社區(qū)治理視野下業(yè)主委員會參與物業(yè)管理問題研究

何立軍

社區(qū)治理視野下業(yè)主委員會參與物業(yè)管理問題研究

何立軍

物業(yè)管理具有專業(yè)性強和準公共產(chǎn)品的屬性，需要物業(yè)公司、業(yè)主、業(yè)主委員會和政府部門合作治理。本文從物業(yè)管理的需求者、提供者、生產(chǎn)者和協(xié)調(diào)監(jiān)督者四者的關(guān)系角度，考察業(yè)主委員會參與社區(qū)物業(yè)管理的角色定位及存在的問題，提出完善業(yè)主委員會參與社區(qū)物業(yè)管理問題的對策建議，以期實現(xiàn)社區(qū)物業(yè)管理的善治目標。

社區(qū)治理 業(yè)主委員會 物業(yè)管理 公共產(chǎn)品

何立軍，行政管理碩士，民政部政策研究中心助理研究員（北京 100721）。

一、引 言

改革開放以來，隨著我國單位制社會的解體、轉(zhuǎn)型和城市住宅產(chǎn)權(quán)制度的改革發(fā)展，物業(yè)管理逐漸成為社會管理和社區(qū)治理的重要內(nèi)容，業(yè)主委員會作為一種新興的社區(qū)群眾自治組織也受到更多關(guān)注。為加強業(yè)主大會和業(yè)主委員會治理，2009年國家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部依據(jù)《物權(quán)法》和《物業(yè)管理條例》等專門出臺了《業(yè)主大會和業(yè)主委員會指導(dǎo)規(guī)則》，對業(yè)主大會和業(yè)主委員會的建立、運行、管理等作了全面規(guī)定，對規(guī)范業(yè)主大會及業(yè)主委員會的活動發(fā)揮了重要作用。然而，隨著我國社區(qū)治理實踐的不斷推進，業(yè)主委員會在參與社區(qū)物業(yè)管理時遇到了一些亟待研究解決的難題。黨的十八屆三中全會創(chuàng)造性地提出，要“創(chuàng)新社會治理體制，改進社會治理方式，激發(fā)社會組織活力；正確處理政府和社會的關(guān)系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權(quán)責、依法自治、發(fā)揮作用；適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項，交由社會組織承擔”。這對業(yè)主委員會有效參與社區(qū)物業(yè)管理、發(fā)揮其治理功能提出了新的要求。

對業(yè)主委員會的研究，最早來自于對專業(yè)化物業(yè)管理和公民社會的關(guān)注。比較有代表性的，如涂振（2004）認為成立業(yè)主委員會是為了更好的配合物業(yè)管理公司對住宅區(qū)域進行管理——間接論證了業(yè)主委員會存在的必要性；夏建中（2003）認為，業(yè)主委員會是一個居民自治組織，其最主要的工作是維護業(yè)主的權(quán)益，組織業(yè)主討論社區(qū)公共事務(wù)，與物業(yè)管理公司進行利益博弈，初步體現(xiàn)了公民社會的主要屬性。但在實踐中，由于人們對業(yè)主委員會的法律地位和角色定位（如組織性質(zhì)、職能和功能等）仍不清晰，業(yè)主委員會與物業(yè)公司、居委會、政府的關(guān)系也并未屢順，很多學者從法學視角研究業(yè)主委員會的法律地位及與其他組織的法律關(guān)系。如代艷麗、付麗民（2013）認為，按照現(xiàn)有的法律法規(guī)，業(yè)主委員會不是法人，也不是獨立的非法人組織，本身不具有民事主體資格，不能獨立參與訴訟活動，這種狀況不利于城市社區(qū)的發(fā)展，需要理順業(yè)主委員會和相關(guān)的業(yè)主大會、業(yè)主團體等之間的法律關(guān)系。還有學者試圖運用集體行動的策略和博弈視角等經(jīng)濟學理論來解釋業(yè)主委員會與其他主體的行為關(guān)系：如郭銳欣、高明華、張鵬飛（2012）認為，業(yè)主、業(yè)主委員會與物業(yè)公司之間存在多種委托代理關(guān)系；王艷（2011）認為，各利益主體間存在四大博弈行為，即權(quán)力之爭、不完全契約、公地悲劇及羊群效應(yīng)等。此外，孫榮、范志雯（2007）在客觀分析國內(nèi)社區(qū)業(yè)主委員會運行現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，提出了合作主義視野下的中國城市社區(qū)業(yè)主委員會治理模式的選擇及其實施路徑，為本文的研究提供了有益借鑒。

業(yè)主委員會作為社區(qū)群眾自治組織，是“住宅社區(qū)的公共領(lǐng)域”，主要是為業(yè)主提供物業(yè)管理服務(wù)，但綜上發(fā)現(xiàn)，目前少有學者從物業(yè)管理的產(chǎn)品屬性分析業(yè)主委員會參與社區(qū)物業(yè)管理問題。因此，本文試圖通過分析物業(yè)管理的屬性，從物業(yè)管理服務(wù)的需求者、提供者、生產(chǎn)者和協(xié)調(diào)監(jiān)督者四個主體的角色定位及相互關(guān)系角度，考察業(yè)主委員會參與社區(qū)治理的現(xiàn)狀，在此基礎(chǔ)上發(fā)現(xiàn)問題，提出完善業(yè)主委員會有效參與社區(qū)物業(yè)管理的思路和建議，以期為完善社區(qū)治理提供一定的理論參考。

二、物業(yè)管理的產(chǎn)品屬性和專業(yè)特征要求多元主體合作治理

（一）物業(yè)管理具有準公共產(chǎn)品屬性，需要業(yè)主委員會介入

物業(yè)管理具有準公共產(chǎn)品的屬性。首先，物業(yè)管理的消費具有非競爭性，即增加一個消費者（業(yè)主）不會減少任何一個業(yè)主對物業(yè)管理的消費數(shù)量和質(zhì)量，也不會增加物業(yè)管理的邊際成本。其次，物業(yè)管理消費具有局部排他性，即業(yè)主需要共同為小區(qū)內(nèi)衛(wèi)生、綠化、安全等公共服務(wù)付費，但每個業(yè)主的收入水平和消費習慣不同，對物業(yè)管理的消費數(shù)量和獲得的效用數(shù)量各不相同。綜上，物業(yè)管理的消費性質(zhì)決定了物業(yè)管理服務(wù)不能僅靠政府或市場提供，否則容易出現(xiàn)政府失靈或市場失靈。按照國際通行的第三部門理論，業(yè)主委員會憑借其民間性、非營利性、自治性、志愿性和公益性的組織優(yōu)勢，參與提供物業(yè)管理服務(wù)，可以有效防止或解決“雙失靈”問題。

（二）物業(yè)管理具有專業(yè)性強的特征，要求多主體的協(xié)同治理

物業(yè)管理除了具有準公共產(chǎn)品的性質(zhì)外，還具有專業(yè)性強的特點，需要專業(yè)性的物業(yè)公司生產(chǎn)服務(wù)，也需要業(yè)主委員會參與監(jiān)督管理。如表1所示，物業(yè)管理服務(wù)由業(yè)主委員會負責，但不介入生產(chǎn)，業(yè)主委員會與物業(yè)公司簽訂契約，聘請并購買物業(yè)公司的服務(wù)，由物業(yè)公司為住宅區(qū)內(nèi)的業(yè)主提供專業(yè)化的物業(yè)服務(wù)。業(yè)主和業(yè)主委員會是一種委托——代理關(guān)系，業(yè)主委員會與物業(yè)公司是雇用——被雇用關(guān)系，當這兩種關(guān)系異化時，政府作為公權(quán)組織可以充當“裁判者”，營造公平氛圍、進行監(jiān)督、提供服務(wù)。

表1 參與物業(yè)管理的多元主體分工①邁克爾·麥金尼斯著，毛壽龍譯，2000，《多中心體制與地方公共經(jīng)濟》，《上海三聯(lián)書店》第111頁。

綜上，物業(yè)管理的產(chǎn)品屬性和專業(yè)特征客觀上要求業(yè)主及業(yè)主委員會、物業(yè)公司、居委會、政府等多元主體共同參與社區(qū)物業(yè)管理。業(yè)主委員會是社區(qū)公共利益的代表者和維護者，應(yīng)主動收集業(yè)主的意見，監(jiān)督物業(yè)公司的生產(chǎn)績效，發(fā)揮基層群眾自治組織的作用；政府為保證生產(chǎn)者所生產(chǎn)的服務(wù)質(zhì)量以及各參與主體的有序參與，可采取必要的措施對生產(chǎn)過程加以監(jiān)控。

三、業(yè)主委員會參與社區(qū)物業(yè)管理的現(xiàn)狀及問題分析

目前，我國社區(qū)業(yè)主委員會組建數(shù)量穩(wěn)步增加，管理體制和內(nèi)部運作日漸規(guī)范和成熟，相關(guān)政策法規(guī)也漸成體系，業(yè)主委員會的基本功能得以實現(xiàn)。但現(xiàn)實生活中業(yè)主委員會參與社區(qū)物業(yè)管理仍存在諸多障礙，如圖1所示。下文從物業(yè)管理服務(wù)的需求者——業(yè)主、提供者——業(yè)主委員會、生產(chǎn)者——物業(yè)公司、協(xié)調(diào)監(jiān)督者—居委會和政府等主體間的關(guān)系角度，來考察業(yè)主委員會參與物業(yè)管理的現(xiàn)狀及問題。

圖1 社區(qū)多元主體參與物業(yè)管理的現(xiàn)狀及問題

（一）業(yè)主自治理念弱，參與物業(yè)管理的意識比較淡薄

原因主要有三個方面：一是許多業(yè)主缺乏物業(yè)管理常識，對基本的物業(yè)管理內(nèi)容不夠了解；二是物業(yè)管理具有準公共產(chǎn)品的屬性，導(dǎo)致廣大業(yè)主更愿意在集體行動中“搭便車”，往往僅關(guān)注自身利益，不主動牽頭成立或參與業(yè)主委員會事務(wù)；三是不少業(yè)主受計劃經(jīng)濟時期“單位人”的陳舊觀念影響，社區(qū)自治意識比較淡薄，個別業(yè)主甚至依然認為物業(yè)管理是政府部門或社區(qū)居委會該管的事。上述原因影響了業(yè)主委員會的產(chǎn)生和業(yè)主委員會的作用發(fā)揮。

（二）業(yè)主委員會成立比率低，介入物業(yè)管理不足，作用發(fā)揮有限

雖然《業(yè)主大會和業(yè)主委員會指導(dǎo)規(guī)則》為成立業(yè)主委員會提供了法規(guī)政策支持，但據(jù)《證券日報》2013年10月30日報道，“目前在全國范圍內(nèi)超過半數(shù)小區(qū)未能組建業(yè)主大會，未能選舉出業(yè)主委員會。同時受各種因素影響，不少小區(qū)換屆改選停滯不前。即使在房地產(chǎn)市場開發(fā)較早的廣州市，截至2012年4月的數(shù)據(jù)，業(yè)主委員會成立率也不足20%”①資料來源于《1萬億元住宅維修金黑幕重重業(yè)主支取比登天還難》，《證券日報》2013年10月30日。。不僅如此，目前眾多業(yè)主委員會的職權(quán)僅僅局限于抗議物業(yè)公司的舉措、協(xié)調(diào)與物業(yè)公司的矛盾、罷免及選舉物業(yè)公司，業(yè)主委員會自治的主體地位未得到充分體現(xiàn)，也難以形成參與主體之間平等對話及協(xié)同治理的機制（陳一凡，2009）。之所以會這樣，除了受“業(yè)主自治理念和參與物業(yè)管理意識不強”影響外，與業(yè)主委員的法律地位、職能權(quán)限等不夠明確也有很大關(guān)系。如有些物業(yè)公司為了避免業(yè)主委員會威脅，直接介入業(yè)主委員會選舉，影響乃至阻礙業(yè)主委員會成立或設(shè)卡限制業(yè)主委員的應(yīng)有功能發(fā)揮。這些都造成了業(yè)主委員會成立比例低、進展緩慢或介入物業(yè)管理不足，應(yīng)有作用難以發(fā)揮。

（三）業(yè)主委員會與外部治理主體的職能邊界劃分不夠清晰

1.業(yè)主委員會與物業(yè)公司的關(guān)系比較混亂。主要表現(xiàn)在如下幾方面：一是現(xiàn)實中物業(yè)公司很少由業(yè)主委員會選聘，多數(shù)由開發(fā)商選聘，業(yè)主委員的監(jiān)督效力被削弱，使得業(yè)主委員會難以有效地約束物業(yè)公司；二是由于業(yè)主委員不具備獨立的民事行為能力，業(yè)主委員很難通過法律途徑解決糾紛，同時他們也不敢輕易解聘物業(yè)服務(wù)公司，所以當物業(yè)服務(wù)難以滿足業(yè)主需求時，業(yè)主委員往往會對物業(yè)公司做出妥協(xié)與讓步；三是實際生活中不乏一些業(yè)主委員對物業(yè)服務(wù)提出了過高的要求，物業(yè)公司難以滿足，致使兩者難以有效合作；四是存在業(yè)主委員與物業(yè)公司人員合謀騙取物業(yè)維修基金的情形，損害廣大業(yè)主權(quán)益。

2.業(yè)主委員會和居委會的職能存在交叉重合?，F(xiàn)實中，居委會實質(zhì)上履行著“準政府”的職能，由于業(yè)主委員與居委會之間職責分工不明確，存在交叉重合的職責，阻礙了業(yè)主委員的獨立發(fā)展。當業(yè)主與物業(yè)公司發(fā)生矛盾和糾紛時，若業(yè)主委員會與居委會都有權(quán)介入?yún)f(xié)調(diào)，這就容易出現(xiàn)三種情況：一是兩方均推托不予承擔責任，導(dǎo)致社區(qū)事務(wù)處于拖沓處理的狀態(tài)；二是兩方都介入解決，但未能把握好各自工作的側(cè)重點，缺乏交流，進而產(chǎn)生內(nèi)耗，浪費資源卻事倍功半；三是兩方均介入，但解決效果存在差異（孫榮、范志雯，2007），居委會“準政府”的強勢地位必定會削弱業(yè)主對業(yè)主委員的信心，擠占業(yè)主委員會的自治空間。

四、完善業(yè)主委員會參與社區(qū)物業(yè)管理的對策建議

基于上述分析，筆者認為業(yè)主委員會參與社區(qū)物業(yè)管理，應(yīng)圍繞社區(qū)善治的目標，確定業(yè)主委員會與其他利益主體的職能和功能，構(gòu)建多元主體合作治理的體系。具體到實際操作層面，重點是要厘清業(yè)主委員會與其他利益主體的關(guān)系，完善業(yè)主委員內(nèi)部治理，提高業(yè)主委員會的參與積極性和參與治理能力。

（一）堅持合作治理，構(gòu)建多元主體合作的社區(qū)治理體系

近年來，我國各地堅持“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理格局，初步探索多中心的參與和合作的社會管理格局和管理體系。實質(zhì)上是由“管理”向“治理”轉(zhuǎn)變的管理模式。治理不僅僅局限于政府或單個主體，而應(yīng)強調(diào)多元角色的互動，在多個主體之間實現(xiàn)多元合作治理。

根據(jù)俞可平的看法，治理的實質(zhì)在于“建立在市場原則、公共利益和認可之上的合作。它所擁有的管理機制主要不依靠政府的權(quán)威，而是合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威。其權(quán)利向度是多元的、相互的、而不是單一的和自上而下的。”①俞可平，2000，《治理與善治》，社會科學文獻出版社，第8頁。業(yè)主委員會參與物業(yè)管理作為社區(qū)治理的重要內(nèi)容之一，可以借鑒合作主義的理念構(gòu)想，將政府、業(yè)主委員會、居委會、物業(yè)公司“組合進一個有明確責任（義務(wù)）的、數(shù)量限定的、非競爭性的、有層級秩序的、功能分化的結(jié)構(gòu)安排之中”②張靜，1998，《法團主義》，中國社會科學出版社，第25頁。，各利益主體之間應(yīng)該建立一種橫向、平行、制度化的雙向合作關(guān)系。

治理的核心價值是“合作”。利益協(xié)調(diào)是合作的核心議題。合作主義力圖“將社會不同利益有序地集中、傳輸、協(xié)調(diào)和組織，用各方同意的方式進入體制，以便使決策過程常規(guī)性地吸收社會需求，將利益矛盾與利益沖突控制在公眾可容忍的限度內(nèi)”③馬建斌，2008，《新合作主義評析及其適用性》，《黨政論壇》第7期。。隨著我國計劃經(jīng)濟的解體以及市場化改革的深入推進，人們的物質(zhì)文化需求日益多元，以政府為代表的國家體制難以獨自承擔（準）公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和供應(yīng)；社區(qū)單位制改革將單位的市場性和社會性服務(wù)功能外移，為市場和社會參與治理提供了空間和條件。但與此同時，社區(qū)治理的主體愈加多元、利益關(guān)系愈加復(fù)雜，如何處理利益分化以及各利益主體的關(guān)系，成為目前社區(qū)治理的重要難題。為此，當前應(yīng)圍繞社區(qū)善治的目標，確定業(yè)主委員會與其他利益主體的法理邊界和功能定位，積極構(gòu)建多元主體合作治理的社區(qū)物業(yè)管理服務(wù)體系。

（二）社區(qū)治理視角下完善業(yè)主委員會參與社區(qū)物業(yè)管理的具體建議

1.處理好業(yè)主委員會與政府、居委會、物業(yè)公司三大主體的關(guān)系。首先，政府應(yīng)充分發(fā)揮培育者和裁判員的作用，加強居民自治理念培育和參與治理引導(dǎo)。當業(yè)主委員會違背基本的公開、公正、效率原則，不能有效地管理社區(qū)公共財產(chǎn)、履行責任準則時，政府要積極介入，發(fā)揮掌舵作用。其次，明確業(yè)主委員會與居委會優(yōu)勢互補的關(guān)系。這兩者均屬基層群眾自治組織，相互間不存在行政隸屬關(guān)系，應(yīng)在遵守社區(qū)公共利益基礎(chǔ)上建立平等協(xié)作關(guān)系。只有在業(yè)主委員會申請調(diào)和時居委會才合法介入。再者，明確業(yè)主委員會與物業(yè)公司之間平等的民事主體關(guān)系?？梢罁?jù)現(xiàn)行法律和司法實踐，規(guī)定在一定情況下，如物業(yè)協(xié)議或相關(guān)條款無效；物業(yè)公司和業(yè)主（或業(yè)主委員會）的責任權(quán)益不對等；業(yè)主大會或者業(yè)主委員會做出的決定侵害業(yè)主合法權(quán)益時，業(yè)主委員可享有訴訟主體資格。

2.完善業(yè)主委員會的內(nèi)外部治理。業(yè)主委員會是執(zhí)行業(yè)主大會意志的機構(gòu)，完善業(yè)主委員會內(nèi)部治理體系，明確業(yè)主委員會與業(yè)主、業(yè)主大會、物業(yè)公司等外部治理關(guān)系，是加強業(yè)主委員會建設(shè)的基礎(chǔ)。在目前多數(shù)社區(qū)物業(yè)管理不夠規(guī)范的情況下，其維權(quán)與自治任務(wù)非常艱巨。首先，從業(yè)主委員會制度建設(shè)看，要明確業(yè)主委員會的職責地位、組織架構(gòu)、決策機制、內(nèi)部管理制度等，保證業(yè)主委員會照章自治，并代理業(yè)主監(jiān)督物業(yè)公司的服務(wù)績效。其次，從加強對業(yè)主委員會的監(jiān)督來看，一要完善內(nèi)部監(jiān)督機制，成立社區(qū)業(yè)主監(jiān)督委員會，監(jiān)督業(yè)主委員會行使權(quán)利；二要健全外部監(jiān)督機制，明確社區(qū)業(yè)主委員會的行政監(jiān)管主體，使其發(fā)揮行政監(jiān)管職能；要建立業(yè)主委員會責任追索機制，進一步強化業(yè)主委員會的職能和作用發(fā)揮。

3.培育自治理念，提高業(yè)主的參與積極性和自治能力。培育業(yè)主的自治理念，提高業(yè)主委員會參與積極性和參與專業(yè)化水平，是解決目前業(yè)主參與率不高和介入物業(yè)管理不足的關(guān)鍵。首先，應(yīng)加大輿論宣傳，增強業(yè)主維權(quán)意識。業(yè)主委員會可以組織開展文藝節(jié)目匯演、有獎知識問答、疑難問題咨詢、小區(qū)圖板巡展等各式活動，以群眾喜聞樂見的形式，多層次、多渠道、多角度、多方式、持續(xù)性地對業(yè)主進行《物業(yè)管理條例》和《業(yè)主大會和業(yè)主委員會指導(dǎo)規(guī)則》基本內(nèi)容及相關(guān)法律法規(guī)的宣傳。其次，擴展社區(qū)互動平臺，增加業(yè)主互動機會，提升業(yè)主參與意識和社區(qū)歸屬感。業(yè)主委員會工作人員可通過現(xiàn)代信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)手段，建立業(yè)主微信圈、QQ群、社區(qū)BBS等各種互動平臺，增強社區(qū)互動，提高業(yè)主參與社區(qū)治理的意愿和水平。

[1]陳一凡，2009，《善治目標下的業(yè)主委員會建設(shè)研究》，《法制與社會》第6期。

[2]代艷麗，付立明，2013，《業(yè)主委員會法律地位探析》，《求索》第5期。

[3]郭銳欣，高明華，張鵬飛，2012，《物業(yè)服務(wù)的經(jīng)濟學分析》，《經(jīng)濟科學》第6期。

[4]何洪波，2013，《業(yè)主委員會享有民事訴訟主體資格的范圍》，《人民司法》第6期。

[5]孫榮，范志雯，2007，《社區(qū)共治:合作主義視野下業(yè)主委員會的治理》，《中國行政管理》第12期。

[6]涂振，2004，《業(yè)主自治是物業(yè)管理的基礎(chǔ)》，《合肥工業(yè)大學學報（社會科學版）》第18期。

[7]王艷，2011，《博弈視角下的業(yè)主維權(quán)探析》，《湖北社會科學》第2期。

[8]夏建中，2003，《中國公民社會的先聲——以業(yè)主委員會為例》，《文史哲》第3期。

[9]中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議，2013，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》。

編輯/陳敏

C916

A

1672-4828(2014)05-0118-05

10.3969/j.issn.1672-4828.2014.05.013