許成鋼：深化改革動力何在

為什么地區(qū)競爭不再能繼續(xù)幫助解決官僚體制內(nèi)的激勵機(jī)制問題？基本原因之一是，政府的職能從來不是單一的，世界上不存在一個只為經(jīng)濟(jì)增長而存在的政府。因此，政府把經(jīng)濟(jì)增長設(shè)為目標(biāo)，只能是權(quán)宜之計。若長遠(yuǎn)如此，一定造成嚴(yán)重的政治、經(jīng)濟(jì)和社會的扭曲?；驹蛑牵灰哪繕?biāo)不是單一的GDP或GDP增速，地區(qū)競爭就喪失了解決激勵機(jī)制問題的效力。

任何有效的改革一定必須著眼于激勵機(jī)制問題的解決

改革的動力何在？這個問題的核心是激勵機(jī)制問題。在一個官僚體制內(nèi)，如何解決上下級之間的激勵機(jī)制問題，決定了這個體制的改革與發(fā)展前景。

縱觀古今中外的所有官僚體制，各層官僚的激勵機(jī)制問題都很難得到有效解決。因為在官僚體制下，下級要服從上級，但上級又要從下級那里獲得信息，知情的下級很容易欺騙上級。所謂“上有政策，下有對策”，是人們對這種體制的生動描述。下級為了自己的利益欺騙上級，上級又要根據(jù)下級報告的信息來決定是提拔他還是壓制他、懲罰他，由此導(dǎo)致上下級官僚之間的激勵問題很難解決。當(dāng)然像新加坡那樣的特殊情況，國土很小，無需下級報告，總理就能親自觀察一切時，官僚體制內(nèi)的激勵問題不大。但稍大一點的經(jīng)濟(jì)體，情況則完全不同。尤其像中國這樣，國土大到連省甚至市一級政府都無法直接觀察到實情時，都需要依賴基層報告時，這個激勵機(jī)制問題就顯得尤為重要。

造成中國改革前期“奇跡”的制度基礎(chǔ)是分權(quán)式官僚制，即把大量權(quán)力下放給地方政府，同時引導(dǎo)地方政府競賽GDP增長速度，這是一個曾經(jīng)非常有效的解決各級地方官員激勵機(jī)制的制度設(shè)計。

但是，地區(qū)競爭只在特定時期、特定條件下暫時解決了官僚制下激勵機(jī)制的一部分問題。換句話說，地區(qū)競爭GDP只是權(quán)宜之計，如果抓緊改革，地方競爭這種機(jī)制就可以被更好的機(jī)制取代。

任何有效的改革一定必須著眼于激勵機(jī)制問題的解決，否則即使有好的具體改革措施，也一定流于言辭，無法實施。因此，“改革什么”的問題，與“改革的動力”問題，實質(zhì)上是同一個大問題，因為激勵機(jī)制的解決依賴改革。

為什么地方競爭機(jī)制已經(jīng)難以解決激勵問題

在改革開放初期，將經(jīng)濟(jì)增長速度作為政府的目標(biāo)，實際上是改革早期的政治折衷，只是暫時的。市場化的正確方向決定了地方競爭機(jī)制可以有效地暫時解決體制內(nèi)的激勵機(jī)制問題。但是，此時的中國已不是彼時的中國。中國已經(jīng)從一個極度貧窮的國家變成了世界第二大經(jīng)濟(jì)體。此外，現(xiàn)在各級政府的自身利益巨大，經(jīng)常同社會利益沖突，經(jīng)濟(jì)增長之外的社會經(jīng)濟(jì)問題變得越來越重要。

為什么地區(qū)競爭不再能繼續(xù)幫助解決官僚體制內(nèi)的激勵機(jī)制問題？基本原因之一是，政府的職能從來不是單一的，世界上不存在一個只為經(jīng)濟(jì)增長而存在的政府。因此，政府把經(jīng)濟(jì)增長設(shè)為目標(biāo)，只能是權(quán)宜之計。若長遠(yuǎn)如此，一定造成嚴(yán)重的政治、經(jīng)濟(jì)和社會的扭曲?；驹蛑牵灰哪繕?biāo)不是單一的GDP或GDP增速，地區(qū)競爭就喪失了解決激勵機(jī)制問題的效力。

地方競爭機(jī)制一方面推動了GDP的高速增長，另一方面也產(chǎn)生了大量的社會經(jīng)濟(jì)問題，如中小企業(yè)發(fā)展嚴(yán)重受阻、內(nèi)需低迷不振、收入不平等問題、環(huán)境問題、地方財政問題、腐敗問題等等。每一個省、市、縣都面臨著所有這些問題，各級地方政府競賽GDP增長速度或財政收入，使其中許多問題更惡化。

上述的多數(shù)問題在“十一五”規(guī)劃中全都講過，解決方案也都討論過，“十二五”規(guī)劃又重提，并提出了解決方案。今天這些問題整體上仍沒有得到有效解決。為什么這些問題遷延不愈？一個流行的說法是因為增長速度太快了。這個說法是對中國問題的誤診。這些問題不是因為增長速度本身所致，而是因為官僚制下的激勵機(jī)制造成的。這個激勵機(jī)制只能激勵各級地方政府競賽GDP的增長，沒有辦法激勵各級地方政府去做GDP之外的事情。

綜上所述，地區(qū)競爭在過去30多年中曾是解決激勵問題的有效手段，但是這種機(jī)制早在十年前就已不適應(yīng)形勢。要想解決新形勢下的激勵問題，必須改革激勵機(jī)制。

中等收入陷阱提法誤導(dǎo)改革方向

與此同時，值得提及的一個流行說法是所謂的中等收入陷阱。這個提法不僅膚淺，而且誤導(dǎo)改革方向。如果我們看日本、新加坡、韓國、印度、非洲、拉美以及中國香港、臺灣從1950年到2000年半個世紀(jì)的發(fā)展?fàn)顩r，可以發(fā)現(xiàn)，這些國家和地區(qū)，要么發(fā)展，要么不發(fā)展，沒有所謂的中等收入陷阱。中國在1978年改革開放前夕，人均GDP相當(dāng)于非洲最窮的國家之一，是—個貧窮陷阱。

文獻(xiàn)里的所謂中等收入陷阱是以拉美國家為主的。但是認(rèn)真看看拉美國家的情況，從有數(shù)據(jù)記錄的最近200年歷史來看，拉美國家并不是從貧窮國家進(jìn)入中等收入國家后，落入中等收入陷阱的。而是正好相反，拉美國家在歷史上曾是世界上的富裕國家，遠(yuǎn)比北美更富裕，直到19世紀(jì)中期，美國雖然已經(jīng)開始工業(yè)化，變得比較強(qiáng)大，但拉美國家仍比北美富。那個時候的古巴比北美新英格蘭地區(qū)還富，后來它們從富裕國家變成了中等收入國家，而美國則從一個相對貧窮國家變成了富裕國家。所謂的中等收入陷阱其實是錯誤總結(jié)歷史，更是忽視了拉美國家的制度導(dǎo)致它們從富裕經(jīng)濟(jì)停滯不前，淪落為中等收入。而美國則因有利的制度，從相對貧窮變成中等收入，然后又成為富裕國家，并最終演變成超級大國。經(jīng)濟(jì)的長期增長和衰落是由制度帶來的。

我要強(qiáng)調(diào)，核心不是中等收入造成陷阱，而是制度造成陷阱。真正決定中國命運(yùn)的，不是因為中國現(xiàn)在是中等收入國家，所以面臨挑戰(zhàn)，而是因為中國的制度設(shè)計有待改善。

改革的動力何在？這個問題的核心是激勵機(jī)制問題。在一個官僚體制內(nèi)，如何解決上下級之間的激勵機(jī)制問題，決定了這個體制的改革與發(fā)展前景。任何有效的改革一定必須著眼于激勵機(jī)制問題的解決，否則即使有好的具體改革措施，也一定流于言辭，無法實施。因此，“改革什么”的問題。與“改革的動力”問題，實質(zhì)上是同一個大問題，因為激勵機(jī)制的解決依賴改革。endprint

當(dāng)前比較流行的幾種改進(jìn)激勵機(jī)制方案都有不足之處

如前所述，中國的分權(quán)式官僚制曾經(jīng)通過地區(qū)競爭機(jī)制解決了普通官僚制解決不了的激勵問題。但這同樣是今天中國面臨的嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)社會問題的制度根源，是制約中國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長的最基本因素。因此，中國經(jīng)濟(jì)未來的可持續(xù)增長，有賴于對分權(quán)式官僚制的改革。以下是幾種比較流行的改進(jìn)激勵機(jī)制的方案。

第一個方案，就是堅持地區(qū)競爭，以多目標(biāo)代替GDP增速的單一目標(biāo)，比如在對地方政府的考核指標(biāo)中納入收入分配、社會穩(wěn)定、環(huán)境保護(hù)等目標(biāo)。但問題是，地區(qū)競爭機(jī)制無法有效解決多目標(biāo)問題。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論嚴(yán)格地證明了，不存在一種能同時有效解決多個問題的自上而下的體制。如果一定要求地方政府同時在許多方面進(jìn)行競爭，其結(jié)果會適得其反，即地方政府會把其中的許多競爭變成逐底競爭。例如，當(dāng)收入分配公平與獲取財政收入有矛盾時，他們會競相尋找增大財政收入犧牲收入分配公平的新方法。這就是為何世界上的官僚體制，基本都不為官僚提供強(qiáng)有力的激勵。世界上所有的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體都是以法治為基礎(chǔ)的市場經(jīng)濟(jì)，在這種制度下，經(jīng)濟(jì)與官僚體制的關(guān)系松散，因此也就具備了可以不為官僚提供強(qiáng)有力的激勵制度的條件。

第二個方案，堅持單一目標(biāo)的地區(qū)競爭，但改變競爭指標(biāo)。例如以綠色GDP來代替GDP，作為地區(qū)競爭的指標(biāo)。但是，這個方案也不可行。原因在于：第一，許多指標(biāo)相互之間存在深刻的內(nèi)在矛盾。第二，在這諸多指標(biāo)中，有的是界定明晰，容易度量的，如GDP；有的是界定模糊，難以度量的，如環(huán)保。第三，在這些指標(biāo)中，不僅執(zhí)行難易有別，而且以不同方式不同程度涉及地方政府、地方官員的自身利益。以上前兩點問題加上自身利益，使得地方政府既有動力也有能力扭曲目標(biāo)。第四，中國不存在真正獨(dú)立于地方政府且有權(quán)力全面收集和審計地方政府各方面工作數(shù)據(jù)的機(jī)構(gòu)。絕大部分信息收集要依賴地方政府，因此可以輕易做手腳。

第三個方案，是否可以放棄綜合目標(biāo)，也放棄多項指標(biāo)，而只用地區(qū)競爭來針對某些單項社會經(jīng)濟(jì)問題呢？這是完全不可行的。分權(quán)式官僚制并不是新的體制，地方競爭也并不是改革才有的新機(jī)制。市場才是中國體制里新的內(nèi)容，GDP作為市場活動的整體綜合指標(biāo)才是新的、特別好的指標(biāo)，因為它是代表市場的總體活動。地方政府競爭GDP增速是決定中國經(jīng)濟(jì)改革不同于計劃經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵點，也是決定中國經(jīng)濟(jì)改革不同于前蘇聯(lián)、東歐改革的一個關(guān)鍵點。地方政府競爭GDP增速的時候，競爭的既不是計劃體制下的單項定量指標(biāo)，也不是千百萬個定量指標(biāo)，而是市場的整體活動。當(dāng)官僚體制與市場有矛盾時，這一競爭可以大大削弱改革的阻力。而且，由于市場向所有人開放，GDP是市場活動的總體指標(biāo)，任何獨(dú)立的機(jī)構(gòu)可以獨(dú)立地從任何地區(qū)的市場收集信息，從而驗證各地的GDP統(tǒng)計數(shù)字。這使得GDP數(shù)據(jù)難以造假，這本身在很大程度上幫助解決了考核地方政府的信息問題。

試圖讓地方競爭（或單項考核地方政府）GDP以外的其他定量指標(biāo)，實際是背離30年的市場改革，回到漏洞百出的計劃體制。當(dāng)?shù)胤礁偁嶨DP之外的東西時，信息和激勵機(jī)制方面的基本問題無法解決。地方政府會為了競爭某些定量指標(biāo)不惜作假，不惜犧牲其他。由此會惡化一系列相關(guān)問題。

當(dāng)收入分配公平與獲取財政收入有矛盾時。他們會競相尋找增大財政收入犧牲收入分配公平的新方法。這就是為何世界上的官僚體制，基本都不為官僚提供強(qiáng)有力的激勵。世界上所有的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體都是以法治為基礎(chǔ)的市場經(jīng)濟(jì)，在這種制度下，經(jīng)濟(jì)與官僚體制的關(guān)系松散，因此也就具備了可以不為官僚提供強(qiáng)有力的激勵制度的條件。

以金融領(lǐng)域為例看體制改革的重要性

以金融為例，金融領(lǐng)域的一攬子改革面對的是全面的體制問題。首先是，國有部門的軟預(yù)算約束問題以新面目重現(xiàn)。從計劃經(jīng)濟(jì)時期直到上世紀(jì)90年代后期，國有部門都受制于嚴(yán)重的軟預(yù)算約束。從上世紀(jì)90年代后期起，經(jīng)過了大規(guī)模的國有企業(yè)改革，重組國有銀行，以及民營企業(yè)的迅速發(fā)展，中國經(jīng)濟(jì)的軟預(yù)算約束問題得到了基本的遏制。但是，近年來這個問題又以新的形式重現(xiàn)。典型的例子是地方政府融資平臺。這些融資平臺以土地和財政收入做抵押，向金融機(jī)構(gòu)融資。它們既無財政紀(jì)律約束，也沒有可信的破產(chǎn)威脅，因此肆無忌憚地大規(guī)模借貸。在軟預(yù)算約束下，大量投資到低收益項目上，由此造成一方面GDP增長，一方面資不抵債。如此持續(xù)發(fā)展，最終會拖垮整個國家的財政金融體系。由此可見，軟預(yù)算約束嚴(yán)重扭曲了資源配置，降低了效率，威脅金融穩(wěn)定。

其次，金融業(yè)尤其是銀行業(yè)的國家壟斷不僅導(dǎo)致軟預(yù)算約束，還導(dǎo)致金融資源配置效率低下，加劇不平等。壟斷的國有金融部門向國企和地方政府提供廉價的貸款，犧牲了儲蓄者的利益，尤其是那些缺少投資機(jī)會更依賴儲蓄的低收入民眾的利益。金融壟斷導(dǎo)致中小企業(yè)融資難，減少民眾創(chuàng)業(yè)增收的機(jī)會。國有壟斷金融部門為了維護(hù)自身利益，會利用自身在體制中的政治力量，阻礙民間金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展。

再次，金融壟斷和土地國有制相結(jié)合帶來了更嚴(yán)重的問題，尤其是剝奪了農(nóng)民以土地做抵押融資創(chuàng)業(yè)的機(jī)會。地方政府通過融資平臺以土地為抵押從國有銀行大量貸款，投資到許多低效項目上，對銀行安全乃至金融安全造成巨大威脅。

最后，由于法治尚不健全，中國的金融監(jiān)管屢屢失效。新聞媒體多年來披露的大量金融丑聞都源于因司法不獨(dú)立和法治缺失導(dǎo)致的監(jiān)管失靈。

要解決這些問題，必須從體制人手，以體制改革推動市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，才能有效制止經(jīng)濟(jì)下滑。其中的核心和當(dāng)務(wù)之急是幫助中小企業(yè)的發(fā)展。從全球經(jīng)濟(jì)來看，有一個規(guī)律性的現(xiàn)象：一個國家的人均GDP高低和該國中小企業(yè)的比例高度相關(guān)且成正比。反過來說，一個國家中小企業(yè)發(fā)展不充分，最終會壓低GDP。中小企業(yè)的發(fā)展還和大家都關(guān)心的收入平等問題緊密相關(guān)。因為在世界上任何國家，最多的就業(yè)都是在中小企業(yè)。中小企業(yè)發(fā)達(dá)，就業(yè)才充分，居民收入水平才高。為此，必須降低中小企業(yè)的進(jìn)入壁壘，保證政府不直接干預(yù)企業(yè)，同時還要為中小企業(yè)提供寬松的金融環(huán)境，貨幣政策不應(yīng)過緊。

中長期體制改革建議

從中長期來看，體制改革應(yīng)該從以下幾方面著手。

第一，真正使市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。建立以民營企業(yè)為主體的市場環(huán)境，尤其要破除金融壟斷，開放民營銀行特別是中小民企金融領(lǐng)域。金融監(jiān)管包括銀行監(jiān)管應(yīng)該對國企和民企一視同仁。

第二，承認(rèn)和保護(hù)公民特別是農(nóng)民的土地所有權(quán)。在最終實現(xiàn)這一目標(biāo)之前，可以推動延長租期、允許土地抵押、以法律形式限制各級政府征地權(quán)等方面的改革。

第三，推動設(shè)立完全脫離地方的專業(yè)法庭，包括金融專業(yè)法庭、土地專業(yè)法庭等，幫助部分解決這些領(lǐng)域里的司法獨(dú)立問題。以此為起點，擴(kuò)大獨(dú)立司法的范圍，推動法治環(huán)境的不斷完善。

第四，確立各級人大作為立法機(jī)構(gòu)的基本權(quán)力。當(dāng)務(wù)之急的第一步是地方財稅權(quán)力，至少可以從縣市級推動，保證地方立法機(jī)構(gòu)可以約束地方政府的財稅行為。endprint