我國農(nóng)民工失業(yè)保險模式比較與選擇——基于福建、江蘇、廣東三地的數(shù)據(jù)

● 高和榮 杜選

20世紀80年代以來，我國農(nóng)民工的數(shù)量不斷增長，國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)顯示，2012年我國農(nóng)民工總量達26261萬人，占到我國總人口的19.39%，基本上等于3-4個省人口數(shù)之和。如此多的農(nóng)民工，參加社會保險的人數(shù)卻非常低，參加失業(yè)保險的就更低，僅有8.4%。國際勞工組織《社會保障最低標準公約》（1952 年）規(guī)定，各國在進行社會各種保障活動時都應該包括農(nóng)業(yè)領域的所有勞動者。2011年我國頒布的社會保險法中并沒有關于農(nóng)民工參加失業(yè)保險制度的詳細規(guī)定，僅提出“進城務工的農(nóng)村居民依照本法規(guī)定參加社會保險”。農(nóng)民工如何參加失業(yè)保險制度，獲得怎樣的待遇，不僅關乎農(nóng)民工個人的生活和工作，而且關乎農(nóng)民工市民化的權利，更加關乎我國失業(yè)保險制度的發(fā)展與城市化的速度。

一、農(nóng)民工失業(yè)保險模式現(xiàn)狀

根據(jù)國家發(fā)展改革委的統(tǒng)計，我國農(nóng)民工就業(yè)地集中在廣東、浙江、江蘇、山東等省，城市主要集中在北京、上海、廣州等地；而河南、安徽、湖南、江西等地是主要的輸出地，各省市針對農(nóng)民工的失業(yè)保險規(guī)定有以下三種模式。

第一種模式是農(nóng)民合同制工人本人不繳納失業(yè)保險費，即當農(nóng)民工勞動合同期滿未續(xù)訂或者提前要解除勞動合同的，由社會保險經(jīng)辦機構根據(jù)單位為其繳費年限長短給其支付一次性生活補助。廣東省、浙江省、北京市、上海市等省市失業(yè)保險條例都是這樣規(guī)定的。至于一次性生活補助金額度的確定，各地的標準不一致，浙江省規(guī)定一次性生活補助按照不低于相同繳費時間的城鎮(zhèn)職工可以享受失業(yè)保險金總額的40%確定；安徽省規(guī)定生活補助金的標準為統(tǒng)籌地區(qū)失業(yè)人員失業(yè)保險金標準的70%；江西省規(guī)定補助的標準依據(jù)當?shù)匕l(fā)放失業(yè)人員失業(yè)保險金月基數(shù)的60%計算。

第二種模式是農(nóng)民合同制工人本人繳納失業(yè)保險費模式，即未將農(nóng)民工的失業(yè)保險繳費單獨列出，將農(nóng)民工視同城鎮(zhèn)職工。只要與企業(yè)存在勞動合同關系，企業(yè)和職工個人就要按照統(tǒng)一規(guī)定繳納失業(yè)保險金。如江蘇省規(guī)定失業(yè)保險條例適用于和企業(yè)簽訂勞動關系的各類人員。

第三種模式是農(nóng)民工是否參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工失業(yè)保險制度采取自愿的方式，即農(nóng)民工個人繳納了失業(yè)保險費的享受與城鎮(zhèn)失業(yè)人員同等的失業(yè)保險待遇；未繳納失業(yè)保險費的采取一次性支付生活補助費形式。如福建省失業(yè)保險第二十六條規(guī)定，“單位招用的農(nóng)民合同制工人，連續(xù)工作滿一年以上，單位已繳納失業(yè)保險費，本人未繳納失業(yè)保險費，勞動合同期滿未續(xù)訂或者提前解除勞動合同關系的，由失業(yè)保險經(jīng)辦機構按其繳費年限，每滿一年，支付一個月當?shù)胤ǘㄗ畹凸べY百分之六十的一次性生活補助費。但農(nóng)民合同制工人已自愿繳納其月工資總額百分之一的失業(yè)保險費的，享受與城鎮(zhèn)失業(yè)人員同等的失業(yè)保險待遇?！?/p>

二、農(nóng)民工失業(yè)保險模式比較

農(nóng)民工個人繳費了就要享受同城鎮(zhèn)職工一樣的待遇，不繳費也可以拿到一次性失業(yè)保險補貼，因此很難斷言哪一種模式效果更好，因為權力與義務是等價的。本文對上述三種模式做了如下比較。

（一）三種失業(yè)保險模式條例的比較

江蘇省失業(yè)保險條例實施于2011年7月1日，比起其他兩省的條例都要新，是在社會保險法頒布之后制定的。該條例將農(nóng)民工失業(yè)保險納入了城鎮(zhèn)職工統(tǒng)一失業(yè)保險制度，增強了城鄉(xiāng)勞動者防范失業(yè)風險的能力。在針對失業(yè)保險關系與基金異地簽轉問題上，條例規(guī)定：“參保人員失業(yè)前所在單位與本人戶籍不在同一統(tǒng)籌地區(qū)，可以自由的選擇在參保地或回戶籍所在地享受失業(yè)保險待遇。如回戶籍所在地享受失業(yè)保險待遇，失業(yè)保險基金需要劃轉，具體金額按照失業(yè)人員應當享受失業(yè)保險金總額的1.5倍計算；參保人員在領取失業(yè)保險金期間跨統(tǒng)籌地區(qū)遷移戶籍，可以自主選擇在遷出地或遷入地享受失業(yè)保險待遇。如在遷入地享受失業(yè)保險金，失業(yè)保險基金需要劃轉，具體金額按照失業(yè)人員應當享受失業(yè)保險金總額的1.5倍計算?！睆V東省現(xiàn)行失業(yè)保險條例制定于2002年，較福建、江蘇兩省要早，政府相關部門發(fā)現(xiàn)該條例已不能適應經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，于2013年進行修訂，刪除“農(nóng)民合同制工人本人不繳納失業(yè)保險費”，實行農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工“同樣繳費、同等待遇”。福建省失業(yè)保險條例頒布于2006年，條例規(guī)定農(nóng)民合同制工人是否參加失業(yè)保險制度出于個人自愿，基于農(nóng)民工就業(yè)的不穩(wěn)定和流動性的特點。省內留了調劑金為各地級市當年征繳的失業(yè)保險費總額的8%，這說明福建省失業(yè)保險對農(nóng)民工采取自愿參保的做法有一定的風險，需要預留出大量的調劑金以備不時之需。

表1 三種失業(yè)保險模式條例比較表

（二）三種模式運行現(xiàn)狀的比較

三種模式當前都在運行，本文采用陳心穎在《福建失業(yè)保險制度狀況評價》一文中的部分指標作為衡量三種模式的標準，從側面考察三種模式的公平性、有效性和和可持續(xù)性。

1．公平性的比較

失業(yè)保險覆蓋率和受益度是反應失業(yè)保險制度是否公平的兩個指標。失業(yè)保險覆蓋率=（參保人數(shù)/就業(yè)人數(shù)）*100%，其中就業(yè)人數(shù)統(tǒng)計口徑不同造成統(tǒng)計結果不同，以城鎮(zhèn)就業(yè)人員為就業(yè)人數(shù)，統(tǒng)計的結果會忽視大量農(nóng)民工，以失業(yè)人口倒推的就業(yè)人口數(shù)為分母，計算結果將反映出登記失業(yè)率存在很大的問題。失業(yè)保險受益度采用的是領取失業(yè)保險金人數(shù)與登記失業(yè)的人數(shù)之比。比值越高表明失業(yè)保險受益人數(shù)越多，越低表明受益人數(shù)越少。

表2 三種模式的受益度與覆蓋率

統(tǒng)計推算的結果反映出廣東省和福建省的登記失業(yè)人口并沒有江蘇多，實際失業(yè)保險受益人數(shù)非常低，用失業(yè)率反推的失業(yè)保險覆蓋率竟然出現(xiàn)了失業(yè)保險參保人數(shù)大于就業(yè)人口的情況，這表明很多就業(yè)人口參加了失業(yè)保險以后失業(yè)后并沒有到勞動保障部門進行登記，沒有失業(yè)登記的記錄，就不可能享受失業(yè)保險待遇。尤其廣東省，其外來農(nóng)民工人口數(shù)量非常大，失業(yè)保險覆蓋率達到了72.1%,而失業(yè)保險收益率僅有27.1%，這讓人不得不懷疑，是否很多農(nóng)民工在短暫繳費后，由于受失業(yè)保險制度繳費時間1年的限制，并不能享受到失業(yè)保險的待遇。

2．有效性的比較

有效性是以失業(yè)保險金工資替代率以及失業(yè)保險金的消費替代率作為衡量生活保障的標準；以培訓后再就業(yè)率為促進就業(yè)的統(tǒng)計標準，但在現(xiàn)實中，農(nóng)民工失業(yè)后經(jīng)過培訓再就業(yè)的人數(shù)很難統(tǒng)計到，本文此處僅以失業(yè)保險金的兩個替代率作為比較標準。失業(yè)保險工資替代率=人均領取失業(yè)保險金/在崗職工的平均工資*100%；消費替代率=人均領取失業(yè)保險金/城鎮(zhèn)居民人均消費*100%。

表3 三種模式的工資替代率與消費替代率

統(tǒng)計顯示三種模式中，江蘇省南京市的最高檔失業(yè)保險金工資替代率與消費替代率最高，廣東省的廣州市雖然在2013年5月重新修改了失業(yè)保險條例規(guī)定農(nóng)民工工作半年以上可以領取1240元的失業(yè)保險金，但是其失業(yè)保險金的工資替代率和消費替代率并不高，福建省無論最低檔還是最高檔的失業(yè)保險金的工資替代率和消費替代率相差不大。 國際勞工組織1988年《促進就業(yè)和失業(yè)保護公約》規(guī)定：失業(yè)津貼一般不低于投保人以前收入的50%或最低工資的50%。統(tǒng)計表明，除了江蘇省南京市最高檔失業(yè)保險金消費替代率達到了85.5%,南京市最低檔的消費替代率與廣州和福州兩地的消費替代率都達不到50%。南京市的失業(yè)保險金的最低檔與最高檔無論在工資替代率還是在消費替代率上拉開了一定的距離，客觀上來說更加科學合理，能夠鼓勵農(nóng)民工穩(wěn)定就業(yè)，長期參加失業(yè)保險制度。

3.可持續(xù)性的比較

因為失業(yè)保險采用的是現(xiàn)收現(xiàn)付制度，可持續(xù)是考察失業(yè)保險基金的收入是否大于支出，在職參加失業(yè)保險的人是否能負擔起同期失業(yè)人員的失業(yè)，失業(yè)保險當期的支出是否規(guī)模過大，給經(jīng)濟發(fā)展帶來了風險。主要采用失業(yè)保險金支出率、失業(yè)保險負擔系數(shù)、失業(yè)保險適度系數(shù)三個指標進行衡量。失業(yè)保險金支出率=失業(yè)保險基金支出/失業(yè)保險基金收入*100%；失業(yè)保險負擔系數(shù)=領取失業(yè)保險金人數(shù)/參加失業(yè)保險人數(shù)*100%；失業(yè)保險適度系數(shù)=失業(yè)保險基金支出/GDP*100%。

統(tǒng)計數(shù)據(jù)可以看出三種模式完全沒有入不敷出的危險，廣東與福建失業(yè)保險基金支出還沒有達到國家的平均水平，江蘇省失業(yè)保險基金支出略高于國家的平均水平。那江蘇省的模式是否有長久的可持續(xù)性?對于農(nóng)民工來說，參加統(tǒng)一的失業(yè)保險制度，個人繳費為本人工資的1%，按照江蘇省近年來的平均工資，個人每月繳費大概為8元（江蘇省的三類地區(qū)最低工資標準為800元）與37.9元（2011年平均工資為3790.6元）之間，不到40元的繳費根本不可能給農(nóng)民工帶來任何負擔。無論農(nóng)民工是否繳費，企業(yè)都是要為其職工（包括農(nóng)民工）的失業(yè)保險繳費的。農(nóng)民工參保繳費，一方面給予農(nóng)民工同等城鎮(zhèn)職工待遇，另一方面按照一一對應的關系，可以防止企業(yè)等用工單位謊報和虛報職工人數(shù)，偷逃繳納失業(yè)保險費。

表4 三種模式支出率、負擔系數(shù)與適度系數(shù)

三、農(nóng)民工失業(yè)保險模式選擇

（一）失業(yè)保險模式的選取

通過上述比較發(fā)現(xiàn)，三種模式中，江蘇省的失業(yè)保險條例公平性與有效性都較其他兩省要好，但江蘇省的失業(yè)保險金支出率和失業(yè)保險適度系數(shù)卻比其他兩省的高。那么，是否失業(yè)保險金支出率越低越好，是否失業(yè)保險適度系數(shù)也越低越好？我國的失業(yè)保險制度應該是現(xiàn)收現(xiàn)付的制度，其管理遵循“以支定收、收支平衡、略有節(jié)余”原則。失業(yè)保險基金支出率低，并不代表社會上失業(yè)的人口少，對失業(yè)保險金的需求少。事實上當前我國情況恰恰相反，失業(yè)保險基金一方面在不斷地積累增加，另一方面失業(yè)人口也在不斷增加。按照國家慣例并結合我國實際，失業(yè)保險基金結余額能支付6個月的開支可以作為有結余的標準。根據(jù)1947年日本失業(yè)保險制度的經(jīng)驗，基金積累的最佳規(guī)模以當年支出的1-2倍為宜。

表5 三種模式2011年失業(yè)結余與支出情況表

表5中數(shù)據(jù)顯示，三省的2011年失業(yè)保險基金結余分別是半年基金支出額的14.4倍、5.8倍與21.5倍，福建與廣東兩省的基金積累量過大，福建省，當年的基金結余是當年支出的10倍多，廣東省的基金結余是當年支出的7倍多。結余的高速增長，偏離了制度設計的初衷?！按罅康慕Y余，既不能增值，又沒有使用渠道，只能增加管理監(jiān)督的風險?！雹僦挥薪K省失業(yè)保險基金結余接近于當年總支出的2倍，比較合理，應該是農(nóng)民工失業(yè)保險模式的適宜之選。

（二）繳費模式在其他地區(qū)的適用性

根據(jù)國家統(tǒng)計局《2012年農(nóng)民工調查檢測報告》，我國的農(nóng)民工輸入地主要是北京、天津、山西、內蒙古、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、廣東7省3市，其中人均國民生產(chǎn)總值最低的是山西省。根據(jù)山西省的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2011年其省農(nóng)民工470萬②，按照江蘇的模式，將農(nóng)民工也納入統(tǒng)一繳費的失業(yè)保險制度中，按山西省當?shù)氐淖畹凸べY標準計算的失業(yè)保險情況如下表。

如果山西省也按照江蘇省的模式，讓農(nóng)民工個人繳納失業(yè)保險費，參加統(tǒng)一的失業(yè)保險制度，政府支付的失業(yè)保險費占該省GDP的比例僅是江蘇省的18.4%，即使不考慮重復統(tǒng)計問題，將當年的失業(yè)保險收入完全認為是不包括農(nóng)民工的繳費，那么企業(yè)繳納的失業(yè)保險費占GDP的比例僅是江蘇省的62.4%。山西省是農(nóng)民工輸入地中人均國民收入最低的省市，如果山西省按照江蘇模式統(tǒng)一失業(yè)保險制度無財政負擔的話，那么其他人均國民收入比山西省高的省市也應該無任何財政負擔。

表6 山西省與江蘇省農(nóng)民工失業(yè)保險繳費

（三）未來繳費模式應用的必然性

我國的社會保障體系已經(jīng)基本形成，城鎮(zhèn)職工有完善的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育保險，農(nóng)村也加快了新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度和新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的建設。農(nóng)民工在向市民化轉換過程中也應配套完善相應的社會保險制度。農(nóng)民工不能因為失業(yè)保險不繳費而成為城鎮(zhèn)職工中的特殊人群，更不能成為失業(yè)保險制度的模糊點。因此，未來農(nóng)民工在失業(yè)保險制度中繳費將是統(tǒng)一失業(yè)保險制度的必然趨勢。

首先，農(nóng)民工繳費是統(tǒng)一失業(yè)保險制度的突破口。各省市的失業(yè)保險條例在給付待遇與給付時間上有所不同，已經(jīng)為建立統(tǒng)一的失業(yè)保險制度，提高失業(yè)保險金的統(tǒng)籌層次增加了難度；農(nóng)民工不繳費，在各地領取不同比例的一次性生活補助，又給失業(yè)保險制度的統(tǒng)一提出了新的難題；農(nóng)民工的高流動性促使農(nóng)民工在不同的省市工作，參加各地不同的失業(yè)保險制度，繳費與不繳費模式并存，再次增加了農(nóng)民工社會保險關系簽轉的復雜性。

其次，農(nóng)民工繳費是社會保險性質的要求。社會保障尤其是社會保險本身有強制性、公平性、普遍性、共濟性的特點，如果將農(nóng)民工的失業(yè)保險劃到制度之外，既違反了社會保險的公平性又違反了共濟性，更加不能體現(xiàn)普遍性的特點。僅依靠單位和農(nóng)民工個人自覺性繳納失業(yè)保險費，并不是明智之舉。單位為了節(jié)約成本能省則省，農(nóng)民工個人屬于弱勢群體，在勞動力資源供大于求的情況下，對他們來說就業(yè)比要求同等待遇更加重要。

再次，農(nóng)民工繳費是農(nóng)民工市民化的必然選擇。農(nóng)民工進入城市，最后是留下來還是回歸農(nóng)村，其實是由生存條件決定的。農(nóng)民工成為市民的標志不僅是獲得同城鎮(zhèn)職工相等的權利，也需要承擔相等的繳費義務。農(nóng)民工不繳費就意味著農(nóng)民工失業(yè)時不能像企業(yè)職工一樣領取等額的失業(yè)保險金，失業(yè)保險金是失業(yè)者失業(yè)期間維持生活和尋找工作的基本保障。現(xiàn)在各省市的失業(yè)保險金已經(jīng)非常低，而在此基礎上按照一定比例支付給農(nóng)民工一次性生活補助就更低，根本不可能滿足農(nóng)民工留在城市，再就業(yè)的需要。這就等于在用制度的不平等驅逐農(nóng)民工退出城市，不利于農(nóng)民工城市化。

注釋

① 陳良，中國歐盟社會保障社會保險基金與就業(yè)促進國際研討會講話，2010年5月20日。

② 山西省人民政府網(wǎng)站。

③ 采用山西省一類二類地區(qū)最低工資標準的均值。

④ 采用江蘇省一類二類地區(qū)最低工資標準的均值。

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