(jiān)督行政執(zhí)法機(jī)關(guān)辦理的案件是否涉及到刑事犯罪，而行政執(zhí)法機(jī)關(guān)并沒有依法將其移送給有關(guān)機(jī)關(guān)處理；另一方面是監(jiān)督行政執(zhí)法機(jī)關(guān)工作人員在行政執(zhí)法過程中是否有濫用職權(quán)、徇私枉法等觸犯刑法行為，如構(gòu)成犯罪，應(yīng)依法追究其刑事責(zé)任。事實上，檢察機(jī)關(guān)依法行使法律監(jiān)督權(quán)尚存在一定的阻力和障礙。原因有兩點。一是立法缺失。我國立法對移送案件的標(biāo)準(zhǔn)和程序，行政機(jī)關(guān)不移送案件承擔(dān)什么責(zé)任以及檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)等方面均沒有具體規(guī)定。二是體制限制?，F(xiàn)行體制下的檢察機(jī)關(guān)屬于雙重領(lǐng)導(dǎo)，檢察院與地方政府之間存在著機(jī)構(gòu)、人員和經(jīng)費等方面的依附關(guān)系，因此，檢察機(jī)關(guān)不得不協(xié)調(diào)處理好與政府各個部門之間的關(guān)系，從而也就淡化了監(jiān)督。第二，受立法的影響，檢察機(jī)關(guān)難以對行政執(zhí)法進(jìn)行監(jiān)督。我國憲法將檢察機(jī)關(guān)定位為“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”。因此，行政主體和司法主體的執(zhí)法情況都應(yīng)當(dāng)納入檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的范疇。然而，從檢察院組織法以及三大訴訟法的有關(guān)規(guī)定來看，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督基本上局限于對司法權(quán)的監(jiān)督，對行政執(zhí)法的監(jiān)督基本上局限于行政執(zhí)法人員的職務(wù)犯罪監(jiān)督，也僅限于實體的監(jiān)督，而且這種監(jiān)督并不是對行政權(quán)行使過程的監(jiān)督。行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法之間形成了“斷裂”，致使打擊經(jīng)濟(jì)犯罪的合力受到嚴(yán)重削弱。

二、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的正當(dāng)性

（一）行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的理論基礎(chǔ)和法律依據(jù)

檢察機(jī)關(guān)介入行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制，對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督，不但具有現(xiàn)實必要性，而且具有切實可行性。這種可行性既有理論支撐，又有法律依據(jù)。

檢察機(jī)關(guān)介入行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)進(jìn)行法律監(jiān)督的理論根據(jù)來源于權(quán)力制約論。一、分權(quán)制衡學(xué)說。權(quán)利的行使是有界限的，無限制的權(quán)力必被濫用，無限制的權(quán)力滋生腐敗，因此權(quán)力必須制約[2]。在分權(quán)制衡理論中，權(quán)力的制衡是通過外部制約機(jī)制來實現(xiàn)的，而不可能借助內(nèi)部制約或寄托于道德上的自律。我們不懷疑，在行使權(quán)力的時候，行政機(jī)關(guān)會約束自己遵守法律，行政系統(tǒng)內(nèi)部也會約束行政機(jī)關(guān)遵守法律[3]。然而，不能排除行政機(jī)關(guān)不守法，而行政系統(tǒng)內(nèi)部又不能進(jìn)行自我約束的情形。因此，行政權(quán)力的行使必須受到外部的監(jiān)督。行政權(quán)力愈大，外部監(jiān)督的機(jī)制也必須隨之加強(qiáng)。二、有限政府論。有限政府論認(rèn)為，政府權(quán)力同人的自然權(quán)利一樣也具有變異性，它的變異包括政府自身的變異和政府權(quán)力執(zhí)行主體的變異。政府權(quán)力失衡與變異既違背了人民賦予政府執(zhí)行權(quán)的初衷，也違背政府權(quán)力的政治屬性與社會屬性，因此必須對其進(jìn)行監(jiān)督。對政府的行為進(jìn)行控制，本系統(tǒng)的自身監(jiān)督不可缺少，但更需要外部的權(quán)力制約；在政府權(quán)力監(jiān)督體系中，司法監(jiān)控是將行政管理相對人的起訴與國家監(jiān)督相結(jié)合的一種經(jīng)常性的有效監(jiān)督。

行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的規(guī)范依據(jù)包括四個方面。一、憲法依據(jù)。我國憲法第129條規(guī)定,人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)除了行使刑事法律監(jiān)督職能之外，還對刑事訴訟之外的其他情形的法律實施情況進(jìn)行監(jiān)督，這就包括對行政機(jī)關(guān)依據(jù)行政法律法規(guī)所實施的行政執(zhí)法活動的監(jiān)督。二、基本法律層面的依據(jù)。我國刑事訴訟法第108條第1款規(guī)定，“任何單位和個人發(fā)現(xiàn)有犯罪事實或者犯罪嫌疑人，有權(quán)利也有義務(wù)向公安機(jī)關(guān)、人民檢察院或者人民法院報案或者舉報”。這里的“任何單位”當(dāng)然包括“行政執(zhí)法機(jī)關(guān)”在內(nèi)，進(jìn)入刑事訴訟程序后，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)又將成為訴訟參與人——證人（單位證人）。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)了犯罪事實或者犯罪嫌疑人向公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)報案是否屬實理應(yīng)接受檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。對于報案不屬實的，檢察機(jī)關(guān)可以通過依法不予立案或者監(jiān)督公安機(jī)關(guān)撤銷案件的方式進(jìn)行監(jiān)督和糾正。對于行政執(zhí)法人員徇私舞弊，依法應(yīng)當(dāng)移交司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任的卻不移交，情節(jié)嚴(yán)重應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的，檢察機(jī)關(guān)可以通過立案查處的方式進(jìn)行監(jiān)督。因此，無論從刑事訴訟法的規(guī)定，還是從刑法的規(guī)定來看，檢察機(jī)關(guān)都有理由對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督。三、行政法規(guī)層面的依據(jù)。國務(wù)院頒布的《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第14條要求：“行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件，應(yīng)當(dāng)接受人民檢察院和監(jiān)察機(jī)關(guān)依法實施的監(jiān)督。”該規(guī)定第9條要求：“行政執(zhí)法機(jī)關(guān)接到公安機(jī)關(guān)不予立案的通知書后，認(rèn)為依法應(yīng)當(dāng)由公安機(jī)關(guān)決定立案的，可以建議人民檢察院依法進(jìn)行立案監(jiān)督?！彼?、司法解釋。最高人民檢察院頒布的《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第10條要求：“人民檢察院應(yīng)當(dāng)依法對公安機(jī)關(guān)辦理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件進(jìn)行立案監(jiān)督?！?/p>

以上這些規(guī)定，為檢察機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法與刑事司法之間建立銜接機(jī)制的過程中行使監(jiān)督權(quán)提供了相對完整的框架。在這一框架內(nèi)，檢察機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法進(jìn)行監(jiān)督，不但于法有據(jù)，而且完全可行。

（二）檢察機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法進(jìn)行監(jiān)督的必然性

行政權(quán)自身的強(qiáng)勢性與難以遏制的膨脹性決定了權(quán)力的制衡更多地表現(xiàn)為立法權(quán)、司法權(quán)對行政權(quán)的約束與抑制。在我國，作為司法權(quán)中的一個分支——檢察權(quán)，其對行政權(quán)的監(jiān)督則是一種理想的國家權(quán)力配置模式。

權(quán)力機(jī)關(guān)雖然也對行政機(jī)關(guān)形成制約，但是，權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督只能以制定法律的手段或者以對行政法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行審批、核準(zhǔn)的方式實施，而這些都屬于間接監(jiān)督，不能直接針對具體的行政行為。這就決定了權(quán)力機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法的活動進(jìn)行監(jiān)督是極其有限的，其監(jiān)督的力度也略顯不足。由于審判權(quán)的消極性，人民法院對行政執(zhí)法的審判必須恪守“不告不理原則”，在行政違法犯罪被提請人民法院審判之前，人民法院對此是無所作為的，審判機(jī)關(guān)的監(jiān)督無法進(jìn)行，這使得大量的行政違法甚至犯罪行為游離于審判機(jī)關(guān)的監(jiān)督體制之外，審判機(jī)關(guān)對行政訴訟的監(jiān)督具有很大的被動性。相比較而言，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督則恰恰是針對具體執(zhí)法活動的，對于執(zhí)法活動中的違法情形可以依法糾正；情節(jié)嚴(yán)重的，還可以啟動刑事訴訟程序，依法追究有關(guān)行政執(zhí)法人員的刑事責(zé)任，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督與制約顯得更為直接、及時、便捷。因此，構(gòu)建新的監(jiān)督機(jī)制用以堵塞行政領(lǐng)域中的重大法治漏洞就成了一項刻不容緩的任務(wù)，而將這一重要職責(zé)賦予以法律監(jiān)督為本職的檢察機(jī)關(guān)，當(dāng)為首選[4]。

三、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的范圍、方式

（一）檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政執(zhí)法的范圍

國務(wù)院頒布的《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第14條要求“行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件，應(yīng)當(dāng)接受人民檢察院和監(jiān)察機(jī)關(guān)依法實施的監(jiān)督?！钡?條要求：“行政執(zhí)法機(jī)關(guān)接到公安機(jī)關(guān)不予立案的通知書后，認(rèn)為依法應(yīng)當(dāng)由公安機(jī)關(guān)決定立案的，可以建議人民檢察院依法進(jìn)行立案監(jiān)督。公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)接受人民檢察院依法進(jìn)行的立案監(jiān)督。”

最高人民檢察院頒布的《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第12條要求：“各級人民檢察院對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不移送涉嫌犯罪案件，具有下列情形之一的，可以提出檢察意見：(一)檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)移送的涉嫌犯罪案件而不移送的；(二)有關(guān)單位和個人舉報的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)移送的涉嫌犯罪案件而不移送的；(三)隱匿、銷毀涉案物品或者私分涉案財物的；(四)以行政處罰代替刑事追究而不移送的。有關(guān)行政執(zhí)法人員涉嫌犯罪的，依照刑法的有關(guān)規(guī)定，追究刑事責(zé)任?！?/p>

上述規(guī)定明確了檢察機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)監(jiān)督的范圍,即“行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)移送的涉嫌犯罪案件而不移送案件行為以及行政執(zhí)法人員的瀆職行為?！?/p>

（二）檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政執(zhí)法的方式

刑事訴訟法規(guī)定，任何單位和個人發(fā)現(xiàn)有犯罪事實或者犯罪嫌疑人，有權(quán)利也有義務(wù)向公安機(jī)關(guān)、人民檢察院或者人民法院報案或者舉報。但是，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)了犯罪事實或者犯罪嫌疑人而不向司法機(jī)關(guān)報案、移送，或者經(jīng)過檢察機(jī)關(guān)的建議后行政執(zhí)法機(jī)關(guān)仍不移送，怎么辦？有什么方法能夠解決這個問題？刑法第402條規(guī)定，行政執(zhí)法人員徇私舞弊罪，對依法應(yīng)當(dāng)移交司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任的不移交，情節(jié)嚴(yán)重的,應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任。但這也僅僅是對單個的行政執(zhí)法人員犯罪時的處理，而對作為執(zhí)法主體的行政執(zhí)法部門如何處理，刑法也沒有作出規(guī)定。采取什么措施能夠強(qiáng)制行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向司法機(jī)關(guān)報案或者移送？作為程序法，刑事訴訟法對此也并沒有作出專門的規(guī)定。

2006年1月,最高人民檢察院與全國整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、公安部、監(jiān)察部共同發(fā)布了《關(guān)于在行政執(zhí)法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》。該《意見》規(guī)定“行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪的案件的同時，將《涉嫌犯罪案件移送書》抄送同級人民檢察院?！薄叭嗣駲z察院接到控告、舉報、或者發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不移送涉嫌犯罪案件，經(jīng)審查或者調(diào)查后認(rèn)為情況基本屬實的，可以向行政執(zhí)法機(jī)關(guān)查詢案件情況、要求行政執(zhí)法機(jī)關(guān)提供有關(guān)案件材料或者派員查閱案卷材料，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)配合。確屬應(yīng)當(dāng)移送公安機(jī)關(guān)而不移送的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向行政執(zhí)法機(jī)關(guān)提出移送的書面意見，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)移送?！?/p>

我國國家高層企圖通過建立行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的機(jī)制來解決這個問題。但該《意見》也僅僅是賦予了檢察機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法活動的有限的知悉權(quán)、調(diào)查權(quán)以及檢察建議權(quán)。

由此可以看出，作為機(jī)制建立的推動者，在銜接機(jī)制運作的過程中，檢察機(jī)關(guān)還存在著知悉權(quán)不完整、知悉渠道不暢通，建議權(quán)柔性有余、剛性不足，調(diào)查權(quán)受到制肘，程序性懲戒權(quán)缺乏，主導(dǎo)性地位還不鞏固①有學(xué)者認(rèn)為, 在行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法相銜接的工作機(jī)制中檢察機(jī)關(guān)應(yīng)居于主導(dǎo)地位. 筆者以為不妥, 這樣會混淆檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的權(quán)屬區(qū)別, 容易使檢察機(jī)關(guān)有意或無意地放棄法律監(jiān)督職責(zé), 走向聯(lián)合辦案的模式. 參見: 劉遠(yuǎn), 趙瑋. 行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法相銜接機(jī)制的實證分析[C] // 劉遠(yuǎn), 王大海. 行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法相銜接機(jī)制論要. 北京: 中國檢察出版社, 2006.以及被邊緣化的危險等諸多問題。

筆者認(rèn)為，要想解決這個問題，一方面必須明確檢察機(jī)關(guān)在銜接過程中對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)，拓展法律監(jiān)督的空間，增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的能力；另一方面，必須完善立法，在制度層面上為檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政執(zhí)法提供法律保障。

1．確立檢察機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法的四項監(jiān)督權(quán)，滿足檢察機(jī)關(guān)有效地履行法律監(jiān)督職能

這包括四個方面。

第一，行政執(zhí)法監(jiān)督提前介入權(quán)。最高人民檢察院、全國整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、公安部、監(jiān)察部《關(guān)于在行政執(zhí)法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》第11條規(guī)定，對重大、有影響的涉嫌犯罪的案件，檢察機(jī)關(guān)可以根據(jù)公安機(jī)關(guān)的請求派員介入公安機(jī)關(guān)的偵查，參加案件討論，審查相關(guān)案件材料，提出取證建議，并對偵查活動實施監(jiān)督。上述規(guī)定賦予了檢察機(jī)關(guān)的提前介入權(quán)，但被限制在刑事訴訟活動中，這影響了檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的發(fā)揮。筆者認(rèn)為，從強(qiáng)化法律監(jiān)督、推動依法行政的角度考量，應(yīng)當(dāng)賦予檢察機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法活動的介入權(quán)，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為必要時可以隨時主動派員提前介入行政執(zhí)法機(jī)關(guān)重大案件的調(diào)查。這不僅可以充分發(fā)揮檢察官對案件定性、證據(jù)把握的優(yōu)勢，引導(dǎo)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)圍繞案件定性收集、固定和保全證據(jù)，及時將涉嫌犯罪的案件移送公安、檢察機(jī)關(guān)，而且可以及時防止和糾正行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在調(diào)查過程中可能發(fā)生的違法犯罪行為。

第二，行政執(zhí)法監(jiān)督調(diào)查權(quán)。最高人民檢察院、全國整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、公安部、監(jiān)察部《關(guān)于在行政執(zhí)法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》第3條規(guī)定：“人民檢察院接到控告、舉報、或者發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不移送涉嫌犯罪案件，經(jīng)審查或者調(diào)查后認(rèn)為情況基本屬實的，可以向行政執(zhí)法機(jī)關(guān)查詢案件情況、要求行政執(zhí)法機(jī)關(guān)提供有關(guān)案件材料或者派員查閱案卷材料，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)配合?！钡?，對檢察機(jī)關(guān)調(diào)閱案卷材料設(shè)置了障礙，并產(chǎn)生操作上的難點。檢察機(jī)關(guān)是否有權(quán)查閱案卷材料的前提條件必須是在審查或調(diào)查舉報材料后認(rèn)為情況基本屬實，如果不調(diào)閱行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的行政處罰卷宗，又怎能得出情況基本屬實的結(jié)論呢？所以，該條規(guī)定實際上并沒有真正賦予檢察機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的調(diào)卷審查權(quán)。這種柔性規(guī)定嚴(yán)重削弱了檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督力度。因此，應(yīng)賦予檢察機(jī)關(guān)完整的調(diào)卷審查權(quán)。

第三，督促執(zhí)法權(quán)。實踐中，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)怠于履行職責(zé)的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，檢察機(jī)關(guān)通過意見或建議的方式進(jìn)行監(jiān)督往往難以奏效。因此，應(yīng)當(dāng)賦予檢察機(jī)關(guān)督促執(zhí)法權(quán)，督促有關(guān)機(jī)關(guān)采取必要措施執(zhí)行法律職責(zé)的權(quán)利。對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)沒有移送的違法案件，經(jīng)檢察機(jī)關(guān)審查認(rèn)為涉嫌犯罪的，檢察機(jī)關(guān)可以向行政執(zhí)法機(jī)關(guān)發(fā)出《涉嫌犯罪案件移送通知書》，督促行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向司法機(jī)關(guān)移送案件，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)接到通知書后應(yīng)當(dāng)及時將案件移送司法機(jī)關(guān)處理，并將執(zhí)行情況書面回復(fù)檢察機(jī)關(guān)。

第四，行政違法糾正權(quán)。檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在辦案中存在隱匿、私分、銷毀涉案物品，移送涉嫌犯罪案件不及時，行政執(zhí)法程序不合法等其他違法現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)提出糾正意見。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)接到糾正意見后，應(yīng)當(dāng)予以糾正，并將糾正情況書面通知檢察機(jī)關(guān)。

2．完善立法，在制度層面上為檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政執(zhí)法提供保障

第一，規(guī)范立法，提升法律位階，強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法監(jiān)督的效力。對于行政執(zhí)法活動的監(jiān)督與制約，雖然有一整套上至憲法下至行政法規(guī)或其他規(guī)范性文件的法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)范?？墒?，多數(shù)的監(jiān)督權(quán)是集中于諸如行政法規(guī)、行政解釋、司法解釋或者多個部門聯(lián)合發(fā)布的意見、會議紀(jì)要之中。各種規(guī)定之間難免相互抵觸，這極大地?fù)p害了法律的權(quán)威與尊嚴(yán)。同時檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)布的各種規(guī)則和辦法，在《立法法》上的效力很低，對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)沒有強(qiáng)制效力。為此，要解決這個問題就不能依賴由這些規(guī)定和意見支撐著的銜接制度，而應(yīng)當(dāng)將其納入法治體系來考慮。

第二，將任意性法律規(guī)范改為強(qiáng)制性法律規(guī)范，增強(qiáng)檢察監(jiān)督力度。在現(xiàn)行法律法規(guī)中，對行政執(zhí)法行為進(jìn)行法律監(jiān)督的規(guī)定大多體現(xiàn)為“可以為某行為”、“可以建議……”之類。這類帶有任意性的規(guī)范顯然不利于檢察監(jiān)督權(quán)的有效行使，使得監(jiān)督行為的力度不夠。因此，修改和完善法律，將任意性法律規(guī)范改為強(qiáng)制性法律規(guī)范，增強(qiáng)檢察監(jiān)督的剛性，這是改善對行政執(zhí)法的檢察監(jiān)督權(quán)的當(dāng)務(wù)之急。

第三，明確檢察意見的法律效力。我們建議在檢察院組織法中增加檢察意見權(quán)，增強(qiáng)檢察監(jiān)督的法律效力。如果行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對案件不移送，由檢察機(jī)關(guān)建議公安機(jī)關(guān)立案偵查或自行偵查。對于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)具體責(zé)任人拒不移送刑事案件，不構(gòu)成犯罪的，可以通過檢察意見的方式建議有關(guān)部門對違紀(jì)官員進(jìn)行處理。

[1] 李和仁. 形成打擊經(jīng)濟(jì)犯罪的合力: 行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的工作機(jī)制座談會紀(jì)要[J]. 人民檢察, 2003, (12): 39-41.

[2] 孟德斯鳩. 論法的精神: 上冊[M]. 張雁深, 譯. 北京: 商務(wù)印書館, 1978: 154-155.

[3] 王明揚. 美國行政法: 下冊[M]. 北京: 中國法制出版社, 2005: 562.

[4] 陳俊業(yè). 行政權(quán)力檢察監(jiān)督的探索與構(gòu)想[J]. 人民檢察, 2005, (6): 45-48.

On the Procuratorial Supervision in the Process of Administrative Enforcement of Law——The Perspective of Establishing the Emergence Mechanism of Administrative Law Enforcement and Criminal Justice

LI Xinqiang
(People’s Procuratorate of Cao County, Cao County of Heze, Heze, China 274000)

In the process of establishing the emergence mechanism of administrative law enforcement and criminal justice, the procuratorate can not effectively supervise criminal law enforcers’ work owing to the unclear and unspecific stipulation about the procuratorate’s supervision measures, and lack in flexibility and forcefulness. This situation seriously influences it to crack down on economic crimes, and simultaneously leaves room for law enforcers’ irresponsible enforcement. Therefore, it becomes an effective solution to this problem to put administrative enforcement under strengthened supervision, improve legislation, entrust the procuratorate with early intervention rights, the investigation rights, urging rights, and correction rights of administrative violations, in the supervision of administrative enforcement.

Administrative Enforcement of Law; Criminal Justice; Procuratorial Supervision; System Construction

D926.3

A

1674-3555(2014)04-0075-06

10.3875/j.issn.1674-3555.2014.04.012 本文的PDF文件可以從xuebao.wzu.edu.cn獲得

(編輯：付昌玲)

2013-10-08

李新強(qiáng)(1967-)，男，山東鄆城人，檢查員，學(xué)士，研究方向：刑事訴訟