官員GDP崇拜的體制性根源

文/熊易寒

一、地方官員的GDP崇拜

改革開放以來，中國經(jīng)歷了30多年的高速經(jīng)濟(jì)增長，這被外界稱為“中國奇跡”。有人將這一奇跡歸功于中國的發(fā)展主義政府，并且將當(dāng)代中國的政經(jīng)關(guān)系概括為“中國模式”，這種模式不同于強(qiáng)調(diào)自由市場的“華盛頓共識(shí)”，各級(jí)政府通過產(chǎn)業(yè)政策、貨幣政策和行政干預(yù)，深度介入經(jīng)濟(jì)發(fā)展，地方官員更是將經(jīng)濟(jì)增長作為政府的第一要?jiǎng)?wù)。但近年來，人們也開始對(duì)這種模式進(jìn)行反思，即：為什么中國的官員如此熱衷于追求GDP的增長？當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長壓倒一切的時(shí)候，環(huán)境保護(hù)、教育醫(yī)療、社會(huì)保障等其他政府職能會(huì)不會(huì)有所弱化？這也正是科學(xué)發(fā)展觀出臺(tái)的社會(huì)背景。

盡管中央政府隨后以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，對(duì)“唯GDP主義”進(jìn)行了糾偏，包括強(qiáng)調(diào)綠色GDP（既要金山銀山，也要綠水青山），并鼓勵(lì)各級(jí)政府進(jìn)行多樣化考核的嘗試，但迄今為止，地方官員的“GDP崇拜”仍占據(jù)主流市場。為什么地方官員的GDP崇拜堅(jiān)如磐石，牢不可破？

二、GDP崇拜的理論解釋：財(cái)政激勵(lì)抑或晉升激勵(lì)？

國內(nèi)外的學(xué)者對(duì)此有兩種主流解釋：一種是從中國特殊的政治經(jīng)濟(jì)制度安排（尤其是財(cái)政制度）出發(fā)，認(rèn)為是當(dāng)代中國的政治集權(quán)與財(cái)政分權(quán)決定了地方官員的行為模式，代表性理論是錢穎一的“保護(hù)市場的聯(lián)邦制”和戴慕珍（JeanOi）、魏昂德（AndrewWalder）的“地方法團(tuán)主義”。經(jīng)濟(jì)學(xué)家錢穎一等人認(rèn)為，中國的中央與地方政府形成了維護(hù)市場的經(jīng)濟(jì)聯(lián)邦主義，通過行政分權(quán)和財(cái)政分權(quán)（財(cái)政包干）改革，中央將更多的事權(quán)和財(cái)權(quán)下放到地方，提升了地方政府的積極性和自主性，為地方政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、做大財(cái)政“蛋糕”提供了持續(xù)的動(dòng)力。

美國政治學(xué)家戴慕珍則基于對(duì)蘇南地區(qū)地方政府的經(jīng)驗(yàn)觀察，提出了“地方法團(tuán)主義”理論。她指出：在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，中國的地方政府具有許多公司特征，官員的行為類似于企業(yè)董事會(huì)成員；地方政府協(xié)調(diào)其轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)，恰似一個(gè)從事多種經(jīng)營的實(shí)業(yè)公司。社會(huì)學(xué)家魏昂德則提出“地方政府即廠商”的論斷，解釋了為什么地方政府與高層政府相比，具有更大的動(dòng)機(jī)和能力行使作為所有者的權(quán)益。他指出，財(cái)政體制改革給地方政府提供了激勵(lì)，并且政府級(jí)別越低，激勵(lì)越強(qiáng)。20世紀(jì)80年代的財(cái)政改革改變了政府間關(guān)系：企業(yè)按固定的稅率納稅，而不是像過去那樣把全部利潤上繳；地方政府向上級(jí)政府上交合約確定的稅額，剩下都是自己的。正如家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性一樣，財(cái)政包干制度安排也激活了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力。一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展越快，企業(yè)財(cái)務(wù)績效越好，地方政府的收入（特別是預(yù)算外收入）增長也越多。

無論是“保護(hù)市場的聯(lián)邦制”還是“地方法團(tuán)主義”，都注重從財(cái)政分權(quán)體制來解釋地方官員的經(jīng)濟(jì)行為。1994年分稅制改革之后，優(yōu)質(zhì)的稅源都被劃歸中央，大大壓縮了地方政府的稅收比例，但地方政府承擔(dān)的事務(wù)卻越來越多，這進(jìn)一步刺激了地方政府的創(chuàng)收沖動(dòng)，通過“土地財(cái)政”和招商引資來增加地方可支配收入，用以提高公務(wù)人員的待遇和當(dāng)?shù)厝罕姷母＠?/p>

另一種是從官員的理性選擇出發(fā)，認(rèn)為官員基于晉升的目標(biāo)而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，代表性理論是周黎安的錦標(biāo)賽模式。經(jīng)濟(jì)學(xué)家周黎安認(rèn)為，在中國，同一行政級(jí)別的地方官員，無論是省、市、縣還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，都處于一種政治晉升博弈狀態(tài)。他形象地稱之為“政治錦標(biāo)賽”。錦標(biāo)賽模式是一種重要的激勵(lì)機(jī)制，指在一些候選人中通過競爭選拔優(yōu)勝者，相對(duì)次序決定勝負(fù)。對(duì)于田徑錦標(biāo)賽的選手而言，絕對(duì)的成績不重要，重要的是相對(duì)的名次；同樣，對(duì)于參加政治錦標(biāo)賽的官員而言，重要的不是作出了多大政績，而是與同級(jí)別官員相比較的政績排名。這是一種典型的相對(duì)績效評(píng)估。中國行政體制由中央、省、市（地區(qū)）、縣和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級(jí)政府構(gòu)成，政治錦標(biāo)賽可以發(fā)生在中央以下的任何一級(jí)地方政府之間，而中國“塊塊”行政管理體制在不同層次上的同構(gòu)性，使得政治錦標(biāo)賽得以普遍推行。

競賽優(yōu)勝的標(biāo)準(zhǔn)由上級(jí)政府決定，它可以是GDP增長率，也可以是其他可度量的指標(biāo)，如財(cái)政收入、就業(yè)率、治安狀況等。改革開放以來，政治錦標(biāo)賽的最大特點(diǎn)是以地區(qū)GDP及相關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的競賽為主要內(nèi)容。周黎安的實(shí)證研究表明：省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人的政治升遷與當(dāng)?shù)貙?shí)際GDP的增長率呈現(xiàn)顯著的正向關(guān)系。也就是說，某個(gè)地方的GDP增長率越高，當(dāng)?shù)氐墓賳T就越有可能得到晉升。

不難理解，在這樣一種晉升激勵(lì)下，地方官員就不得不為增長而競爭，力爭使本地區(qū)的GDP在總量或增速上超越其他地區(qū)。從職務(wù)晉升路徑來說，地方官員從最低的行政職位一步一步提拔，進(jìn)入一個(gè)典型的逐級(jí)淘汰的錦標(biāo)賽結(jié)構(gòu)；每一輪被淘汰出局的選手就自動(dòng)失去下一輪參賽的資格。近年來，國家對(duì)干部任職的年齡要求越來越趨于年輕化，使得一輪競爭錯(cuò)過提拔機(jī)會(huì)就可能永遠(yuǎn)失去晉升機(jī)會(huì)，這勢必影響到地方官員的晉升策略。值得注意的是，從1994年到2012年間，全國?。ㄊ校┪瘯浀钠骄纹跒?.55年，?。ㄊ校╅L為4.18年；從2000年到2010年間，全國地級(jí)市委書記的平均任期為3.6年，市長為3.21年。也就是說，大多數(shù)主政官員往往在一個(gè)地區(qū)任職時(shí)間較短，甚至未能做滿一屆任期。

強(qiáng)烈的晉升預(yù)期與短暫的職務(wù)任期相結(jié)合，不可避免地催生出一系列短期行為：一是激勵(lì)扭曲。“硬任務(wù)”（如 GDP增長）驅(qū)逐“軟任務(wù)”（如環(huán)境保護(hù)、民生保障），地方政府片面追求“短平快”的政績；二是政府職能轉(zhuǎn)變困難。地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接干預(yù)過多，土地財(cái)政和建設(shè)財(cái)政難以向公共財(cái)政轉(zhuǎn)型；三是增長方式轉(zhuǎn)變難。為了推動(dòng)GDP的高速增長，地方政府具有更強(qiáng)的投資沖動(dòng)，往往導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)能過剩，高能耗、高污染的粗放型經(jīng)濟(jì)模式得以維系。

三、如何破除GDP崇拜

在財(cái)政聯(lián)邦主義和地方法團(tuán)主義視角看來，官員熱衷于做大GDP，主要是政治結(jié)構(gòu)和制度安排的結(jié)果，只有做大“蛋糕”，才有足夠的財(cái)力投入市政建設(shè)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、改善民生福祉。

在政治錦標(biāo)賽的視角看來，官員崇拜GDP，是因?yàn)檫@是衡量官員治理能力的一項(xiàng)重要指標(biāo)，他們可以以此作為晉升的籌碼，讓自己職業(yè)生涯更上一層樓。

應(yīng)該說，這兩個(gè)視角都有一定的解釋力，也各有一定的局限性。財(cái)政聯(lián)邦主義和地方法團(tuán)主義的理論局限性在于，簡化了地方政府的經(jīng)濟(jì)角色，實(shí)際上，地方政府既有發(fā)展之手，也有掠奪之手，地方官員的角色遠(yuǎn)比“城市CEO”復(fù)雜得多，他們面對(duì)的是一個(gè)包括政治、經(jīng)濟(jì)、民生、環(huán)境在內(nèi)的多任務(wù)系統(tǒng)。政治錦標(biāo)賽模式的缺陷在于：對(duì)諸多問題，如經(jīng)濟(jì)增長是不是導(dǎo)致官員晉升的唯一籌碼；有沒有其他替代性政績（如社會(huì)穩(wěn)定） 也可以增加晉升概率；是不是所有的官員都追求晉升；如果官員已經(jīng)年近退休，是不是就不再追求經(jīng)濟(jì)增長了，等等，難以作出解釋。以筆者熟悉的一位地方官員為例，他在某直轄市擔(dān)任區(qū)委書記多年，即將退居二線，但他仍在積極招商引資，2012年引進(jìn)了一家特大型能源企業(yè)，但市民擔(dān)心這家企業(yè)的生產(chǎn)線可能會(huì)帶來污染，對(duì)自己的身體健康和房產(chǎn)價(jià)值構(gòu)成威脅，因此極力抵制。該區(qū)委書記對(duì)此痛心疾首，因?yàn)樵撈髽I(yè)屬于高科技行業(yè)，技術(shù)非常成熟，完全符合安全環(huán)保的標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于他而言，GDP增長已經(jīng)不能給他帶來任何私人利益了，為什么他還要追求增長？而在我國一些經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，一些地方官員甚至?xí)桃怆[瞞當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)增長，從而保留國家級(jí)貧困縣的帽子，獲得更多的扶貧資金與轉(zhuǎn)移支付，這也是錦標(biāo)賽模式無法解釋的。

盡管如此，這兩個(gè)理論仍然可以為我們破除GDP崇拜提供可行的處方：從財(cái)政聯(lián)邦主義的角度來看，要追求財(cái)權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一，逐步推動(dòng)地方自治，使地方官員更多地對(duì)當(dāng)?shù)孛癖娯?fù)責(zé)，改變“市刮縣”等不良現(xiàn)象。從政治錦標(biāo)賽的角度來看，我們需要全方位考核官員的政績，不能只注重經(jīng)濟(jì)增長；適當(dāng)延長官員的任期，避免官員的短期行為。