打造邊境扶貧“黃金走廊”

邊境地區(qū)歷來都是捍衛(wèi)國家主權完整的前沿陣地，是維護國家安全的第一道防線，更是融政治、軍事為一體的重要門戶。搞好邊疆地區(qū)的發(fā)展，關系到邊防鞏固和民族團結，關系到對外開放基本國策的全面貫徹，也關系到邊境地區(qū)的穩(wěn)定和發(fā)展。

同時，邊境地區(qū)往往也是我國扶貧開發(fā)工作的重點難點地區(qū)。

2011年6月13日，國務院辦公廳印發(fā)《興邊富民行動規(guī)劃（2011-2015）》，實施范圍為內蒙古、遼寧、吉林、廣西、云南、西藏等9個省、自治區(qū)的136個陸地邊境縣、旗、市、市轄區(qū)，新疆生產建設兵團的58個邊境團場。要求各地加大對邊境地區(qū)的投入，使之盡快地發(fā)展起來，逐步跟上全國發(fā)展的步伐，促進邊疆與內地的協(xié)調發(fā)展。

2011年11月29日，中央扶貧開發(fā)工作會議在北京召開，為貫徹落實中央新十年扶貧規(guī)劃，各邊境地區(qū)繼續(xù)推進興邊富民工程。

2012年12月3日，滇西邊境片區(qū)規(guī)劃正式啟動，時任國務院副總理、國務院扶貧開發(fā)領導小組組長回良玉指出，要加快推進片區(qū)跨越式發(fā)展和全面建設小康社會進程。要認真組織實施滇西邊境片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃，堅持扶貧開發(fā)與建設面向西南開放的重要橋頭堡、興邊富民行動、扶持少數民族和民族地區(qū)發(fā)展等重大戰(zhàn)略部署相結合，努力走出一條邊境少數民族地區(qū)脫貧致富的新路子。

正是在這一系列背景之下，在區(qū)域發(fā)展帶動扶貧開發(fā)，扶貧開發(fā)促進區(qū)域發(fā)展的規(guī)劃中，邊境地區(qū)的發(fā)展成為了民族團結、社會穩(wěn)定、邊防穩(wěn)固的重要基礎。如今，扶貧工作已經進入攻堅期和深水區(qū)，要敢于啃硬骨頭，敢于涉險灘。邊境地區(qū)的扶貧開發(fā)攻堅戰(zhàn)更是一場不能回頭、沒有選擇、必須取勝的戰(zhàn)役。

滇西邊境穩(wěn)中求進

“看天一條縫，看地一條溝，出門過溜索，種地像攀巖”，這則民諺真實反映了地處云南西北邊陲的怒江傈僳族自治州的生存現狀。滇西邊境片區(qū)涉及云南10個州市91個縣市區(qū)，總人口1751萬人，其中貧困人口424萬人。多年的扶貧開發(fā)雖然讓當地取得了很大發(fā)展，但這里的貧困依然面廣程度深，很多地方貧困發(fā)生率高達20%以上。

與全國其他多數特困片區(qū)相比，滇西邊境片區(qū)的“邊境”身份使其顯得尤為特別。僅怒江一州，國界線就長達449.5公里，散落在邊境的民眾肩負著固守國土的責任。用福貢縣扶貧辦副主任香思益的話形容，“每一個民眾都是一名哨兵”。

中國國際扶貧中心副主任黃承偉認為，滇西邊境山區(qū)靠近越南、緬甸等國，發(fā)展和扶貧的方式與其他地方不太一樣。其他地方如果生存環(huán)境實在艱難還可以考慮用移走的辦法，但邊境難以沿用一般的方式。

以貢山縣獨龍江鄉(xiāng)為例，這里地處中緬邊境，也是滇藏結合部，國土面積1994平方公里，國境線長97.3公里，是獨龍族的主要聚居地，總人口5600多人。如果單純從扶貧角度看，即使把這5600多人全部搬遷出來也不十分艱難，但必須考慮的是，這里的民眾代代生息在這里的習慣，還要考慮到區(qū)位的特殊性，云南省扶貧辦反復調研后還是認為，“不能動”。

之前，相關部門投入2億多元打通了獨龍江鄉(xiāng)與外界聯(lián)系的唯一通道，現在為了解決積雪封山不能通行這一問題，還需打通全長6000多米的隧道。據時任云南省扶貧辦主任王智介紹，僅公路投資就達七八億元，加上對老百姓的投入，總數超過10億元。如果是整體搬遷，2億多元就夠了。

獨龍江因其秀美的風光、原生態(tài)的自然環(huán)境而聞名。與滇西邊境山區(qū)的其他許多地方一樣，這里也屬于重要的生態(tài)功能區(qū)。由于全是原始森林，未來在建設時就不允許采用以農業(yè)為主的扶貧開發(fā)形式，要以旅游開發(fā)為主。對于一些不靠近邊境的村，將進行適當合并，接下來將把40多個分散村合并成20多個，集中打造成特色旅游村。

根據獨龍江鄉(xiāng)地廣人稀，獨龍族群眾居住高度分散，居住條件原始簡陋，耕地面積少，生產生活條件艱苦等實際情況，云南省制定了獨龍江鄉(xiāng)整鄉(xiāng)推進獨龍族整族幫扶綜合發(fā)展五年規(guī)劃和三年行動計劃，計劃從2010年開始，分年投入，實施以安居溫飽和基礎設施建設為主的“六大工程”。

2005年—2010年，云南省先后組織了兩輪興邊富民工程，累計投入資金超過250億元。在2008年—2010年第二輪興邊富民扶貧開發(fā)中，云南省政府累計投入5.8億元，按每村補助50萬元的標準，在邊境25個縣實施了1704個貧困村整村推進，效果較為明顯。

素質型貧困或成脫貧難題

與滇東北烏蒙山區(qū)的資源型貧困不同，滇西邊境山區(qū)突出表現為素質型貧困。這一特征也被認為是當地扶貧面臨的大難題之一。

據怒江州扶貧辦副主任劉會平介紹，由于地處偏僻、封閉落后，社會發(fā)育程度較低，當地不少民眾幾乎是從原始社會直接過渡到社會主義社會，人均受教育程度只有6.2年，思想理念和內地其他地區(qū)存在較大差異。再有是文盲率較高，村民普遍缺乏脫貧致富技能，農業(yè)科技普及率低，生產生活方式落后，市場經濟意識不強，與外界交往少，接受新生事物能力不強。

從怒江州府所在地六庫鎮(zhèn)一直沿江而上，沿途的集市上有這樣一個差異：在離州府比較近的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，村民買賣物品已經普遍用秤來量，較遠的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，商品就按堆賣了。怒江州扶貧辦干部何偉榮介紹，全州29個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，18個屬于直接過渡地區(qū)，集中于福貢和貢山兩縣，直接過渡區(qū)人口占全州總人口的62%，而各類人才僅占人口總數的3%。

針對素質型貧困的特征，教育的意義在此地尤顯突出，這是一個長久大計。據了解，這里的學生對外面的世界了解非常少，且主要來自書本。

作為定點聯(lián)系滇西邊境片區(qū)的部委，教育部制定了《教育部定點聯(lián)系滇西邊境山區(qū)工作方案》，明確“將滇西邊境山區(qū)建設成為人力資源開發(fā)扶貧示范區(qū)”的工作思路，并開展了一系列工作。

2013年11月，教育部定點聯(lián)系滇西邊境山區(qū)扶貧經驗交流會在云南大理召開。會上教育部部長魯昕要求，通過優(yōu)勢對接形成一批龍頭項目，積極參與滇西重大教育改革項目，加強經驗交流和資源共享，及時反饋在扶貧工作中的經驗和遇到的困難，為滇西經濟發(fā)展提供有力的支持。

打破自然壁壘 東盟合作減貧

2013年8月，第七屆中國—東盟社會發(fā)展與減貧論壇在防城港市開幕，時任國務院扶貧辦主任范小建指出，國務院扶貧辦高度重視該論壇的重要交流平臺作用，希望中國和東盟各國積極利用這一平臺，分享各自在促進城鎮(zhèn)化與包容性發(fā)展方面的好做法、好經驗，不斷拓展減貧與發(fā)展領域的合作，共同為推動亞洲減貧，構建和諧世界而努力。

2007年至今，“中國—東盟社會發(fā)展與減貧論壇”已在中國、越南、印度尼西亞等地舉辦了六屆，成為中國與東盟國家間分享減貧與發(fā)展經驗的交流平臺。這次論壇圍繞“城鎮(zhèn)化進程中的減貧與包容性發(fā)展”的主題，倡導通過促進公平的發(fā)展機會和區(qū)域貿易，消除社會排斥和制度障礙，為貧困人口創(chuàng)造更加有包容性的發(fā)展環(huán)境，同時倡導改善收入分配，讓窮人更多地分享經濟增長和發(fā)展成果，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

據統(tǒng)計，亞洲的貧困人口在2010年時占世界貧困總人數的六成，其中東亞和東南亞貧困人口占該區(qū)總數的 55%。城鄉(xiāng)差距不斷加大、城市環(huán)境惡化、收入不平等問題困擾著中國與東盟國家。面對數量龐大的貧困人口，中國與東盟正在通過促進經濟發(fā)展等手段，為提高民眾福祉做出努力。

作為推進湄公河流域開發(fā)、加強中國西南地區(qū)與東盟聯(lián)系的舉措，泛亞高鐵建設的計劃從2010年開始在中國以及老撾、泰國等東盟國家推進。根據相關規(guī)劃，這條被外界普遍認為將打破雙邊“自然壁壘”的高速鐵路，將在2020年建成通車。作為連接東盟與中國的“黃金走廊”，泛亞鐵路的修建將加速雙邊在各領域的融合，有利于改善泰國沿線城市的貧困問題，將從交通、文明、城鎮(zhèn)化等方面推動泰國和其他東盟國家的經濟發(fā)展。

老撾國家農村發(fā)展與減貧委員會副主席MeckPhanlack認為，泛亞高鐵在運輸、旅游以及提高沿線東盟民眾收入方面將發(fā)揮巨大作用，這條加強中國西南部與東南亞聯(lián)系的高速鐵路，將加快區(qū)域開發(fā)，促進雙邊產業(yè)結構的調整和優(yōu)化，中國和東盟正謀求在多領域展開合作，通過促進雙邊發(fā)展逐步減少貧困人口。老撾和中國正通過涵蓋多領域、多層次、多政策的合作開展減貧，通過舉辦培訓班、研討會等加強人力資源開發(fā)領域的合作，推動減貧政策及措施的實施。

后零關稅時代的農業(yè)發(fā)展

按照《中國—東盟全面經濟合作框架協(xié)議》的時間框架，中國—東盟自由貿易區(qū)2010年1月1日全面啟動，標志著由中國和東盟10國組成、接近6萬億美元國民生產總值、4.5萬億美元貿易額的區(qū)域，開始步入“零關稅”時代。

從2010年1月1日起，中國與文萊、菲律賓、印度尼西亞、馬來西亞、泰國、新加坡6個東盟成員國間，有超過90%的產品實行零關稅，中國對東盟的平均關稅將從當時的9.8%降至0.1%，上述東盟成員國對中國的平均關稅將從12.8%降至0.6%。越南、老撾、柬埔寨和緬甸4個東盟新成員將在2015年對90%的中國產品實現零關稅的目標。

最初在中國與越南邊境的廣西憑祥市友誼關口岸，等待過關的車輛經常會排起長龍?！拔覀円獜膽{祥去越南，昨天就來了，但是車太多，排一天隊了都沒有過去。自貿區(qū)建成之后肯定會更多?！?河南司機王師傅從桂林運來半部磨粉機，靜靜等著工作人員辦理最后的手續(xù)。

那時在云南磨憨口岸，僅僅一上午，云南就能利用50噸蔬菜與泰國成功交換50噸成品油。來往多年的客商都會感嘆十年來磨憨的變化，越來越多的車、越來越多的人，也驚喜十年來從磨憨口岸進出入關卡的手續(xù)越來越便捷。

2012年2月1日，中共中央、國務院出臺《關于加快推進農業(yè)科技創(chuàng)新持續(xù)增強農產品供給保障能力的若干意見》，提出了增強農產品供給保障能力多方面的對策建議，這些對策建議同樣適應于提高中國農產品在東盟市場的競爭力。

實行零關稅和貿易自由化是中國—東盟自由貿易區(qū)最本質的東西。零關稅的背后，實質上就是要求提高農產品的質量，標志著同類產品競爭更加激烈，最終實現優(yōu)勝劣汰。近幾年中越邊境線上越南同類水果產品如龍眼、荔枝等大批涌入，使廣西同類產品的價格大跌，果農損失很大，其他農產品的競爭也存在同樣情況。

廣西是農業(yè)省區(qū)，農業(yè)資源豐富，傳統(tǒng)農業(yè)發(fā)達，改革開放以來地區(qū)農業(yè)獲得了較快發(fā)展。眼下，順應中國—東盟自由貿易區(qū)的建設要求，深挖潛力，提高農產品在參與自貿區(qū)運作中的競爭力，應是廣西農業(yè)發(fā)展的一個重要方向。

廣西的農產品生產企業(yè)也要注重地理標志產品的保護工作。從目前廣西的情況來說，通過培育地理標志資源稟賦型產業(yè)來提高農產品的國際化標準，應該是一條重要途徑，而這正好是東盟不少國家具有的獨特農業(yè)資源優(yōu)勢，廣西也應依據東盟國家的不同農業(yè)資源情況進行合作。如泰國的農產品具有較強的競爭力，廣西應進一步加強與泰國農產品開發(fā)合作，越南、老撾、柬埔寨、緬甸等國家土地資源豐富，與他們的合作應重在利用自己農業(yè)科技方面的優(yōu)勢來提高農產品的質量。

隨著2015年中國—東盟自由貿易區(qū)零關稅的全面實現，以及東盟國家和我國國內其他省區(qū)地理標志產品發(fā)展和保護的深入，廣西農產品產業(yè)需要站在培育特色戰(zhàn)略性新興產品產業(yè)及參與中國—東盟自由貿易區(qū)競爭的高度，更加積極地研究和采取更有力的培育特色農產品產業(yè)競爭力的對策，把廣西農產品產業(yè)的競爭力提高到一個新水平。

跨境經濟區(qū)的建立

在廣泛開展農業(yè)合作的同時，中國和東盟在經濟領域的合作也在逐步擴大。以工程承包、勞務合作為例，東盟企業(yè)對中國直接投資項目3萬多個，金額達570多億美元，而中國企業(yè)到2013年底對東盟地區(qū)投資達270多億美元，東南亞也成為中國企業(yè)“走出去”較多的地區(qū)。

云南省江城縣緊緊抓住橋頭堡建設的歷史機遇，提出了通過構建江城—奠邊（越南）—萊州（越南）—豐沙里（老撾）—江城的三角邊境經濟區(qū)，從而實現把江城建成云南省對越南、老撾開放的黃金前沿門戶、滇西南重要的綠色生態(tài)旅游區(qū)和跨境旅游集散地、普洱市最具特色的綠色生物資源開發(fā)基地、普洱市面向東盟的商貿流通基地的目標。江城縣與越南、老撾接壤，邊境線長達183公里，在我國屬于少見的一縣連三國的情況。

中老越三角邊境經濟區(qū)的功能定位和未來的發(fā)展方向可以概括為“三區(qū)一圈一基地”。“三區(qū)”即邊境扶貧開發(fā)的示范區(qū)、綠色經濟發(fā)展的示范區(qū)和民族團結進步、邊疆繁榮穩(wěn)定的示范區(qū)；“一圈”指三國邊境旅游合作圈；“一基地”指三國邊境旅游合作圈。

在三國邊境旅游合作圈建設中，將積極利用中老越三國邊境區(qū)域旅游資源豐富，民族風情、民族文化七彩紛呈，發(fā)展綠色生態(tài)旅游、民族風情旅游、跨境旅游潛力巨大的優(yōu)勢，規(guī)劃建設“一眼望三國”主題公園，推動三國旅游合作。充分發(fā)揮江城森林覆蓋率高、水電資源豐富、生態(tài)環(huán)境容量大以及老撾豐沙里省豐富的煤炭資源優(yōu)勢，按照礦電結合、加工與貿易相結合的思路，積極發(fā)展鉀肥、林板林化、橡膠深加工、糧食加工等產業(yè)，把江城打造成為外向型出口加工貿易基地、林板林化加工基地、清潔載能產業(yè)基地。

憑祥素有“中國南大門”之稱，是廣西口岸數量最多、種類最全、規(guī)模最大的邊境口岸城市。根據中共憑祥市委書記邱明宏介紹，目前憑祥市已成為廣西對越貿易的主通道，成為中國通往越南乃至東盟最快、最便捷的陸路大通道，多年來一直占據廣西對越貿易的半壁江山。近年來，東盟國家成為廣西邊境小額貿易“主戰(zhàn)場”。

數據顯示，廣西與越南雙邊貿易呈快速增長態(tài)勢。2012年，廣西與越南的雙邊貿易額達到97.27億美元，占廣西對東盟貿易的80.7%；截至2013年10月，廣西與越南的貿易額已經達到96.92億美元，全年將有望首次突破100億美元。據憑祥市官方統(tǒng)計，2008年至今，憑祥市已連續(xù)五年對外貿易進出口、邊境小額貿易進出口、對越進出口等八項指標位居廣西第一，連續(xù)六年實現紅木家具進口總額中國第一，連續(xù)四年實現對東盟水果進出口總額中國第一。

（本刊記者 李濤編輯整理）