失業(yè)保險(xiǎn)制度發(fā)展的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及對(duì)我國(guó)立法的啟示

王繼遠(yuǎn)

(五邑大學(xué)政法學(xué)院，廣東江門 529020)

失業(yè)保險(xiǎn)制度發(fā)展的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及對(duì)我國(guó)立法的啟示

王繼遠(yuǎn)

(五邑大學(xué)政法學(xué)院，廣東江門 529020)

世界失業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)歷了從自愿保險(xiǎn)到強(qiáng)制保險(xiǎn)、從失業(yè)保險(xiǎn)到就業(yè)保險(xiǎn)、從就業(yè)保險(xiǎn)到社會(huì)救濟(jì)體系的發(fā)展過程，總的趨勢(shì)是兼顧失業(yè)保障和就業(yè)促進(jìn)。我國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)制度所存在的現(xiàn)實(shí)困境是強(qiáng)化“身份差別”下的“貧困救濟(jì)”，目前，失業(yè)保險(xiǎn)制度在預(yù)防失業(yè)與促進(jìn)就業(yè)功能仍顯不足。有必要借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的立法經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度的立法構(gòu)建，健全失業(yè)保險(xiǎn)法律制度體系，以“人類需求”為標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍，完善失業(yè)保險(xiǎn)給付期限、方式與標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)失業(yè)保險(xiǎn)對(duì)促進(jìn)就業(yè)的作用。

失業(yè)保險(xiǎn)；就業(yè)保險(xiǎn)；失業(yè)救濟(jì)；就業(yè)促進(jìn)

胡錦濤同志在2012年11月8日所作的中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告中明確提出“完善就業(yè)服務(wù)體系，增強(qiáng)失業(yè)保險(xiǎn)對(duì)促進(jìn)就業(yè)的作用”[1]。在2012年12月18日召開的全國(guó)人力資源和社會(huì)保障工作會(huì)議上，人力資源和社會(huì)保障部部長(zhǎng)尹蔚民再次強(qiáng)調(diào)，“2013年工作目標(biāo)是城鎮(zhèn)新增就業(yè)900萬人以上，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率控制在4.6%以內(nèi)。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，必須把促進(jìn)就業(yè)放在更加優(yōu)先的位置。”[2]由此可知，失業(yè)保障與就業(yè)促進(jìn)業(yè)已成為黨和政府亟需解決的重大民生工程。甚至失業(yè)問題與通貨膨脹、資源匱乏、環(huán)境惡化一樣，也日益成為一個(gè)嚴(yán)重的全球性問題。因此，包括中國(guó)在內(nèi)的越來越多國(guó)家開始改革單一的只保障生活的失業(yè)保險(xiǎn)制度，使其在確保失業(yè)人員基本生活的前提下發(fā)揮其促進(jìn)就業(yè)的功能。然而，失業(yè)保障與勞動(dòng)就業(yè)與始終是一枚硬幣的二個(gè)方面，如何平衡發(fā)展？為此，筆者擬就失業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的國(guó)際趨勢(shì)，談?wù)剬?duì)我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)立法的啟示。

一、世界失業(yè)保險(xiǎn)制度兼顧失業(yè)保障與就業(yè)促進(jìn)的發(fā)展趨勢(shì)

失業(yè)保險(xiǎn)是一種為了紓緩勞動(dòng)者于失業(yè)期間，面臨經(jīng)濟(jì)困境所采取的由國(guó)家通過立法強(qiáng)制實(shí)施，由政府負(fù)責(zé)建立失業(yè)保險(xiǎn)基金，對(duì)于非自愿失業(yè)而失去工資收入的勞動(dòng)者提供一定時(shí)期的物質(zhì)協(xié)助，或是部分薪資的補(bǔ)償，進(jìn)而提供職業(yè)訓(xùn)練、就業(yè)服務(wù)，協(xié)助勞動(dòng)者再次就業(yè)的社會(huì)保險(xiǎn)制度。失業(yè)保險(xiǎn)制度首創(chuàng)于歐洲，自1905年法國(guó)率先制定失業(yè)保險(xiǎn)法至今，全世界已有72個(gè)國(guó)家建立了失業(yè)保險(xiǎn)制度。在上百年的歷史中，世界失業(yè)保險(xiǎn)制度的發(fā)展也經(jīng)歷了由單純保障失業(yè)者及其家庭的生活，到既保障基本生活、促進(jìn)就業(yè)，又預(yù)防失業(yè)的發(fā)展演變趨勢(shì)。

（一）從自愿失業(yè)保險(xiǎn)到強(qiáng)制失業(yè)保險(xiǎn)

早期，緩解社會(huì)沖突，解決失業(yè)問題主要方式是通過社會(huì)救助為無法生活的失業(yè)者提供社會(huì)救濟(jì)，如1824年英國(guó)《蒸汽機(jī)制造工人產(chǎn)業(yè)公會(huì)》就規(guī)定對(duì)失業(yè)工人提供失業(yè)補(bǔ)助[3]。但當(dāng)時(shí)的失業(yè)補(bǔ)助并不具有國(guó)家強(qiáng)制，最初是由工會(huì)自辦，后來由雇主自辦，最后是由政府給予自辦計(jì)劃內(nèi)的財(cái)政資助。

然而，失業(yè)保險(xiǎn)制度真正建立要追索到1905年的法國(guó)。之后，挪威（1906年）、丹麥（1907年）、荷蘭（1916年）、芬蘭（1917年）、比利時(shí)（1920年）、瑞士（1924年）、瑞典（1934年）跟進(jìn)效仿之①參見: 郭振昌. 90年代失業(yè)保險(xiǎn)政策的新潮流: 韓國(guó)、加拿大及英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)與啟示[J]. 國(guó)立中空大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào), 1998, (6): 145-159.。但是，這些國(guó)家當(dāng)時(shí)均實(shí)行的是勞動(dòng)者自愿參加的失業(yè)保險(xiǎn)制度，即除工會(huì)會(huì)員需要參加在政府輔導(dǎo)支持下的工會(huì)失業(yè)基金外，其他勞動(dòng)者是否參保具有選擇權(quán)。直到1911年英國(guó)頒布《國(guó)民保險(xiǎn)法》，第一個(gè)強(qiáng)制性失業(yè)保險(xiǎn)制度才真正建立起來，起初其適用對(duì)象也僅限用于部分失業(yè)率較高的行業(yè)，隨著1920年英國(guó)《失業(yè)保險(xiǎn)法》的制定，才將適用的對(duì)象擴(kuò)及所有行業(yè)，并為其他國(guó)家所效仿。1927年德國(guó)頒布《職業(yè)介紹與失業(yè)保險(xiǎn)法》，最終使強(qiáng)制性社會(huì)保險(xiǎn)開始成為失業(yè)保險(xiǎn)的世界主流。于今，除了緊急失業(yè)救助和增加公共工程以外，英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)等先進(jìn)發(fā)達(dá)國(guó)家均建立起強(qiáng)制性失業(yè)保險(xiǎn)制度，以強(qiáng)制保險(xiǎn)方式由社會(huì)共同承擔(dān)可能的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，保障國(guó)民就業(yè)安全。

（二）從失業(yè)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為就業(yè)保險(xiǎn)

國(guó)際失業(yè)保險(xiǎn)立法的最新趨勢(shì)表明，失業(yè)保險(xiǎn)制度的立法價(jià)值在于強(qiáng)化工作的地位和資格，目的是將窮人和失業(yè)者推向勞動(dòng)力市場(chǎng)。為此，各國(guó)根據(jù)不同失業(yè)類型、不同失業(yè)勞動(dòng)者與區(qū)域性企業(yè)用人特質(zhì)，輔以雇用獎(jiǎng)助制度，完善其失業(yè)保險(xiǎn)給付制度。同時(shí)，為彌補(bǔ)不足，降低失業(yè)率，還通過職業(yè)訓(xùn)練提升勞動(dòng)素質(zhì)，通過創(chuàng)造工作機(jī)會(huì)提升勞動(dòng)需求，通過就業(yè)服務(wù)，提升勞動(dòng)者與職位之間的對(duì)接②參見: Betcherman G, Olivas K, Dar A. Impacts of Active Labor Market Programs: New Evidence from Evaluations with Particular Attention to Developing and Transition Countries [EB/OL]. [2013-10-11]. http://www.ilo.org/integration/ resources/pubs/WCMS_079155/lang--en/index.htm.，等等。其中，加拿大、韓國(guó)等國(guó)家還直接頒布《就業(yè)保險(xiǎn)法》，以就業(yè)保險(xiǎn)取代失業(yè)保險(xiǎn)概念，將失業(yè)保險(xiǎn)制度慢慢地轉(zhuǎn)化為就業(yè)保險(xiǎn)制度，通過給無法避免失業(yè)者以失業(yè)給付，確保其生活安定與促進(jìn)再就業(yè)。例如，1996年加拿大《就業(yè)保險(xiǎn)法》為配合快速變動(dòng)的就業(yè)市場(chǎng)的挑戰(zhàn)，不僅為失業(yè)者提供基本所得援助，也協(xié)助失業(yè)者有更好的機(jī)會(huì)重回就業(yè)市場(chǎng)與工作場(chǎng)所，從而為其失業(yè)保險(xiǎn)政策奠定了就業(yè)保障和失業(yè)保險(xiǎn)雙重取向的框架[4]。而1995年7月1日開始實(shí)施的韓國(guó)《就業(yè)保險(xiǎn)法》中包括失業(yè)保險(xiǎn)制度、穩(wěn)定就業(yè)計(jì)劃、職業(yè)技能發(fā)展計(jì)劃等三個(gè)方面的內(nèi)容[5]，其就業(yè)保險(xiǎn)制度并非只集中于給予失業(yè)者現(xiàn)金援助，而是設(shè)計(jì)多種計(jì)劃，揉合積極與被動(dòng)的勞動(dòng)政策措施,體現(xiàn)出制度的靈活性，對(duì)雇主的激勵(lì)和促進(jìn)失業(yè)者再就業(yè)管理。

（三）從就業(yè)保險(xiǎn)給付到社會(huì)救濟(jì)體系

失業(yè)保險(xiǎn)制度以失業(yè)者“權(quán)利義務(wù)對(duì)等下繳費(fèi)互助”為原則，其實(shí)施效果取決于國(guó)家財(cái)政實(shí)力。因此，在此架構(gòu)下，國(guó)家往往會(huì)慢慢地緊縮失業(yè)保險(xiǎn)給付資金，將失業(yè)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)為社會(huì)濟(jì)助體系，使社會(huì)救濟(jì)體系成為失業(yè)保險(xiǎn)給付的一種補(bǔ)充。但是，社會(huì)救濟(jì)與失業(yè)保險(xiǎn)的對(duì)象是不同的，社會(huì)救濟(jì)的對(duì)象主要是老、弱、病、殘及沒有固定收入而無法維持最低生活的城鄉(xiāng)居民，這些人大部分是喪失了勞動(dòng)能力或者是尚無勞動(dòng)能力的；而失業(yè)保險(xiǎn)的對(duì)象則是由于種種原因暫時(shí)脫離工作崗位的失業(yè)職工，他們中基本上是具有勞動(dòng)能力的。盡管如此，但是對(duì)于社會(huì)救濟(jì)對(duì)象為那些有勞動(dòng)能力的長(zhǎng)期失業(yè)者來說，當(dāng)失業(yè)給付具有時(shí)限時(shí)，社會(huì)救濟(jì)便扮演十分重要的角色，一旦保險(xiǎn)的給付被排除時(shí)，生活困頓失業(yè)者將有資格得到社會(huì)濟(jì)助金。也就是說，該項(xiàng)制度的好處在于不僅可降低貧困，而且在勞動(dòng)力市場(chǎng)調(diào)整上起到非常重要的作用。因?yàn)樵谀承┏潭壬?，它有助于為那些在找到新工作之前已?jīng)失業(yè)，并且已經(jīng)無法獲得其它資格的工作者，在尋職過程和未來就業(yè)出現(xiàn)障礙時(shí)提供協(xié)助保護(hù)。如北歐的芬蘭、瑞典等福利國(guó)家崇尚“性別平等”與“充分就業(yè)”信念，一方面“對(duì)育兒家庭提供慷慨的支持措施”①參見: Haub C. Tracking Trends in Low Fertility Countries: An Uptick in Europe? [EB/OL]. [2013-12-17]. http:// www.prb.org /Articles/2008/tfrtrendsept08.aspx.，這些措施針對(duì)育兒和家庭扶養(yǎng)為失業(yè)者提供兒童和父母津貼，以此來保障失業(yè)者基本的家庭生活；另一方面，通過提早將就業(yè)獎(jiǎng)助津貼列為重要給付項(xiàng)目，通過足夠的獎(jiǎng)勵(lì)救助，促使非自愿失業(yè)者及早回到工作崗位，以減少社會(huì)閑散人員的比例。而社會(huì)救濟(jì)與支持的給付計(jì)算通常是參考最低生活標(biāo)準(zhǔn)（MLS），或是設(shè)計(jì)保障最低收入（guaranteed minimum income，GMI）方案②Ringold D, Kasek, L. Social assistance in the new EU member states: strengthening performance and labor market incentives [EB/OL]. [2013-12-26]. http://econ.worldbank.org/external/ default/main?pagePK=64165259&theSitePK= 475520&piPK=64165421&menuPK=64166093&entityID=000020953_20070828145422.，其中，最低生活標(biāo)準(zhǔn)則依據(jù)個(gè)人的年齡與家庭的情況來做修訂，而此標(biāo)準(zhǔn)也非常接近最低工資。此外，許多國(guó)家針對(duì)失業(yè)年資較久的高齡中高齡者（通常為年滿58歲以上），已經(jīng)可以在多年失業(yè)給付之后，獲得老年年金中的減額老年提前給付，而此也意味著失業(yè)保險(xiǎn)制度除與醫(yī)療保障制度有保費(fèi)補(bǔ)助上之關(guān)聯(lián)外，與早期退休體系與失能年金制度亦有相互銜接與整合之趨勢(shì)[6]。

二、我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度存在強(qiáng)化“身份差別”的“貧困救濟(jì)”問題

我國(guó)憲法明確規(guī)定，國(guó)家國(guó)家通過各種途徑，創(chuàng)造勞動(dòng)就業(yè)條件，加強(qiáng)勞動(dòng)保護(hù)，改善勞動(dòng)條件，并在發(fā)展生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，提高勞動(dòng)報(bào)酬和福利待遇，對(duì)年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的公民，國(guó)家通過發(fā)展社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)予以保護(hù)③參見: 《中華人民共和國(guó)憲法》第42條: “中華人民共和國(guó)公民有勞動(dòng)的權(quán)利和義務(wù). 國(guó)家通過各種途徑,創(chuàng)造勞動(dòng)就業(yè)條件, 加強(qiáng)勞動(dòng)保護(hù), 改善勞動(dòng)條件, 并在發(fā)展生產(chǎn)的基礎(chǔ)上, 提高勞動(dòng)報(bào)酬和福利待遇.”《中華人民共和國(guó)憲法》第45條: “中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下, 有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利. 國(guó)家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè).”。為履行上述憲法義務(wù)，減少高失業(yè)率的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)，我國(guó)自2008年以來，已經(jīng)先后出臺(tái)了《勞動(dòng)合同法》、《就業(yè)促進(jìn)法》、《社會(huì)保險(xiǎn)法》、《軍人保險(xiǎn)法》等社會(huì)保障法，而《社會(huì)救助法》、《慈善事業(yè)法》等草案也正在征求意見，并有望近年內(nèi)出臺(tái)，由此可見，國(guó)家通過立法正逐步構(gòu)建起失業(yè)保險(xiǎn)體系。

我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度的發(fā)展大致經(jīng)過二次變革：1993年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)有企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定》和1999年國(guó)務(wù)院頒布的《失業(yè)保險(xiǎn)條例》，直到2010年和2012年分別頒布《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》和《中華人民共和國(guó)軍人保險(xiǎn)法》時(shí)才正式上升為國(guó)家法律，但現(xiàn)行的失業(yè)保險(xiǎn)法在立法價(jià)值上過分強(qiáng)化“身份差別”與“貧困救濟(jì)”，預(yù)防失業(yè)與促進(jìn)就業(yè)功能仍顯不足。

（一）我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度強(qiáng)化“身份差別”

1．失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍不全

一方面，從我國(guó)《社會(huì)保險(xiǎn)法》第45條和《社會(huì)保險(xiǎn)法實(shí)施條例》第13條的立法來看，只有“在職工作者在被解雇后成為非自愿性失業(yè)者”①參見: 全國(guó)人大法制委員會(huì)常務(wù)委員會(huì). 中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法釋義[M]. 北京: 法律出版社, 2010.時(shí)，才可得到由國(guó)家所提供的失業(yè)給付。也就是將遭到解雇成為“非自愿性失業(yè)者”的原“具有雇用關(guān)系的受雇勞工”作為失業(yè)保險(xiǎn)優(yōu)先保護(hù)對(duì)象，從而將自愿性失業(yè)勞動(dòng)者、無固定雇主的失業(yè)勞動(dòng)者、退伍軍人、公務(wù)員和農(nóng)民排除在立法之外。這不僅范圍過窄，也有失公允。因?yàn)椋谀撤N意義上這部分人都是“具體人格”，其失業(yè)后只能得到國(guó)家提供的其他方面的社會(huì)保障。另一方面，實(shí)踐中，政府部門在進(jìn)行官方失業(yè)率統(tǒng)計(jì)時(shí)，常常只統(tǒng)計(jì)包括城鎮(zhèn)本地戶籍的失業(yè)人員在內(nèi)的城鎮(zhèn)登記失業(yè)率，而遺漏了下崗失業(yè)人口、未就業(yè)的大學(xué)生以及外來城鎮(zhèn)人口等等，而且登記失業(yè)率將統(tǒng)計(jì)的年齡上限界定為男50歲、女45歲，這也將漏掉一部分人口[7]。這些被統(tǒng)計(jì)漏掉的人中包含農(nóng)民和進(jìn)城農(nóng)民工、年老長(zhǎng)期性失業(yè)者和自主創(chuàng)業(yè)失業(yè)者。

2．失業(yè)保險(xiǎn)制度實(shí)行身份類別立法

我國(guó)《社會(huì)保險(xiǎn)法》第四十五條只規(guī)定了三種失業(yè)類別，以配合勞動(dòng)法和勞動(dòng)合同法為在職工作者面臨解雇時(shí)提供就業(yè)保護(hù)。這一立法模式?jīng)]有將“農(nóng)民”、“公務(wù)員”其他“特定對(duì)象失業(yè)者”等特殊群體納入失業(yè)保險(xiǎn)制度體系，人為造成立法上的身份類別：

一是關(guān)于農(nóng)民的失業(yè)保險(xiǎn)主要還停留在地方立法和政策層面。原因在于：一方面，農(nóng)業(yè)不具備現(xiàn)代勞動(dòng)市場(chǎng)之企業(yè)組織型態(tài)，其失業(yè)之認(rèn)定、保費(fèi)之征收、給付之發(fā)給等工作十分困難，因而除了英國(guó)、法國(guó)以外，大部分國(guó)家失業(yè)保險(xiǎn)計(jì)劃將其排除在外。另一方面，在我國(guó)，政府曾一度將農(nóng)民當(dāng)作“自然就業(yè)”人口。但是，實(shí)際情況是農(nóng)村的自然資源有限，農(nóng)民的開發(fā)能力低下，無法吸納大量的農(nóng)村勞動(dòng)力，因此，農(nóng)村可能有一批因失去土地而沒有失業(yè)保障的失業(yè)勞動(dòng)者。

二是社會(huì)保險(xiǎn)法將公務(wù)員的失業(yè)保險(xiǎn)排除在外。例如，2010年《社會(huì)保險(xiǎn)法》）第十條第三款規(guī)定：“公務(wù)員和參照公務(wù)員法管理的工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)的辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定?！逼鋵?shí)，公務(wù)員也有失業(yè)的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，如公務(wù)員因?yàn)橹鲃?dòng)辭職、被辭退，或因“問責(zé)”等其他原因而丟掉工作，其本人曾經(jīng)工作的年資（工齡積累）如何落實(shí)，幾無下文[8]。而基于社會(huì)正義的事實(shí)，每項(xiàng)危險(xiǎn)應(yīng)由整個(gè)社會(huì)來共同負(fù)擔(dān)，個(gè)人不應(yīng)因危險(xiǎn)而以自己的財(cái)力來對(duì)付收入中斷所造成的困境。

三是還有一些“特定對(duì)象失業(yè)者”，如自主創(chuàng)業(yè)失業(yè)者、生活困難戶失業(yè)者、家庭婦女失業(yè)者、身心障礙者失業(yè)者、中高齡失業(yè)者等五類，以及授權(quán)由主管機(jī)關(guān)依法指定的特定對(duì)象，這些失業(yè)者往往也是社會(huì)的弱勢(shì)群體，其失業(yè)保險(xiǎn)等則往往由就業(yè)促進(jìn)法或社會(huì)救助法來調(diào)整。

（二）我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度偏重對(duì)失業(yè)人員的“貧困救濟(jì)”

1．失業(yè)保險(xiǎn)曾一度傾向保護(hù)待業(yè)職工

我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)立法主要經(jīng)過了三個(gè)發(fā)展階段：

一是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)階段（1949-1986）。這一階段的顯著特點(diǎn)是我國(guó)開始建立社會(huì)保障制度。如1951年政務(wù)院公布實(shí)施了《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例（試行）》，1953年政務(wù)院對(duì)條例作了修正。保障的內(nèi)容盡管包括了疾病、工傷、生育、醫(yī)療、退休及死亡等項(xiàng)目，但并非真正意義上的失業(yè)保險(xiǎn)制度，原因在于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，幾乎不存在失業(yè)問題。

二是有計(jì)劃的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)階段（1986-1993）。這一階段的顯著特點(diǎn)是國(guó)家根據(jù)職業(yè)類別逐步建立待業(yè)保險(xiǎn)制度。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，國(guó)有企業(yè)大批下崗職工仍然未能立即就業(yè)，國(guó)家開始考慮建立待業(yè)保險(xiǎn)制度，如在1986年，國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)營(yíng)企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》（下稱“《待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》”），其覆蓋范圍只局限于國(guó)營(yíng)企業(yè)中的四類職工：（1）破產(chǎn)企業(yè)的職工；（2）企業(yè)瀕臨破產(chǎn)而被精減的職工；（3）終止或被解除勞動(dòng)合同的職工；（4）遭企業(yè)辭退的職工。1993年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)有企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定》(下稱“《待業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定》”)，將待業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍，由過去的四種職工擴(kuò)大至七種職工，增加了按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定被撤銷及解散的企業(yè)職工、按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定面臨停業(yè)整頓的企業(yè)而被精減的職工及被終止或解除勞動(dòng)合同的職工。

三是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)階段（1993-2010）。這一階段的主要特點(diǎn)是國(guó)家按照國(guó)際上通行的模式建立失業(yè)保險(xiǎn)制度。1998年前后，國(guó)家進(jìn)一步深化國(guó)有企業(yè)，職工下崗問題凸現(xiàn)，國(guó)務(wù)院對(duì)待業(yè)保險(xiǎn)政策作出較大調(diào)整，進(jìn)而按照國(guó)際上通行的模式建立失業(yè)保險(xiǎn)制度，如先后于1999年、2010年頒布《失業(yè)保險(xiǎn)條例》、《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》（以下簡(jiǎn)稱《社會(huì)保險(xiǎn)法》），最終將失業(yè)保險(xiǎn)上升為國(guó)家基本立法。概言之，從我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度的發(fā)展來看，在政策導(dǎo)向上更多的體現(xiàn)為保護(hù)待業(yè)職工。

2．失業(yè)保險(xiǎn)具有明顯的貧困救濟(jì)功能

上個(gè)世紀(jì)90年代以前，無論是1986年國(guó)務(wù)院制定的《國(guó)營(yíng)企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》還是1993年國(guó)務(wù)院制定的《國(guó)營(yíng)企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定》規(guī)定，宣告破產(chǎn)國(guó)有企業(yè)工人、瀕臨破企業(yè)法人整頓期被精簡(jiǎn)的工人及企業(yè)終止勞動(dòng)合同或被辭退的工人等均可領(lǐng)取待業(yè)保險(xiǎn)金，同時(shí)調(diào)整了待遇標(biāo)準(zhǔn)，增加了救濟(jì)內(nèi)容。其對(duì)待業(yè)的勞動(dòng)者具有明顯的貧困救濟(jì)的意味。90年代末期，特別是我國(guó)為加入WTO，積極推進(jìn)建立現(xiàn)代企業(yè)制度，企業(yè)實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作和破產(chǎn)退出機(jī)制，一些經(jīng)營(yíng)不善的企業(yè)往往出現(xiàn)兼并、破產(chǎn)或關(guān)閉等問題，導(dǎo)致出現(xiàn)大批失業(yè)職工。國(guó)家為了控制失業(yè)率，通過調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改革勞動(dòng)方式，提高勞動(dòng)者素質(zhì)和推行下崗再就業(yè)工程努力減少失業(yè)，催生了1999年國(guó)務(wù)院令第258號(hào)發(fā)布的《失業(yè)保險(xiǎn)條例》，使失業(yè)保險(xiǎn)與下崗職工基本生活保障、城市居民最低生活保障一起成為我國(guó)特色的社會(huì)保障制度。但是，從根本上說，我國(guó)對(duì)失業(yè)和下崗勞動(dòng)者提供的社會(huì)保障的首要功能仍然在于保證下崗人員的生計(jì)，避免其落入貧困。

（三）失業(yè)保險(xiǎn)制度的預(yù)防失業(yè)與就業(yè)促進(jìn)功能不足

盡管我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度曾經(jīng)對(duì)于解決我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革、經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型和勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和為失業(yè)者提供基本生活保障起到積極作用。但是，整個(gè)制度僅是對(duì)失業(yè)金的來源，領(lǐng)取失業(yè)金的資格認(rèn)定、待遇標(biāo)準(zhǔn)、給付期限等作了較為詳細(xì)的規(guī)定；而對(duì)如何促進(jìn)失業(yè)人員再就業(yè)則既無具體的指導(dǎo)意見，又無相關(guān)的政策和措施保證，更無固定的、促進(jìn)再就業(yè)方面的資金投入，完全由各地失業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)制相機(jī)決策，自主安排，表現(xiàn)出極大的隨意性和地區(qū)差異性，影響了失業(yè)保險(xiǎn)制度在實(shí)踐中運(yùn)作的效果，特別是在預(yù)防失業(yè)、抑制解雇、促進(jìn)再就業(yè)和支持新增就業(yè)方面不足[9]，尤其是促進(jìn)再就業(yè)的功能幾乎未得到體現(xiàn)或保證。也就是說，我國(guó)《社會(huì)保險(xiǎn)法》“失業(yè)保險(xiǎn)”部分更多的是失業(yè)保險(xiǎn)給付條款，在促進(jìn)就業(yè)方面缺乏系統(tǒng)的制度設(shè)計(jì)，主要體現(xiàn)在失業(yè)保險(xiǎn)給付期限長(zhǎng)、容易滋生失業(yè)者惰性、失業(yè)保險(xiǎn)基金支出規(guī)模重保障輕預(yù)防等，“缺乏職業(yè)介紹、職業(yè)培訓(xùn)和再就業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)津貼等就業(yè)激勵(lì)機(jī)制”[10]。

三、我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)的立法構(gòu)建——全民納保與功能定位

我國(guó)已經(jīng)度過了國(guó)有企業(yè)職工下崗（失業(yè)）的高峰期，失業(yè)保險(xiǎn)制度經(jīng)過多年的發(fā)展也有了一定的物質(zhì)基礎(chǔ)，因而現(xiàn)行的失業(yè)保險(xiǎn)制度不能再只充當(dāng)著事后消極救助的角色，而應(yīng)當(dāng)扮演保障生活和促進(jìn)就業(yè)的雙重角色。從先進(jìn)國(guó)家的立法例來看，除了失業(yè)保險(xiǎn)制度需要進(jìn)一步完善外，在我國(guó)還必須響應(yīng)黨中央的號(hào)召貫徹積極就業(yè)促進(jìn)政策，構(gòu)建失業(yè)保險(xiǎn)制度體系，將失業(yè)保險(xiǎn)制度與職業(yè)訓(xùn)練制度、就業(yè)服務(wù)制度和社會(huì)救濟(jì)制度整合。為此，失業(yè)保險(xiǎn)立法，其覆蓋范圍應(yīng)擴(kuò)大到全體公民，同時(shí)，在功能定位上需要實(shí)現(xiàn)二個(gè)轉(zhuǎn)變：（1）從過去單純協(xié)助失業(yè)者渡過經(jīng)濟(jì)困境的經(jīng)濟(jì)性功能轉(zhuǎn)向社會(huì)與經(jīng)濟(jì)功能并存；（2）從消極地只發(fā)放失業(yè)給付轉(zhuǎn)向促進(jìn)就業(yè)。具體來說，需要借鑒失業(yè)保險(xiǎn)立法的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，從以下幾個(gè)方面加強(qiáng)我國(guó)我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度的立法構(gòu)建。

（一）從預(yù)防失業(yè)到就業(yè)安全：健全失業(yè)保險(xiǎn)制度體系

社會(huì)安全制度可總體分為關(guān)懷性、防備性和發(fā)展性社會(huì)保障制度。其中，關(guān)懷性社會(huì)保障有社會(huì)救助、社會(huì)補(bǔ)償、就業(yè)促進(jìn)與待業(yè)扶助等制度；防備性社會(huì)保障制度有年金、醫(yī)保、職業(yè)災(zāi)害與失業(yè)保險(xiǎn)等制度；發(fā)展性社會(huì)保障制度主要有教育福利、住房保障、勞動(dòng)促進(jìn)等制度：但從失業(yè)保險(xiǎn)制度的發(fā)展來看，早期傾向關(guān)懷性社會(huì)保障，主要采取社會(huì)救助等方式對(duì)失業(yè)者提供適當(dāng)?shù)木葷?jì)，以預(yù)防失業(yè)，現(xiàn)在則是加強(qiáng)求職者、在職者與待業(yè)者的工作權(quán)保障，關(guān)注就業(yè)安全，促進(jìn)就業(yè)。為此，需要加強(qiáng)失業(yè)保險(xiǎn)、就業(yè)促進(jìn)和勞動(dòng)政策制度的銜接，完善失業(yè)保險(xiǎn)制度體系。

1．建立就業(yè)援助制度，增強(qiáng)失業(yè)保險(xiǎn)對(duì)促進(jìn)就業(yè)的作用

近年來，世界各國(guó)和地區(qū)十分重視失業(yè)保險(xiǎn)制度改革，加強(qiáng)了與就業(yè)促進(jìn)的對(duì)接，做到“人人愿工作，人人有工作”，以避免過度依賴社會(huì)救助。如英國(guó)就業(yè)政策就強(qiáng)調(diào)失業(yè)者的自身責(zé)任，雇主的配合參與及政府政策的整合理念；法國(guó)則加強(qiáng)失業(yè)保障、就業(yè)媒合與職業(yè)訓(xùn)練；我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)《就業(yè)保險(xiǎn)法》規(guī)定在職工作者在被解雇后成為非自愿性失業(yè)者時(shí)，可得到國(guó)家所提供的失業(yè)給付、職訓(xùn)生活津貼、提早再就業(yè)津貼、就業(yè)媒合服務(wù)等多項(xiàng)優(yōu)厚的協(xié)助資源。而我國(guó)《就業(yè)促進(jìn)法》缺乏具體的就業(yè)促進(jìn)開支項(xiàng)目①參見: 《中華人民共和國(guó)就業(yè)促進(jìn)法》第15條規(guī)定“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)就業(yè)狀況和就業(yè)工作目標(biāo), 在財(cái)政預(yù)算中安排就業(yè)專項(xiàng)資金用于促進(jìn)就業(yè)工作.” 第16條規(guī)定“國(guó)家建立健全失業(yè)保險(xiǎn)制度, 依法確保失業(yè)人員的基本生活, 并促進(jìn)其實(shí)現(xiàn)就業(yè).”。為此，我們建議：一是我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度立法應(yīng)借鑒我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)做法，增設(shè)“再就業(yè)津貼”、“跨地區(qū)求職活動(dòng)費(fèi)”和“跨地區(qū)就業(yè)搬遷費(fèi)”等支持再就業(yè)的開支項(xiàng)目，協(xié)助失業(yè)者尋找工作，輔導(dǎo)失業(yè)者重新進(jìn)入就業(yè)市場(chǎng)②參見: 李健鴻. 身份政治下的財(cái)務(wù)不公平: 就業(yè)保險(xiǎn)制度變革之評(píng)析[EB/OL]. [2013-05-17]. http://www.Taiwan sig.tw/index.php?option=com_content&task=view&id=1016&Itemid=122.。二是實(shí)施積極勞動(dòng)政策，鼓勵(lì)失業(yè)者能回歸勞動(dòng)力市場(chǎng)，即分別通過職業(yè)訓(xùn)練，提升勞動(dòng)素質(zhì)，通過創(chuàng)造工作機(jī)會(huì)提升勞動(dòng)需求，通過就業(yè)服務(wù)改善勞動(dòng)者與所需崗位之間的結(jié)合等方式，讓失業(yè)者經(jīng)過訓(xùn)練之后能在勞動(dòng)市場(chǎng)更具競(jìng)爭(zhēng)力和吸引力，最終找到適合的工作。

2．選擇合理的失業(yè)保險(xiǎn)模式，加強(qiáng)失業(yè)保險(xiǎn)與失業(yè)救濟(jì)的銜接

失業(yè)保險(xiǎn)的基本理念是“權(quán)利義務(wù)對(duì)等下納費(fèi)互助”，也就是被保險(xiǎn)人勞動(dòng)者在就業(yè)期間必須繳納一定期間的保險(xiǎn)費(fèi)用，始能在失業(yè)期間享有失業(yè)保險(xiǎn)給付的相對(duì)權(quán)益，以達(dá)到“社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理”的社會(huì)互助目標(biāo)。在此基本理念中，各國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度所普遍秉持的首要原則是被保險(xiǎn)人勞動(dòng)者必須先“繳納貢獻(xiàn)”一定期間的保險(xiǎn)費(fèi)用后，才可獲得給付，而不是如同社會(huì)救助般只要是經(jīng)過資產(chǎn)調(diào)查合格者，無須繳費(fèi)貢獻(xiàn)即可獲得給付。這就需要將長(zhǎng)期失業(yè)者與中高齡失業(yè)者等特定弱勢(shì)失業(yè)者轉(zhuǎn)至社會(huì)救助體系，由后者發(fā)放失業(yè)救助金來處理。而在我國(guó)，經(jīng)過多年的改革探索和發(fā)展，以城鄉(xiāng)最低生活保障制度為主體，初步形成了包括長(zhǎng)期生活類救助、臨時(shí)應(yīng)急類救助和分類專項(xiàng)救助等多項(xiàng)具體救助項(xiàng)目在內(nèi)的貧困救助體系框架。特別是，隨著社會(huì)的發(fā)展，貧困救助制度的目的越來越超越個(gè)人生存范圍，而趨向于向受助人提供就業(yè)機(jī)會(huì)和有效就業(yè)條件，以促進(jìn)其自救、自立。因此，這一貧困救助體系對(duì)那些有勞動(dòng)能力，陷入生存型貧困的長(zhǎng)期失業(yè)者、中高齡失業(yè)者等弱勢(shì)失業(yè)者的救濟(jì)能發(fā)揮作用，促進(jìn)其就業(yè)自救。為此，需要選擇合理的失業(yè)保險(xiǎn)模式，加強(qiáng)失業(yè)保險(xiǎn)與失業(yè)救濟(jì)的銜接，具體的銜接方式主要有“失業(yè)保險(xiǎn)+失業(yè)救濟(jì)”的銜接型、“失業(yè)保險(xiǎn)+企業(yè)補(bǔ)充失業(yè)津貼”的補(bǔ)充型和“失業(yè)保險(xiǎn)+特殊失業(yè)補(bǔ)助”的授助型三種[11]。結(jié)合我國(guó)國(guó)情，建議采用“失業(yè)保險(xiǎn)+失業(yè)救濟(jì)”模式，對(duì)于不適用就業(yè)保險(xiǎn)及長(zhǎng)期性的失業(yè)者，通過國(guó)內(nèi)失業(yè)救助制度作最后的補(bǔ)充，以建立完整的失業(yè)勞動(dòng)者就業(yè)安全網(wǎng)。

（二）從社會(huì)身份到人類需求：擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍

失業(yè)保險(xiǎn)制度首要任務(wù)是向誰提供保障，提供何種保障。從目前實(shí)施強(qiáng)制性失業(yè)保險(xiǎn)制度的國(guó)家來看，一般將受雇者納入保險(xiǎn)適用范圍。這樣一來，有必要明確失業(yè)保險(xiǎn)的被保險(xiǎn)人覆蓋范圍及被保險(xiǎn)人的界定，其中常見的界定標(biāo)準(zhǔn)有二種：（1）社會(huì)身份類別，即依照“特定職業(yè)身份與失業(yè)類別對(duì)象”來加以區(qū)分。根據(jù)此種劃分，失業(yè)前“具有雇用關(guān)系的受雇勞工”，遭到解雇成為“非自愿性失業(yè)者”成為失業(yè)保險(xiǎn)法優(yōu)先保障對(duì)象，而家庭保姆等非典型工作者、長(zhǎng)期未就業(yè)的待業(yè)者、自愿性失業(yè)者、自由職業(yè)之失業(yè)者或雇主非“用人單位”的就業(yè)者等均則無法納入失業(yè)保險(xiǎn)調(diào)整對(duì)象。因?yàn)楸M管新西蘭已將季節(jié)工，奧地利和法國(guó)則將家務(wù)工作者納入保險(xiǎn)的范圍，但是，在我國(guó)，季節(jié)工、臨時(shí)工與家務(wù)工作者均有其行政管理之困難。（2）人類需求類別。認(rèn)為盡管社會(huì)保險(xiǎn)存在差別待遇，但是隨著公務(wù)員、企業(yè)受雇者、自營(yíng)作業(yè)者等傳統(tǒng)職業(yè)身份差別逐漸消失，社會(huì)平衡原則色彩增強(qiáng)，應(yīng)以社會(huì)需求為標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)范圍。因?yàn)?，從平等原則的觀點(diǎn)，職業(yè)分立制之正當(dāng)性并非無疑義，“受雇“或”自營(yíng)作業(yè)“只是個(gè)別被保險(xiǎn)人就業(yè)形態(tài)的差別而已，與預(yù)期預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)的能力并無直接聯(lián)系。故基于社會(huì)保險(xiǎn)制度風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偟哪康?，差別待遇是否合理應(yīng)該以“保護(hù)需求性”為準(zhǔn)，無論是受雇者還是自營(yíng)作業(yè)者，都無法以承擔(dān)疾病帶來的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，都有參加社會(huì)保險(xiǎn)保護(hù)的需求性，那么制度上自應(yīng)給予相同對(duì)待，將其納入同一體系中①參見: 孫乃翊. 體系內(nèi)與體系間平等: 以我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)被保險(xiǎn)人之分類及其權(quán)利內(nèi)涵之差異為例[C] // 黃舒芃.憲法解釋之理論與實(shí)務(wù): 第七輯. 臺(tái)北: 中央研究院法律學(xué)研究所籌備處, 2010: 114-115.。如拿大就業(yè)保險(xiǎn)法之適用對(duì)象為受雇于加拿大境內(nèi)，從事給薪工作之勞工，包括軍警、國(guó)家公務(wù)員及其它特別規(guī)定同意其加入保險(xiǎn)者，與自營(yíng)作業(yè)者之漁民[12]。

我們認(rèn)為，隨著職業(yè)身份差別日趨淡化，對(duì)被保險(xiǎn)人的界定應(yīng)該從社會(huì)身份轉(zhuǎn)變到人類需求，以擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍②參見:《廣東省失業(yè)保險(xiǎn)條例》(征求意見稿)[粵常法函〔2013〕146號(hào)]在“第三章失業(yè)保險(xiǎn)待遇”中第十四條“在法定勞動(dòng)年齡內(nèi)、有勞動(dòng)能力、有就業(yè)意愿、處于無業(yè)狀態(tài)的人員, 依法到公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)辦理失業(yè)登記”、第十五條“失業(yè)人員同時(shí)符合下列條件的, 可以領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金, 并按照規(guī)定享受其他失業(yè)保險(xiǎn)待遇: (三)已經(jīng)辦理失業(yè)登記, 并有求職要求的”正好彌補(bǔ)了《社會(huì)保險(xiǎn)法》第45條和《社會(huì)保險(xiǎn)法實(shí)施條例》第13條之不足, 將已經(jīng)辦理失業(yè)登記, 并有求職要求的無業(yè)狀態(tài)的人員納入失業(yè)保險(xiǎn)范圍, 從而達(dá)到失業(yè)保險(xiǎn)全覆蓋的目的.。為此，建議我國(guó)建立“全覆蓋－分類保障”的失業(yè)保障體系，保障群體應(yīng)該包括三類就業(yè)群體：正規(guī)就業(yè)群體（主要是單位就業(yè)，包括公務(wù)員）、非正規(guī)就業(yè)群體（包括正規(guī)部門的非正規(guī)就業(yè)和非正規(guī)部門就業(yè)）和初次就業(yè)者（無資格享受失業(yè)保險(xiǎn)者）[13]。但前提是，失業(yè)保險(xiǎn)的給付對(duì)象必然以被保險(xiǎn)者為限，對(duì)于甫步出校園的年輕勞動(dòng)者、部分工時(shí)勞動(dòng)者、間歇性或季節(jié)性勞動(dòng)者，雖因不符合給付資格及條件而無法獲取保險(xiǎn)給付，然失業(yè)保險(xiǎn)須與社會(huì)救助制度相配合，使上述勞動(dòng)人口與保險(xiǎn)給付權(quán)利耗盡者亦得以獲取失業(yè)給付[14]。

（三）從單一功能到多元功能：完善失業(yè)保險(xiǎn)給付制度

從理論上講，失業(yè)保險(xiǎn)制度應(yīng)具備預(yù)防失業(yè)、促進(jìn)再就業(yè)和保障失業(yè)者基本生活等三大功能，這些功能需要通過合理設(shè)置失業(yè)保險(xiǎn)基金給付結(jié)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)。

1．合理設(shè)置失業(yè)保險(xiǎn)給付期限

失業(yè)保險(xiǎn)給付期限的變化，對(duì)于再就業(yè)有兩種相反的效應(yīng)：抑制效應(yīng)和促進(jìn)效應(yīng)。給付期限延長(zhǎng)之后，抑制效應(yīng)降低了失業(yè)早期的再就業(yè)率，但是當(dāng)接近最后期限時(shí)，資格效應(yīng)就會(huì)導(dǎo)致較高的再就業(yè)率。研究結(jié)果顯示，失業(yè)保險(xiǎn)替代率每上升10%，將會(huì)導(dǎo)致失業(yè)時(shí)間增加1周；而每增加失業(yè)保險(xiǎn)金的潛在期限1周，則會(huì)導(dǎo)致失業(yè)期延長(zhǎng)1天的時(shí)間①參見: Woodbury S A., Murray R. The Duration of Benefits [EB/OL]. [2013-10-02]. http://research.upjohn.org/up_book chapters/534.。實(shí)踐表明，享受失業(yè)保險(xiǎn)者的失業(yè)持續(xù)時(shí)間要長(zhǎng)于不享受失業(yè)保險(xiǎn)者，享受24個(gè)月失業(yè)保險(xiǎn)者的失業(yè)持續(xù)時(shí)間要長(zhǎng)于享受12個(gè)月失業(yè)保險(xiǎn)者[15]，為此，世界各國(guó)均規(guī)定了失業(yè)保險(xiǎn)給付期限為90天至1年之間，并對(duì)連續(xù)的時(shí)間作了限制，以此方式迫使失業(yè)者積極地想辦法就業(yè)。在具體操作上主要有二種模式：（1）統(tǒng)一期限，即凡具有給付資格者，其給付期間（例如埃及為16周，加拿大為25周等）都是相同，不論其過去的職業(yè)與保費(fèi)多少；（2）變動(dòng)式期限，即在規(guī)定的最高期限內(nèi)，隨保險(xiǎn)年資、就業(yè)期間，以及投保薪資總額而有所不同。因此，從促進(jìn)就業(yè)來看，我國(guó)應(yīng)該適當(dāng)縮短失業(yè)保險(xiǎn)給付期限，建議我國(guó)采變動(dòng)式期限，通過授權(quán)立法方式，在最高期限內(nèi)，由行政主管機(jī)關(guān)視失業(yè)情勢(shì)的嚴(yán)重程度與財(cái)源許可情況，延長(zhǎng)失業(yè)給付的一定期限，使全體非自愿失業(yè)的被保險(xiǎn)人最長(zhǎng)均可獲得一年的失業(yè)給付。

2．提高失業(yè)保險(xiǎn)給付水準(zhǔn)

關(guān)于失業(yè)保險(xiǎn)給付水準(zhǔn)，各國(guó)均有差異。除了部分國(guó)家根據(jù)有無工作配偶和未成年子女等具體情況，調(diào)整給付水準(zhǔn)以外，目前世界上最通行的計(jì)算基準(zhǔn)有四種[16]：（1）按近期社會(huì)平均工資的一定比例，如加拿大是60%，美國(guó)是50%；（2）按本人失業(yè)前工資的一定比例，如德國(guó)是53%；（3）按本人失業(yè)前工資的一定比例+定額給付，如法國(guó)是40%比例+定額46.32法郎／月，合算約為本人失業(yè)前工資收入的58%；（4）按最低工資標(biāo)準(zhǔn)的一定比例，如波蘭是最低工資標(biāo)準(zhǔn)的95%。而我國(guó)在失業(yè)保險(xiǎn)給付標(biāo)準(zhǔn)上，正式出臺(tái)的《社會(huì)保險(xiǎn)法》和出臺(tái)前的草案采用了不同的標(biāo)準(zhǔn)②參見: 《社會(huì)保險(xiǎn)法》(草案)第43條規(guī)定: “失業(yè)保險(xiǎn)金的標(biāo)準(zhǔn), 由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)個(gè)人失業(yè)前十二個(gè)月的月平均繳費(fèi)工資和贍養(yǎng)系數(shù)確定”, 《社會(huì)保險(xiǎn)法》第47條規(guī)定: “失業(yè)保險(xiǎn)金的標(biāo)準(zhǔn), 由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定, 不得低于城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)”.。其中，《社會(huì)保險(xiǎn)法》（草案)以“個(gè)人失業(yè)前十二個(gè)月的月平均繳費(fèi)工資和贍養(yǎng)系數(shù)確定”就體現(xiàn)了薪資比例制的設(shè)計(jì)理念，但以個(gè)人失業(yè)前十二個(gè)月的月平均繳費(fèi)工資為基準(zhǔn)確定失業(yè)保險(xiǎn)金，有可能導(dǎo)致失業(yè)保險(xiǎn)金高低懸殊過大的情況，這與失業(yè)保險(xiǎn)保障失業(yè)人員基本生活的制度設(shè)計(jì)目標(biāo)不符，也不利于失業(yè)人員積極求職。同時(shí)，贍養(yǎng)系數(shù)是屬于社會(huì)救濟(jì)范疇的問題，贍養(yǎng)系數(shù)的確定缺乏可操作性，因此，不應(yīng)納入在失業(yè)保險(xiǎn)的范疇之內(nèi)。于是正式出臺(tái)的《社會(huì)保險(xiǎn)法》保險(xiǎn)將失業(yè)保險(xiǎn)給付標(biāo)準(zhǔn)的決定權(quán)留給了省、自治區(qū)、直轄市人民政府。這種規(guī)定是否合理，有學(xué)者認(rèn)為可以通過“需求原則”、“激勵(lì)原則”和“權(quán)利義務(wù)對(duì)等原則”來判斷[17]。我們認(rèn)為，失業(yè)保險(xiǎn)給付之目的在于幫助勞動(dòng)者在失業(yè)后仍能保障其基本生活水平的同時(shí)能夠促進(jìn)就業(yè)，但有時(shí)候也會(huì)事與愿違，它有時(shí)會(huì)產(chǎn)生具有延長(zhǎng)勞動(dòng)者失業(yè)時(shí)間的負(fù)效應(yīng)。有鑒于此，有必要將失業(yè)保險(xiǎn)金給付標(biāo)準(zhǔn)與勞動(dòng)者失業(yè)前的工資水平聯(lián)系起來，提高失業(yè)保險(xiǎn)金的給付標(biāo)準(zhǔn)，即提高居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。

四、結(jié) 語

失業(yè)保險(xiǎn)制度其實(shí)是個(gè)系統(tǒng)工程，盡管《社會(huì)保險(xiǎn)法》第16條規(guī)定“國(guó)家建立健全失業(yè)保險(xiǎn)制度，依法確保失業(yè)人員的基本生活，并促進(jìn)其實(shí)現(xiàn)就業(yè)”為失業(yè)保險(xiǎn)制度就業(yè)保障目標(biāo)的擴(kuò)展提供了法律依據(jù)，但是，失業(yè)保險(xiǎn)制度能否真正促進(jìn)就業(yè)，還在一定程度上取決于國(guó)家就業(yè)促進(jìn)政策、勞動(dòng)市場(chǎng)政策和慈善與社會(huì)救助制度的完善。特別是失業(yè)保險(xiǎn)制度要真正實(shí)現(xiàn)“預(yù)防失業(yè)、促進(jìn)再就業(yè)和保障失業(yè)者基本生活”的立法價(jià)值，促進(jìn)失業(yè)者的再就業(yè)與完善失業(yè)保險(xiǎn)給付將成為建立失業(yè)保險(xiǎn)制度體系的主要課題，為此，未來需要出臺(tái)專門的《失業(yè)保險(xiǎn)法》、《社會(huì)救助法》、《慈善事業(yè)法》，完善《就業(yè)促進(jìn)法》、《勞動(dòng)合同法》和《勞動(dòng)法》等相關(guān)法律制度，并與上述法律有效銜接。

[1] 佚名. 十八大在京開幕 胡錦濤作報(bào)告[EB/OL]. [2013-04-17]. http://msxy.sdut.edu.cn/Partisan/Theoreticalstudy/ 2012-11-19/2542.html.

[2] 佚名. 明年繼續(xù)適度提高社保待遇水平[N]. 市場(chǎng)星報(bào), 2012-12-19(16).

[3] 陳志豐. 就業(yè)安全體系下我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)法制之研究[D]. 臺(tái)灣國(guó)立暨南國(guó)際大學(xué)圖書館: 臺(tái)灣國(guó)立暨南國(guó)際大學(xué), 2004: 40.

[4] 王紅梅. 加拿大《就業(yè)保險(xiǎn)法》簡(jiǎn)介及評(píng)價(jià)[J]. 華東經(jīng)濟(jì)管理, 2003, (6): 156-157.

[5] 張占力. 韓國(guó)就業(yè)保險(xiǎn)制度對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)的作用及其啟示: 基于1997、2008兩次經(jīng)濟(jì)危機(jī)的分析[J]. 西南金融, 2011, (2): 55-59.

[6] 盧政春. 臺(tái)灣社會(huì)安全體系之問題與對(duì)策[M]. 臺(tái)北: 經(jīng)濟(jì)建設(shè)委員會(huì), 2004: 54.

[7] 崔宇. “掩耳盜鈴”的中國(guó)失業(yè)率統(tǒng)計(jì)[EB/OL]. [2009-08-04]. http://cn.wsj.com/gb/20090804/CWS17541 6.asp?source=article.

[8] 鄭尚元. 公務(wù)員社會(huì)保險(xiǎn)制度建立之考量與立法進(jìn)路分析[J]. 溫州大學(xué)學(xué)報(bào): 社會(huì)科學(xué)版, 2011, (5): 2-12.

[9] 譚金可, 王全興. 論失業(yè)保險(xiǎn)法的就業(yè)保障目標(biāo)擴(kuò)展[J]. 中州學(xué)刊, 2012, (1): 71-76.

[10] 范圍. 我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)法律制度的問題及其完善: 從《失業(yè)保險(xiǎn)條例》到《社會(huì)保險(xiǎn)法(草案)》[J]. 人口與經(jīng)濟(jì), 2010, (5): 65-75.

[11] 宮春子, 秦悅. 國(guó)外失業(yè)保險(xiǎn)的啟示與思考[J]. 金融與保險(xiǎn), 2008, (6): 45-50.

[12] 黃婉玲. 加拿大失業(yè)保障與就業(yè)促進(jìn)制度之探討[J]. 政大勞動(dòng)學(xué)報(bào), 2009, (24): 1-42.

[13] 丁煜. 中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度: 反思與重構(gòu)[D]. 廈門大學(xué)圖書館: 廈門大學(xué), 2006: 69.

[14] 郝鳳鳴. 論失業(yè)保險(xiǎn)制度之立法原則[J]. 中正大學(xué)法學(xué)集刊, 1998, (1): 67-81.

[15] 王元月, 馬馳騁. 失業(yè)保險(xiǎn)給付期限差異下的失業(yè)持續(xù)時(shí)間研究[J]. 中國(guó)管理科學(xué), 2005, (6): 113-117.

[16] 鄧金菊, 韓林. 中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)法存在的問題及立法完善[J]. 江西社會(huì)科學(xué), 2005, (6): 157-178.

[17] 趙萌萌. 我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)金給付標(biāo)準(zhǔn)合理性研究[J]. 經(jīng)濟(jì)問題探索, 2011, (3): 139-143.

The International Trend of The Development of Unemployment Insurance and The Enlightenment to Unemployment Insurance Legislation

WANG Jiyuan
(Institute of Politics and Law, Wuyi University, Jiangmen, China 529020)

The unemployment insurance has experienced the developing process from the voluntary insurance to compulsory insurance, from unemployment insurance to employment insurance, from the employment insurance to the social relief system. The general trend of it could be concluded as taking both unemployment insurance and employment promotion into consideration. And the current predicament existed in the practicing unemployment insurance system in China is to intensify the “poverty relief” under the “identities difference”. And now, there still is insufficiency of the unemployment insurance system in preventing unemployment and promoting employment. So it is necessary to learn from developed countries’ legislative experiences to strengthen Chinese legislation construction of the unemployment insurance system, perfect the legal system of unemployment insurance, and expand the coverage of unemployment insurance, perfect the term, mode and standard of the unemployment insurance payment, increase the role of the unemployment insurance in promoting employment with the standard of “human orientation”.

Unemployment Insurance; Employment Insurance; Unemployment Relief; Employment Promotion

D90

A

1674-3555(2014)05-0012-10

10.3875/j.issn.1674-3555.2014.05.003 本文的PDF文件可以從xuebao.wzu.edu.cn獲得

(編輯：周斌)

2013-10-21

教育部人文社科青年基金項(xiàng)目(11YJC820116)；廣東省教育廳人文社科一般項(xiàng)目（11WYXM050）

王繼遠(yuǎn)(1974-)，男，湖北漢川人，副教授，博士，研究方向：社會(huì)法，商事法