文件：依法行政的重要工具

文件：依法行政的重要工具

政治過程離不開文件，行政過程同樣離不開文件，文件既是決策結(jié)果的載體，也是所有法定機(jī)構(gòu)和組織履行職能，實(shí)施管理的工具。完善文件制度，充分發(fā)揮其在依法行政過程中的功能，需要解決思想層面、管理層面、操作層面、保障層面的問題，以法治信仰建設(shè)現(xiàn)代行政文化。文件必須擔(dān)負(fù)起依法行政重要工具的使命，為建設(shè)法治中國發(fā)輝有效作用。

文件；依法行政；工具

文件是黨政機(jī)關(guān)和法定機(jī)構(gòu)在履行職責(zé)，處理公務(wù)活動過程中使用的公務(wù)文書。文件既是政策法令的載體，又是治國理政的工具，在政治過程中發(fā)揮著重要的、不可替代的作用。當(dāng)代中國政治生活中重大決策的方式是會議，這是“民主集中制”原則在政治過程的具體體現(xiàn)，承載會議結(jié)果的載體就是文件。文件的運(yùn)行過程，就是發(fā)揮其政治和行政功能的過程。

公務(wù)活動形成的文件大致可以分為三類，即政治類文件、行政類文件和信息類文件。政治文件是黨的重要會議形成的，如黨的代表大會形成的報(bào)告，制定了國家發(fā)展的總目標(biāo)，是綱領(lǐng)性文件。行政文件要依據(jù)政治文件制定，來解決具體問題，是政治文件制定的總目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。信息文件是反映國家機(jī)關(guān)、法定機(jī)構(gòu)職能活動的動態(tài)性文件，是信息溝通的載體和指導(dǎo)監(jiān)督工作的工具。文件形成的過程與決策的過程基本上是一致的，文件制定的過程既表現(xiàn)為政治領(lǐng)導(dǎo)的合法化，也表現(xiàn)為權(quán)威的自我合法化，文件始終服務(wù)于行政過程之中。特別是政府部門制定的行政文件，是地方政府部門依法管理社會及經(jīng)濟(jì)事務(wù)，履行行政職能的重要依據(jù)。長期以來，中國盛行“文件政治”和依“文”行政，導(dǎo)致種種違法違規(guī)亂象，嚴(yán)重阻礙了依法治國方略的貫徹實(shí)施，影響了中國政治現(xiàn)代化進(jìn)程。

中共十八屆四中全會明確提出了建設(shè)中國特色社會主義法治體系和法治國家的重大目標(biāo)，這就對落實(shí)這一宏偉目標(biāo)的重要手段之一的文件，提出了更高的要求。文件要成為依法行政的有力工具，就必須注入法治的核心要素。只有在法治社會的前提下，文件的權(quán)威性和執(zhí)行力才有保障。

一、當(dāng)代中國文件的特點(diǎn)

文件，因其版頭的發(fā)文機(jī)關(guān)名稱印成紅色，顧又稱“紅頭文件”?！凹t頭文件”是社會公眾對各級黨政機(jī)關(guān)所發(fā)文件的俗稱。公文以紅色標(biāo)頭在我國由來已久，古代就有“朱出墨入”的制度。莊重、醒目的“紅頭”從古至今一直代表著中央的權(quán)力和威嚴(yán)。雖然當(dāng)今的“紅頭文件”已經(jīng)不再是中央文件的專屬，而是泛化到了各級各類法定機(jī)構(gòu)和組織，但“紅頭文件”表現(xiàn)的政治權(quán)力象征一直延續(xù)至今。在這種背景下，我國的的文件制度表現(xiàn)出如下特點(diǎn)。

（一）文件具有法定權(quán)威

所謂法定就是法律規(guī)定。公務(wù)文件是黨和國家機(jī)關(guān)履行職能的重要工具和形式，文件代表的權(quán)力是由憲法及相關(guān)法律賦予的。根據(jù)《中華人民共和國憲法》的規(guī)定，國務(wù)院是最高國家行政機(jī)關(guān)，地方人民政府則屬于地方國家行政機(jī)關(guān)。國務(wù)院和各級地方行政機(jī)關(guān)按照憲法和相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定行使職權(quán)、開展工作的主要方式是會議和文件，而文件又與會議密不可分，會議結(jié)果最終還是要以文件來體現(xiàn)。因此，文件具有與生俱來的法定權(quán)威。黨政機(jī)關(guān)及法定機(jī)構(gòu)通過文件發(fā)布政策法規(guī)、布置任務(wù)、傳遞信息，而受文單位必須按照文件的要求行事。政治類文件的發(fā)布形式是媒體（新華社）授權(quán)發(fā)布，同時用《公報(bào)》公布會議情況；行政類文件有公開發(fā)布的，也有系統(tǒng)內(nèi)部行文，正式行文采用“紅頭文件”——即法規(guī)性文件形式，明顯的標(biāo)志是紅頭、文號和印章；信息類文件，在行政架構(gòu)內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)的多利用“內(nèi)參”“簡報(bào)”“專報(bào)”等形式，還有信息公開平臺發(fā)布的信息，由于是“官方”發(fā)布的信息類文件，就是權(quán)威發(fā)布。

（二）黨的文件地位高于行政文件

我國的根本大法《憲法》規(guī)定，中國共產(chǎn)黨居于國家的最高領(lǐng)導(dǎo)地位，這也就決定了黨的文件具有最高地位，最具權(quán)威?！吨袊伯a(chǎn)黨章程》也明確規(guī)定，中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。黨中央就全國性的重大政策及人事問題作出決定。黨的地方各級代表大會和黨委有權(quán)決定地方上的重要問題。黨中央及地方黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的會議形成的文件大多是政治文件，如不久前中共中央十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》等。與其他類文件相比，黨的文件具有優(yōu)越地位。黨的會議形成的文件如《決議》《決定》等都是屬于這一種類。具體來說，《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》規(guī)定，會議討論通過的重大決策事項(xiàng)用“決議”表述，而對重要事項(xiàng)作出決策和部署則用“決定”表述等?！稕Q議》一定是政治類文件，行政工作中的會議形成的一般決策事項(xiàng)是不用《決議》行文的；《決定》可以是政治類文件，也可以是行政類文件，行政類文件的《決定》多用于表彰懲戒、修改法規(guī)規(guī)章、廢止或撤銷事項(xiàng)等。

（三）注重文件制度建設(shè)

文件制度建設(shè)是完善黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府管理職能，提高黨務(wù)和行政管理水平的重要環(huán)節(jié)。中央歷來注重文件制度建設(shè)，早在新中國成立不久的1951年，當(dāng)時的政務(wù)院就頒布了新中國第一個公文處理行政法規(guī)《公文處理暫行辦法》。此后，黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、軍隊(duì)機(jī)關(guān)等，先后制定和發(fā)布了有關(guān)公文的法規(guī)，且不斷修訂完善，以適應(yīng)公文處理工作需要。2012年4月，中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳又聯(lián)合發(fā)布了《黨政機(jī)關(guān)公文處理?xiàng)l例》（下稱《公文條例》）。為配合《公文條例》的發(fā)布實(shí)施，國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會對原國家標(biāo)準(zhǔn)GB/T9704—1999《國家行政機(jī)關(guān)公文格式》進(jìn)行修訂，公布及實(shí)施了新版國家標(biāo)準(zhǔn)《黨政機(jī)關(guān)公文格式》。這一新的文件規(guī)范的頒布，結(jié)束了黨政公文法規(guī)“各自為政”的局面，為黨政機(jī)關(guān)公文處理工作科學(xué)化、制度化、規(guī)范化提供了保障。

隨著依法治國方略的實(shí)施和深化行政管理體制改革，文件制度建設(shè)也在逐步加強(qiáng)。2001年12月，國務(wù)院總理朱镕基簽署中華人民共和國國務(wù)院令，公布《法規(guī)規(guī)章備案條例》。2004年3月22日，國務(wù)院印發(fā)《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，明確了建立法治政府的目標(biāo)，進(jìn)一步推進(jìn)了我國社會主義政治文明建設(shè)。《綱要》的實(shí)施，不僅是我國政府法治建設(shè)的標(biāo)志，也為文件制度建設(shè)提供了政策依據(jù)，依法治國必須依法行政，必須依法行文。2010年，國務(wù)院出臺的《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》規(guī)定，對不符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求，與上位法相矛盾、不一致的行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，要及時進(jìn)行修訂或者廢止。全國各地由此開展了集中清理“紅頭文件”的運(yùn)動。2012年中共中央印發(fā)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》，進(jìn)一步推動了黨政規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查的聯(lián)動機(jī)制建設(shè)，文件制度建設(shè)進(jìn)入新的里程。

（四）強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制

《憲法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》都明確規(guī)定，國務(wù)院，各部、各委員會，地方各級人民政府全部實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制。責(zé)任制體現(xiàn)在文件制度上既有制發(fā)程序要求，又有文件程式要求，因?yàn)槲募且苑ǘC(jī)關(guān)的名義發(fā)布的，法定機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人作為其代表，就必須履行其職責(zé)。每一份文件的制發(fā)都要經(jīng)過一系列程序，機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不僅要主持、指導(dǎo)重要文件的起草工作，還要負(fù)責(zé)文件的審簽，只有經(jīng)過領(lǐng)導(dǎo)人審簽的文稿才是定稿，才能夠進(jìn)入下面的制作環(huán)節(jié)。文件程式要求，向上級機(jī)關(guān)報(bào)送文件時，領(lǐng)導(dǎo)（或主要領(lǐng)導(dǎo)）要在文件上簽署姓名，聯(lián)合行文還要求所有發(fā)文機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人共同簽發(fā)。強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制的目的是嚴(yán)格把關(guān)，確保文件質(zhì)量，充分體現(xiàn)文件制作者——發(fā)文機(jī)關(guān)的意圖。

二、當(dāng)今文件制度的缺陷及存在的問題

文件是黨實(shí)施政治領(lǐng)導(dǎo)和國家行政機(jī)關(guān)行政的重要工具。但長期以來，文件制度總是存在這樣那樣的問題，直接或間接地影響了行政效率，影響了執(zhí)行力，甚至影響了黨和政府的公信力。文件在制度方面存在的主要問題表現(xiàn)在以下幾方面：

一是文件在傳遞運(yùn)行過程中容易出現(xiàn)對上級文件解讀的偏差。由于我國現(xiàn)行行政體制層級較多，加之實(shí)際情況的多樣性、復(fù)雜性，不同人和不同單位對同一文件出現(xiàn)不同的解讀，經(jīng)常導(dǎo)致文件在不同層級的運(yùn)行實(shí)施過程中出現(xiàn)偏差。在層層轉(zhuǎn)發(fā)過程中，除對文件的理解不同外，部門利益，地方保護(hù)，故意曲解文件，或是選擇執(zhí)行，或是無利不執(zhí)行，造成中央文件精神落到基層時走樣。

二是發(fā)文彈性大，越級行文?！豆臈l例》規(guī)定：行文應(yīng)確有必要性，要講求實(shí)效，有針對性和可操作性。還規(guī)定公文要逐級行文，一般不得越級行文。這是公文需遵循的基本原則。但現(xiàn)實(shí)工作中卻經(jīng)常發(fā)生隨意發(fā)文、重復(fù)發(fā)文、超范圍發(fā)文，越級發(fā)文等違規(guī)發(fā)文的問題。一方面是有些單位的領(lǐng)導(dǎo)對公文規(guī)范重視不夠，造成行文規(guī)則約束力不強(qiáng)，另一方面是公文法規(guī)操作標(biāo)準(zhǔn)不清晰，發(fā)文機(jī)關(guān)各有各的解讀，越是基層機(jī)關(guān)文件問題越多，“紅頭文件”滿天飛的情況在不少基層單位依然存在。

三是缺乏有效監(jiān)管機(jī)制。對文件的監(jiān)管，有關(guān)法律、法規(guī)中有明確規(guī)定，但是實(shí)際操作性較差。如《憲法》規(guī)定，全國人大會常委會可以撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律有抵觸的行政法規(guī)、決定和命令以及地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的同憲法和國家法律法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)。而現(xiàn)今實(shí)行的公文法規(guī)及相關(guān)規(guī)定，只是在辦文程序上有審核把關(guān)的要求，缺少與《憲法》銜接的實(shí)際操作規(guī)范。目前，對文件的監(jiān)督更多來自媒體曝光、網(wǎng)絡(luò)曝光，行政系統(tǒng)的有效監(jiān)管機(jī)制很不完善。《法規(guī)規(guī)章備案條例》等相關(guān)規(guī)定，需要與之相配套的具體措施和行之有效的機(jī)制才能得到真正有效的落實(shí)。

四是缺乏有效的治理機(jī)制。法律和國家政策具有穩(wěn)定性特征，同時也具有動態(tài)性，這就要求黨政機(jī)關(guān)，尤其是行政機(jī)關(guān)應(yīng)該及時地對過去制定的法規(guī)規(guī)章、文件進(jìn)行甄別、清理，對現(xiàn)行的法規(guī)規(guī)章、文件定期檢查，查找其中與社會發(fā)展不符的文件，該修訂的修訂，該廢止的堅(jiān)決廢止，以保證黨和國家政策及時得到貫徹執(zhí)行。但由于機(jī)制不完善，和采用一時性的運(yùn)動式紅頭文件治理方式，造成大量不合時宜的規(guī)范性文件長期“生存”并繼續(xù)其功能，導(dǎo)致文件滯后于國家社會發(fā)展的需求，影響了黨的方針和國家政策的貫徹落實(shí)。同時，對于履行了“問題文件”審簽程序的領(lǐng)導(dǎo)人，沒有任何處置的依據(jù)。領(lǐng)導(dǎo)人在文件工作中的失職，缺乏責(zé)任追究機(jī)制。

三、完善文件制度，發(fā)揮文件功能

文件為當(dāng)代中國政治發(fā)揮著重大的作用，更是依法行政的重要工具。隨著法治社會的發(fā)展和政治體制改革的深化，文件制度也要與時俱進(jìn)，不斷進(jìn)行改革，消除制度弊端，提高行政效率，特別要防止由文件引發(fā)的違法違規(guī)行為損害黨和政府的形象。因此，完善文件制度，充分發(fā)揮文件在依法行政過程中的功能，做到依法行政，是實(shí)現(xiàn)法治中國目標(biāo)的迫切需要。

第一，解決思想層面的問題。要牢固樹立全心全意為人民服務(wù)的執(zhí)政理念，以法治思維確定工作目標(biāo)、制定各項(xiàng)政策，以法治方式實(shí)施各項(xiàng)政策。文件制度要服務(wù)于黨和國家的大政方針，要堅(jiān)持權(quán)力來自人民和權(quán)力為人民服務(wù)的思想和責(zé)任意識，堅(jiān)持依法行政，全心全意為人民服務(wù)。

第二，解決管理層面的問題。首先要嚴(yán)格推行領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，黨政領(lǐng)導(dǎo)都要十分重視公文處理工作，把公文處理工作當(dāng)做黨務(wù)和行政管理的重要內(nèi)容，抓緊抓實(shí)。其次要完善公文處理工作的學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度、考核和責(zé)任追究制度，使公文處理成為公務(wù)人員應(yīng)具備的基本技能。最后注重動態(tài)管理，及時廢止或修正落后于時代的規(guī)范性文件，提高文件的嚴(yán)肅性、科學(xué)性，保障文件的合理、有效實(shí)施。

第三，解決操作層面的問題。要熟練掌握規(guī)范的公文處理工作技能，例如不以文件的形式重復(fù)發(fā)布法規(guī)規(guī)章，不制發(fā)已有明確法律法規(guī)的文件，推進(jìn)規(guī)范性文件的信息公開，提高辦文質(zhì)量。文件的審簽不僅要在語言文字、文種、格式上把關(guān)，還必須嚴(yán)格在程序上把關(guān)，確保文件符合規(guī)定要求。要建立調(diào)研在前，決策和文件在后的制度保障，強(qiáng)化調(diào)查研究的作用。同時，要把公文處理內(nèi)容納入到領(lǐng)導(dǎo)干部的考核事項(xiàng)中，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)重視公文處理工作。

第四，解決保障層面的問題。強(qiáng)化責(zé)任制，領(lǐng)導(dǎo)人審核、簽署、簽發(fā)文件必須恪守憲法法律，嚴(yán)格把關(guān)，切實(shí)履行職責(zé)；建立重大決策責(zé)任追究制及責(zé)任倒查機(jī)制，嚴(yán)厲追究黨政領(lǐng)導(dǎo)人員或相關(guān)責(zé)任人員在違法行文或重大行文失誤的責(zé)任。強(qiáng)化監(jiān)督，不僅利用“條塊”間的監(jiān)督，形成機(jī)構(gòu)內(nèi)部的縱向與橫向間的網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)督體系，還要利用有信譽(yù)的媒體及網(wǎng)絡(luò)，主動接受社會的監(jiān)督。要進(jìn)一步利用政府信息公開平臺，把文件的形成背景、研討過程和執(zhí)行情況，凡不涉及關(guān)系國家安全和利益，不影響國家機(jī)關(guān)履行職能及內(nèi)部管理工作，不給權(quán)利人經(jīng)濟(jì)利益造成影響的，應(yīng)做到全程公開，自覺接受輿論監(jiān)督和社會監(jiān)督。

文件，既是執(zhí)政黨實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的主要方式，又是政府及其職能部門實(shí)施管理的重要工具，也是執(zhí)政黨和政府機(jī)構(gòu)傳遞信息的載體。文件，一頭連著黨的路線方針、國家的政策法規(guī)，一頭連著社會公眾，是達(dá)成政治目標(biāo)的重要手段。文件必須擔(dān)負(fù)起依法行政重要工具的使命，為建設(shè)法治中國發(fā)輝有效作用。

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