地方政府投資效率與財(cái)政分權(quán)關(guān)系研究

牛海霞

內(nèi)容摘要：地方政府的投資效率受到國(guó)家財(cái)政分權(quán)的影響很大，我國(guó)地方政府在財(cái)政上出現(xiàn)了縱向與橫向的不平衡現(xiàn)象。本文在分析了財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府投資效率的正負(fù)面影響后，重點(diǎn)提出了加強(qiáng)財(cái)政分權(quán)，提高地方政府投資效率的措施：地方政府需要規(guī)范地方財(cái)政的支出并嚴(yán)懲遏制腐敗現(xiàn)象，完善地方政府的支付制度，均衡轉(zhuǎn)移支付的分配；財(cái)政分權(quán)制度需要體制改革，應(yīng)賦予地方政府更多的決策權(quán)力，并加強(qiáng)對(duì)地方政府預(yù)算外收入的管理，以在一定程度上提升地方政府的投資效率。

關(guān)鍵詞：地方政府投資 投資效率 財(cái)政分權(quán) 關(guān)系

現(xiàn)階段我國(guó)財(cái)政分權(quán)的適度水平分析

現(xiàn)階段國(guó)家財(cái)政采用的是財(cái)政分權(quán)管理，一個(gè)國(guó)家財(cái)政的收入和支出的責(zé)任劃分，會(huì)在不同層次政府間產(chǎn)生財(cái)政支出責(zé)任糾紛，更會(huì)影響各個(gè)政府之間的財(cái)政，使之存在縱向和橫向的不平衡。在當(dāng)?shù)卣?cái)政的收入與支出責(zé)任不協(xié)調(diào)時(shí)，將會(huì)引起當(dāng)?shù)氐呢?cái)政出現(xiàn)縱向不平衡的現(xiàn)象；而當(dāng)在一些相同等級(jí)的政府之間的財(cái)政情況存在比較明顯的差距時(shí)，就會(huì)引起這些政府財(cái)政之間的橫向不平衡。由于各個(gè)地方政府的財(cái)政收入不平衡，這樣就會(huì)存在一些地方政府的財(cái)政政策，與國(guó)家的財(cái)政框架存在差異，不能夠很好地完成其應(yīng)付的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和社會(huì)責(zé)任，這樣國(guó)家就需要制定出相關(guān)的法律法規(guī)政策，通過(guò)橫向或者縱向政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支出政策，用來(lái)平衡各個(gè)地方政府財(cái)政之間存在的差異。我國(guó)在進(jìn)行稅務(wù)改革以后，采用分稅制度，這樣的財(cái)政制度能夠有效的在各級(jí)政府之間轉(zhuǎn)移財(cái)政支出，有效地消除各級(jí)政府財(cái)政不平衡性。

地方政府投資是指以政府作為公共部門(mén)，通過(guò)運(yùn)用權(quán)力操作的方式來(lái)向社會(huì)提供或者是向社會(huì)生產(chǎn)所需要的公共物品，以此來(lái)實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)職能的重要手段之一。針對(duì)具有不同性質(zhì)的公共物品，地方政府有著不同的投資傾向，并且所占比例也不同。有些投資專家研究出來(lái)的地方政府經(jīng)濟(jì)投資包括了經(jīng)濟(jì)性投資和非經(jīng)濟(jì)性投資，其中經(jīng)濟(jì)性投資是指一些基礎(chǔ)性的投資，具體來(lái)說(shuō)是一些具有競(jìng)爭(zhēng)力的項(xiàng)目和基礎(chǔ)性的項(xiàng)目，主要包括通訊、交通、能源等方面；非經(jīng)濟(jì)性投資是指公共投資，屬于一些公益性的投資，主要包括福利、醫(yī)療、教育等多方面。在目前財(cái)政分權(quán)制度管理下，存在績(jī)效考核和轉(zhuǎn)移支付等多種制度，這樣的規(guī)章制度和地方性政策將會(huì)使政府投資更具傾向性，同時(shí)在很大程度上降低地方政府投資效率。

財(cái)政分權(quán)的管理體制在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮的作用，在理論界沒(méi)有比較統(tǒng)一的看法，大多數(shù)文獻(xiàn)主要的觀點(diǎn)集中于以下兩點(diǎn)：一是財(cái)政分權(quán)、轉(zhuǎn)移支出在平衡各個(gè)地方政府財(cái)政資源，以及促進(jìn)地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展所發(fā)揮出來(lái)的積極作用。由于各個(gè)地方存在特定的地域差異，就使得有的地方政府的財(cái)政收入與支出保持平衡，而其它的一些地方政府的財(cái)政則會(huì)出現(xiàn)入不敷出的現(xiàn)象。中央政府通過(guò)采用財(cái)政分權(quán)的方法來(lái)進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，以此來(lái)減少各個(gè)地方政府的經(jīng)濟(jì)差距，使得各個(gè)地方政府的經(jīng)濟(jì)以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)達(dá)到相同水平。二是財(cái)政分權(quán)、轉(zhuǎn)移支付政策在執(zhí)行過(guò)程中所帶來(lái)的負(fù)面影響。在進(jìn)行公共物品供給的過(guò)程中，由于其本身存在外部性和規(guī)模經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，就會(huì)使得這種財(cái)政分權(quán)體制在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中起到負(fù)面作用，降低發(fā)展經(jīng)濟(jì)效率和財(cái)政分配不均衡問(wèn)題的出現(xiàn)，這樣就會(huì)嚴(yán)重影響地方經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)。

我國(guó)財(cái)政分權(quán)的指標(biāo)與數(shù)據(jù)分析

（一）財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府投資效率的正面影響

在經(jīng)濟(jì)體制改革以后，中央政府采用的財(cái)政分權(quán)體制有效的提升了地方政府進(jìn)行經(jīng)濟(jì)性投資的效率。在進(jìn)行實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)證實(shí)過(guò)程中，將財(cái)政分權(quán)按照分權(quán)程度的大小，分為高分權(quán)和低分權(quán)兩種，根據(jù)數(shù)據(jù)設(shè)置的要求以及相關(guān)模型的規(guī)則，得到相應(yīng)的結(jié)果具有很高的價(jià)值和很強(qiáng)的參考性。依據(jù)中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)結(jié)果表明，低分權(quán)組系數(shù)的絕對(duì)值要低于高分權(quán)組的絕對(duì)值系數(shù)，這樣的結(jié)果將得到的結(jié)論是對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到負(fù)面影響，尤其是在一些統(tǒng)計(jì)值比較低的區(qū)域。根據(jù)中國(guó)財(cái)政年鑒的數(shù)據(jù)結(jié)果就能夠充分的說(shuō)明，財(cái)政分權(quán)的程度越高，地方政府在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制得到的單位投資的產(chǎn)出值也就越高，經(jīng)濟(jì)投資效率越高。

專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支出將會(huì)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)性投資效率發(fā)揮出很大的促進(jìn)作用，而對(duì)于一般性的轉(zhuǎn)移支出將會(huì)對(duì)地方政府投資效率產(chǎn)生負(fù)面影響。由于財(cái)政分權(quán)的體制等特定的條件下，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支出與一般性的轉(zhuǎn)移支出對(duì)地方經(jīng)濟(jì)性投資效率就會(huì)產(chǎn)生不同影響，根據(jù)中國(guó)財(cái)政年鑒的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比例越低時(shí)，對(duì)經(jīng)濟(jì)性投資效率影響越顯著，并且其系數(shù)表現(xiàn)為負(fù)數(shù)。具體來(lái)說(shuō)，中央政府每增加一個(gè)單位的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支出，地方政府經(jīng)濟(jì)性投資在投資后的產(chǎn)出率將會(huì)提高，地方政府經(jīng)濟(jì)性投資的邊際成本將會(huì)降低百分之二十左右，這樣就會(huì)大大的提高經(jīng)濟(jì)投資效率。而一般性的轉(zhuǎn)移支出就沒(méi)有在地方政府經(jīng)濟(jì)投資過(guò)程中發(fā)揮積極作用，不能夠提高經(jīng)濟(jì)性投資效率。一般性的轉(zhuǎn)移支出的絕對(duì)值系數(shù)為正，這就說(shuō)明一般性經(jīng)濟(jì)性投資只在一定程度上影響地方政府經(jīng)濟(jì)投資效率，當(dāng)然這樣的結(jié)果與一般性轉(zhuǎn)移支出的上級(jí)約束程度有很大關(guān)系。因此，在以后進(jìn)行經(jīng)濟(jì)性投資過(guò)程中，對(duì)于一般性的轉(zhuǎn)移支出應(yīng)該進(jìn)一步完善其支出制度。

（二）財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府投資效率的負(fù)面影響

地方政府的預(yù)算外收入并沒(méi)有有效的改善地方經(jīng)濟(jì)性投資效率。具體來(lái)說(shuō)，就是地方政府可以進(jìn)行預(yù)算支配的外來(lái)資金越多，地方政府進(jìn)行經(jīng)濟(jì)性投資的效率反而會(huì)越低。產(chǎn)生這一結(jié)果的原因很多，但是主要的原因是目前的財(cái)政政策，對(duì)地方政府外來(lái)資金的預(yù)算沒(méi)有一定的約束性，而在一些地方政府就會(huì)出現(xiàn)為了能夠拿到可能的外來(lái)資金，并以此來(lái)滿足自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，而沒(méi)有充分考慮到經(jīng)濟(jì)投資效率，進(jìn)而增加了地方政府進(jìn)行經(jīng)濟(jì)性投融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)。

除了地方政府預(yù)算外收入對(duì)地方政府經(jīng)濟(jì)性投資效率存在一定程度的負(fù)面影響，地方政府的腐敗程度以及地方政府的行政費(fèi)用負(fù)擔(dān)，都會(huì)對(duì)地方政府的經(jīng)濟(jì)性投資效率產(chǎn)生一定的負(fù)面影響。通常情況下，我們都知道經(jīng)濟(jì)性投資領(lǐng)域是地方政府腐敗現(xiàn)象的“高發(fā)區(qū)”，以及行政負(fù)擔(dān)費(fèi)用的“高負(fù)擔(dān)區(qū)”。因此，地方政府在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)性投資過(guò)程中，應(yīng)該進(jìn)一步強(qiáng)化政府廉政責(zé)任，在經(jīng)濟(jì)性投資領(lǐng)域，進(jìn)一步加強(qiáng)政府治理腐敗的程度，通過(guò)強(qiáng)有力的措施和管理責(zé)任制度，以此來(lái)降低地方政府腐敗行為發(fā)生的幾率，以及不斷地提升政府行政費(fèi)用支出的效率，有效地改善地方政府經(jīng)濟(jì)性投資的投資環(huán)境，提高經(jīng)濟(jì)性投資效率。endprint

財(cái)政分權(quán)下提高地方政府投資效率的措施

（一）加強(qiáng)正向引導(dǎo)并規(guī)范費(fèi)用支出

財(cái)政分權(quán)制度下提高地方政府經(jīng)濟(jì)性投資效率應(yīng)該加強(qiáng)正向的引導(dǎo)。地方政府應(yīng)該更加重視財(cái)政分權(quán)經(jīng)濟(jì)體制在地方政府經(jīng)濟(jì)性投資過(guò)程中發(fā)揮出來(lái)的積極作用，對(duì)改善地方政府經(jīng)濟(jì)性投資效率的正向引導(dǎo)作用。在充分體會(huì)到財(cái)政分權(quán)經(jīng)濟(jì)體制對(duì)地方政府經(jīng)濟(jì)性投資過(guò)程中，發(fā)揮積極促進(jìn)作用的同時(shí)，還應(yīng)該加大經(jīng)濟(jì)體制改革力度，進(jìn)一步深化財(cái)政分權(quán)體制改革，并且能夠有效地解決一些阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制，賦予地方政府在經(jīng)濟(jì)性投資中更多的決策權(quán)，不斷地提高經(jīng)濟(jì)性投資效率。

地方政府應(yīng)該更進(jìn)一步加強(qiáng)治理當(dāng)?shù)氐母瘮⌒袨?，不斷地?guī)范行政費(fèi)用支出，不斷地壓縮地方政府經(jīng)濟(jì)性投資過(guò)程中的尋租空間，并且不斷地減少地方政府在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)性投資過(guò)程中不必要的的損失浪費(fèi)，地方政府需要不斷地提高治理水平。無(wú)論是在基礎(chǔ)性投資領(lǐng)域還是公共設(shè)施投資領(lǐng)域，無(wú)論是在經(jīng)濟(jì)性投資領(lǐng)域還是在非經(jīng)濟(jì)性投資領(lǐng)域，地方政府的腐敗行為都影響到經(jīng)濟(jì)性投資的效率，腐敗行為必然會(huì)使得地方政府經(jīng)濟(jì)性投資領(lǐng)域的公共資源流失，并且這些公共資源在應(yīng)用過(guò)程中的經(jīng)濟(jì)效率也非常低。目前，地方政府的行政管理費(fèi)用存在比較明顯的不規(guī)范行為，地方政府經(jīng)濟(jì)性投資過(guò)程中存在比較顯著的租賃行為，地方政府治理財(cái)政收入和支出的能力比較低下，這些現(xiàn)象在一定程度上都會(huì)影響地方政府經(jīng)濟(jì)性投資，降低地方政府經(jīng)濟(jì)性投資的效率。

（二）完善支付制度并規(guī)范管理機(jī)制

不斷地完善轉(zhuǎn)移支付制度，適當(dāng)適度的增加專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支出的比例，以便更好的平衡專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支出與一般性轉(zhuǎn)移支出所分配的比例，再借助中央財(cái)政采用的宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)政策，利用其對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的導(dǎo)向性，充分發(fā)揮出中央宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策在提高地方政府經(jīng)濟(jì)性投資效率的作用。此外，還應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)一般性轉(zhuǎn)移支出的合理分配，使一般性的轉(zhuǎn)移支出后的管理控制和效益評(píng)價(jià)更加科學(xué)，努力使這些轉(zhuǎn)移性支出逐漸走上規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的道路。與此同時(shí)，還應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)我國(guó)相關(guān)一般性轉(zhuǎn)移支出的立法工作，不斷提高我國(guó)財(cái)政外預(yù)算支付的透明度，不斷地改變以往那種討價(jià)還價(jià)、模糊性、隨意性的轉(zhuǎn)移支付模式。

財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府經(jīng)濟(jì)性投資起到了積極作用，為了更好的促進(jìn)經(jīng)濟(jì)性投資的效率，還應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算外收入的規(guī)范管理機(jī)制。經(jīng)濟(jì)體制改革以后，我國(guó)的預(yù)算外收入發(fā)展比較迅速，并且整體規(guī)模已經(jīng)占到地方政府財(cái)政收入的一半左右，逐漸變成為地方政府進(jìn)行財(cái)政資源自由支配的主體。就大的方面來(lái)講，預(yù)算內(nèi)收入能夠有效地縮小不同地區(qū)人們收入的差距，而財(cái)政外預(yù)算所起到的作用剛好相反，其加大了不同區(qū)域之間人們的收入差距，加劇了當(dāng)?shù)卣?jīng)濟(jì)的不平衡性，并且大大降低了經(jīng)濟(jì)性投資的效率。所以應(yīng)該從不同的方面和角度進(jìn)行改革，一方面應(yīng)該更加合理的分配中央財(cái)政和地方政府財(cái)政之間的稅收分配比例，加強(qiáng)地方稅收作為主要稅種，發(fā)揮其主體作用，并且在法律允許的范圍內(nèi)，進(jìn)一步加大地方政府的財(cái)政決策權(quán)力，適當(dāng)?shù)闹贫ㄒ恍┓袭?dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的法律規(guī)定；另一方面就是將地方政府財(cái)政預(yù)算外收入并入到預(yù)算管理系統(tǒng)中，并且進(jìn)行規(guī)范化管理，加強(qiáng)地方政府預(yù)算外收入資金支出的透明性。

結(jié)論

在我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革體制中，財(cái)政分權(quán)制度改革在其中占據(jù)十分重要的地位，在財(cái)政分權(quán)管理的條件下，中央財(cái)政就需要積極采用一些十分必要的政策方針，并且這些政策和方針能夠十分有效的約束地方政府的經(jīng)濟(jì)性投資，對(duì)地方政府進(jìn)行經(jīng)濟(jì)性投資具有重要的指導(dǎo)意義，能有效提高地方政府經(jīng)濟(jì)性投資的效率。但是，這種體制也會(huì)不同程度的約束地方經(jīng)濟(jì)性投資效率的更進(jìn)一步發(fā)展。根據(jù)本文的研究，可以發(fā)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)制度改革的程度在一定條件下能夠有效的提升地方經(jīng)濟(jì)性投資的效率。更重要的是，在許多的財(cái)經(jīng)性著作中都有類似甚至相同觀點(diǎn)的論述，基本上跟本文的結(jié)論差不多。但是，經(jīng)濟(jì)體制改革后的財(cái)政分權(quán)體制中的預(yù)算軟約束特性，同樣也會(huì)對(duì)地方進(jìn)行經(jīng)濟(jì)性投資帶來(lái)很大的負(fù)面影響，使得在地方政府的經(jīng)濟(jì)收入與進(jìn)行經(jīng)濟(jì)性投資支出的資金存在一定的影響。在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)性投資過(guò)程中，采用的專項(xiàng)投資的，轉(zhuǎn)移支出的投資效率比較好，而相對(duì)一些一般性的轉(zhuǎn)移支出，投資效率就會(huì)比較差。與此同時(shí)，地方政府的治理水平，包括腐敗情況和人均責(zé)任等，都會(huì)影響到地方政府經(jīng)濟(jì)性投資效率，只有不斷地加強(qiáng)地方治理水平，才能夠不斷地提高地方政府經(jīng)濟(jì)性投資的效率。

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