土地改革新機(jī)遇

樊翠真+張繼勇

農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，是安天下、穩(wěn)民心的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)。2014年中央一號(hào)文件名為《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》，指出穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，并首次提出，賦予農(nóng)民對承包地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。

中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)廉政研究院院長喬新生認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以出讓、租賃、入股，實(shí)際上是默認(rèn)了廣大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自發(fā)進(jìn)行的土地改革，這是一次前所未有的革命，在中國農(nóng)村土地改革歷史上具有劃時(shí)代意義。

國土資源部法律中心主任孫英輝表示，文件提出落實(shí)所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)，“三權(quán)分離”正式提上農(nóng)村土地制度和產(chǎn)權(quán)法治建設(shè)層面，再一次推動(dòng)農(nóng)村生產(chǎn)力的大釋放。依法推動(dòng)承包權(quán)主體同經(jīng)營權(quán)主體分離，是保障農(nóng)民權(quán)益的當(dāng)務(wù)之急。

轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式

“農(nóng)民通過農(nóng)村土地的轉(zhuǎn)讓承包獲得租金，就是因?yàn)檗D(zhuǎn)讓了經(jīng)營權(quán)；經(jīng)營權(quán)就是收益，抵押經(jīng)營權(quán)就是抵押土地的預(yù)期收益，即使抵押失敗了，也只涉及抵押的農(nóng)民與銀行約定的3年或者5年經(jīng)營權(quán)，不會(huì)改變集體所有制，這種探索是可行的?！敝醒朕r(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文認(rèn)為，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系必須堅(jiān)持家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)性地位，推進(jìn)家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新。鼓勵(lì)土地承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)農(nóng)村發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，允許農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)入股的方式發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營等。

2014年中央一號(hào)文件提出放活土地經(jīng)營權(quán)，意味著承包人可以轉(zhuǎn)包、出租等方式讓與土地經(jīng)營權(quán)，同時(shí)不改變土地承包關(guān)系。此項(xiàng)利農(nóng)政策的出臺(tái)將分散的土地集中起來，高效率地配置土地資源，推動(dòng)農(nóng)村土地規(guī)模化種植經(jīng)營，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的集約化、專業(yè)化、組織化、社會(huì)化，形成以所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)并行分置”為特征的新型農(nóng)地制度，推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。同時(shí)，推進(jìn)家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等共同農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新，加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。

孫英輝則指出，在承包權(quán)更加穩(wěn)固的前提下，經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)滿足了農(nóng)民離土離鄉(xiāng)或留土離鄉(xiāng)訴求，有利于解決“地從哪來、地由誰種、地怎么種”問題，促進(jìn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育，更有效保護(hù)耕地紅線。

加快城鎮(zhèn)化服務(wù)業(yè)配套建設(shè)

此次中央一號(hào)文件提出，要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，讓農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果。

目前我國的一些農(nóng)村地區(qū)，水電路氣等基礎(chǔ)設(shè)施非常糟糕。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)，將優(yōu)化空間布局，推動(dòng)服務(wù)業(yè)配套，加快城鎮(zhèn)化建設(shè)。通過整合、利用和盤活資源，讓居住在農(nóng)村或者小城鎮(zhèn)的人能夠享有優(yōu)質(zhì)、便捷、舒適的服務(wù)。努力破除制約城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制機(jī)制障礙，創(chuàng)新土地、戶籍、社保和金融制度。讓要素在城鄉(xiāng)合理流動(dòng)，讓資源在城鄉(xiāng)優(yōu)化配置，讓財(cái)富在城鄉(xiāng)公平分配。一方面，要以公共性服務(wù)帶動(dòng)社會(huì)化服務(wù)，為居民創(chuàng)造良好的生產(chǎn)生活環(huán)境；另一方面，要以政策性措施推動(dòng)社會(huì)化服務(wù)，為居民提供多元化、便捷式社會(huì)服務(wù)。

國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長葉興慶說，通過美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，建設(shè)農(nóng)民美好生活的家園，讓留在農(nóng)村的農(nóng)民能夠享受更好的教育、醫(yī)療等公共服務(wù)和社會(huì)保障，逐步提高農(nóng)村公共服務(wù)質(zhì)量，從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民在社會(huì)保障制度并軌，縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)差異。對此，一要讓人出得來，保障各種權(quán)利，土地、住房等財(cái)產(chǎn)要保護(hù)；二要進(jìn)得來留得下，使農(nóng)民能穩(wěn)定就業(yè)，融入城市社會(huì)保障體系，享受均等公共服務(wù)。

增強(qiáng)農(nóng)民收益與產(chǎn)權(quán)意識(shí)

農(nóng)村土地的所有權(quán)究竟是誰的？我國目前農(nóng)村大多數(shù)土地的承包經(jīng)營權(quán)屬于家庭，而在本刊記者詢問山東、河北、江蘇等地村民和縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部時(shí)，不少人認(rèn)為屬于國有，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有或者行政村集體所有。

黨的十八屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》進(jìn)一步明確，要“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”。農(nóng)業(yè)銀行高級(jí)經(jīng)濟(jì)師何志成對此表示，“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”，實(shí)質(zhì)上就是賦予農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)。

農(nóng)業(yè)部政策法規(guī)司原司長郭書田則認(rèn)為，必須明確土地產(chǎn)權(quán)的主體是農(nóng)民，不是集體經(jīng)濟(jì)組織，不是村委會(huì)，更不是基層組織。要通過土地制度改革，還權(quán)給農(nóng)民，使農(nóng)民獲得“六權(quán)”?！傲鶛?quán)”：知情話語權(quán)、決策參與權(quán)、資產(chǎn)組織權(quán)、收益分配權(quán)、民主監(jiān)督權(quán)、關(guān)于人員的選擇權(quán)。使農(nóng)民能夠真正當(dāng)家作主，實(shí)現(xiàn)當(dāng)家作主的基本權(quán)利。

中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所所長秦富表示，中央一號(hào)文件要求賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，是為了保障農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，拓寬農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的途徑。長期以來農(nóng)民為我國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出巨大貢獻(xiàn)，但城鄉(xiāng)居民收入差距進(jìn)一步拉大，土地確權(quán)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收的保證。不過，賦予農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利后，還需要增強(qiáng)農(nóng)民要素流動(dòng)的活力和自身發(fā)展能力，優(yōu)化發(fā)展所需的外部條件和環(huán)境。

一號(hào)文件表明了一個(gè)大方向，其象征意義更明顯，具體落實(shí)則需要配套的相關(guān)立法、社會(huì)保障制度的跟進(jìn)完善作為保證。

孫英輝說，文件多次提出推動(dòng)修訂相關(guān)法律法規(guī)。當(dāng)務(wù)之急，包括修改農(nóng)村土地承包法、物權(quán)法等。承包經(jīng)營權(quán)分離、集體建設(shè)用地入市、宅基地管理制度改革等涉及產(chǎn)權(quán)制度改革，是全面深化改革的重要內(nèi)容。應(yīng)堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)、長遠(yuǎn)立法與試點(diǎn)結(jié)合，可以確保改革紅利最大釋放并用之于農(nóng)。

土地制度改革，不僅僅只是讓農(nóng)民富裕起來，更多的是在打破現(xiàn)有城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)格局下，讓農(nóng)民進(jìn)城，讓資本下鄉(xiāng)，盤活整個(gè)中國未來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。endprint