構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系的問(wèn)題和途徑及改革要點(diǎn)

蔡玉勝

（天津社會(huì)科學(xué)院城市經(jīng)濟(jì)研究所,天津300191）

城鄉(xiāng)關(guān)系是一種利益分配關(guān)系和社會(huì)規(guī)范體系，實(shí)質(zhì)上是收益和成本、權(quán)利和義務(wù)在市民和農(nóng)民之間的配置關(guān)系[1]。工農(nóng)與城鄉(xiāng)關(guān)系是我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)性的深層問(wèn)題，能否解決這個(gè)事關(guān)全局和戰(zhàn)略性的重大問(wèn)題，是檢驗(yàn)改革深度和執(zhí)政水平的一把標(biāo)尺。

1 探討和構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系的意義

1.1 解決“三農(nóng)”問(wèn)題與破解城鄉(xiāng)關(guān)系難題

從歷史觀和大局觀視角理解，中國(guó)的“三農(nóng)”問(wèn)題，實(shí)質(zhì)是整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)中的結(jié)構(gòu)問(wèn)題，即工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村、城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民發(fā)展失衡；“三農(nóng)”問(wèn)題的形成及難以根本解決的原因，除歷史遺留因素外，主要是由于在實(shí)施國(guó)家工業(yè)化戰(zhàn)略中，選擇了工業(yè)和城市偏向政策，以及保障這種偏向政策能夠得以實(shí)施的城鄉(xiāng)二元制度[2]。多年的實(shí)踐探索，在理論界和決策層逐漸形成一種趨同的認(rèn)識(shí)，即解決“三農(nóng)”問(wèn)題，單純依賴農(nóng)村內(nèi)部改革，釋放農(nóng)村生產(chǎn)力是不可行的，必須跳出農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)業(yè)，跳出農(nóng)村發(fā)展農(nóng)村，將農(nóng)村發(fā)展與城市的發(fā)展聯(lián)系起來(lái)，將農(nóng)業(yè)發(fā)展與工業(yè)化、信息化和城鎮(zhèn)化發(fā)展聯(lián)系起來(lái)，將農(nóng)村改革與中國(guó)改革命運(yùn)聯(lián)系起來(lái)，統(tǒng)籌考慮，一體發(fā)展。因此，構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的發(fā)展新格局，是從根本上解決“三農(nóng)”問(wèn)題的出路。

1.2 構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系共識(shí)的形成及過(guò)程

我國(guó)的改革開放是從區(qū)域的單極突破到多極發(fā)展逐次展開的，初期的顯著特征是非均衡發(fā)展。這種非均衡增長(zhǎng)策略在經(jīng)過(guò)大約20年的實(shí)踐后，以上世紀(jì)90年度末期的西部大開放戰(zhàn)略的實(shí)施為標(biāo)志，非均衡戰(zhàn)略逐步被區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略替代。和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的變化同步，對(duì)城鄉(xiāng)關(guān)系的認(rèn)識(shí)，也在上世紀(jì)的末期出現(xiàn)了重大變化，越來(lái)越多的理論和實(shí)踐證明，推動(dòng)解決中國(guó)城鄉(xiāng)差距，需要從改善工農(nóng)與城鄉(xiāng)關(guān)系的大處著眼，從戰(zhàn)略高度和制約農(nóng)村發(fā)展的深層次上尋找突破口。基于這種戰(zhàn)略思維，2006年中央一號(hào)文件首次提及工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系在推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)中的影響，強(qiáng)調(diào)“加速推進(jìn)現(xiàn)代化，必須妥善處理工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系”。2007年十七大就形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局進(jìn)行了系統(tǒng)布局。2008年的十七屆三中全會(huì)在時(shí)序上對(duì)破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局進(jìn)行了約定，提出到2020年基本建立起城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化體制機(jī)制。2012年十八大更加突出而又明確指出城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的根本途徑，指出加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，需要著力在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等幾個(gè)具體方面系統(tǒng)推進(jìn)一體化。2013年十八屆三中全會(huì)從發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用出發(fā)，指出必須健全體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果。綜合看來(lái)，近十年來(lái)，從國(guó)家層面看待構(gòu)建城鄉(xiāng)關(guān)系變革的緊迫性逐步增強(qiáng)，對(duì)構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系的總體思路逐漸由表入里，從思維取向走向體制機(jī)制變革，從戰(zhàn)略部署走向發(fā)展規(guī)劃，從政府干預(yù)走向市場(chǎng)調(diào)節(jié)。

1.3 城鄉(xiāng)關(guān)系的變化與構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系的內(nèi)涵

（1）城鄉(xiāng)關(guān)系隨著我國(guó)改革實(shí)踐發(fā)展，發(fā)生了數(shù)次深刻變化：第一次變化是政策引導(dǎo)變化：從改革前的農(nóng)村支持城市、工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差到解放和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力解放，重視農(nóng)村發(fā)展和和農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性地位，逐步消除剪刀差，鼓勵(lì)一部分人先富起來(lái)。第二個(gè)變化是科技引導(dǎo)變化，從上世紀(jì)80年代起，國(guó)家逐步加大對(duì)耕地的保護(hù)，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)科技推廣和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高，引進(jìn)新品種，加大種子培育和改良力度，挖掘農(nóng)業(yè)內(nèi)部潛能。第三個(gè)變化是投入引導(dǎo)變化：從90年代起，人們?cè)絹?lái)越認(rèn)識(shí)到資本、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素的投入對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要性，除了生產(chǎn)要素投入，對(duì)基本公共服務(wù)的投入也越來(lái)越引起重視，農(nóng)村社會(huì)事業(yè)的發(fā)展歷史性的在三農(nóng)發(fā)展觀中占據(jù)主流地位，并越來(lái)越被強(qiáng)化。第四個(gè)變化是市場(chǎng)引導(dǎo)變化：進(jìn)入本世紀(jì)以來(lái)，制約和支持三農(nóng)發(fā)展的基礎(chǔ)條件逐漸發(fā)生變化，解決農(nóng)村人才依賴問(wèn)題，保護(hù)農(nóng)村的各類權(quán)益問(wèn)題，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和變革農(nóng)民的生活方式等新問(wèn)題層出不窮，這些問(wèn)題的解決單靠科技或投入的單向?qū)嵤┮呀?jīng)不能觸及深層次問(wèn)題，需要進(jìn)一步夯實(shí)市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，發(fā)揮市場(chǎng)綜合調(diào)節(jié)功能，更好體現(xiàn)綜合配套改革的系統(tǒng)作。

（2）現(xiàn)階段，農(nóng)村發(fā)展已進(jìn)入到從硬件投入為主到軟硬兼施的新階段，從基礎(chǔ)條件的改善到經(jīng)營(yíng)體制變革的新階段，從靠政策、靠科技、靠投入，到靠制度和體制創(chuàng)新的新階段。構(gòu)建“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體”的新型城鄉(xiāng)關(guān)系，蘊(yùn)含著工農(nóng)之間、城鄉(xiāng)之間關(guān)系的現(xiàn)狀強(qiáng)弱、城市和工業(yè)對(duì)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的重要性以及改變雙方不平衡關(guān)系的手段和途徑等豐富內(nèi)容。和過(guò)去比，新型城鄉(xiāng)關(guān)系具有新的重大變化。如果說(shuō)過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間，由于農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差和城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施差距，城鄉(xiāng)關(guān)系被定位在城市帶領(lǐng)鄉(xiāng)村，工業(yè)引導(dǎo)農(nóng)業(yè)的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)前者對(duì)后者的引領(lǐng)和反哺。強(qiáng)調(diào)通過(guò)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化帶動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。但在新階段，城鄉(xiāng)發(fā)展關(guān)系從支援和受援的不對(duì)等發(fā)展逐步邁向通過(guò)生產(chǎn)要素平等交換等市場(chǎng)化手段向公平發(fā)展推進(jìn)?！叭r(nóng)”問(wèn)題的解決和深化發(fā)展，需要逐步調(diào)整過(guò)去的外生增長(zhǎng)模式，按照市場(chǎng)規(guī)律要求，從構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系中尋找解決問(wèn)題的根本途徑。通過(guò)借助工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和信息化的歷史性機(jī)遇，打通農(nóng)村發(fā)展的市場(chǎng)梗阻，推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素平等參與市場(chǎng)交換體系，釋放農(nóng)村更大的活力和動(dòng)力，從根本上提高農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民發(fā)展水平。

2 構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系面臨的突出問(wèn)題

近年來(lái)，在中央政府強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策的指引和推動(dòng)下，我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)迎來(lái)了“黃金期”。糧食生產(chǎn)十年連增，農(nóng)民收入穩(wěn)步增長(zhǎng)，新農(nóng)村建設(shè)加快發(fā)展，但是，距離推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，還存在許多突出矛盾與問(wèn)題：

2.1 城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)民土地權(quán)益和勞動(dòng)權(quán)益缺乏保護(hù)

城鎮(zhèn)化發(fā)展本是推動(dòng)城鄉(xiāng)一體發(fā)展的重要載體，是實(shí)現(xiàn)新型城鄉(xiāng)關(guān)系的重要手段。但是，一些地方將土地的城鎮(zhèn)化和人的城鎮(zhèn)化發(fā)展人為脫節(jié)，不僅沒有將城鎮(zhèn)化作為實(shí)現(xiàn)構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系的土壤，反而將城鎮(zhèn)化當(dāng)做解決城市擴(kuò)張和建設(shè)用地緊缺的手段，為了地方政府的土地財(cái)政和少數(shù)人的利益，將統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展變成了“以城吃鄉(xiāng)”，形成對(duì)農(nóng)民利益的又一次剝奪。這種盤剝突出體現(xiàn)在兩方面：一是農(nóng)民的土地使用權(quán)益遭到侵蝕，集體土地的終極所有者權(quán)利缺乏實(shí)質(zhì)性保護(hù)，農(nóng)民對(duì)土地的經(jīng)營(yíng)承包權(quán)得不到尊重，農(nóng)村建設(shè)用地不能同市同價(jià)，市場(chǎng)將農(nóng)村和農(nóng)民分割開，不能將龐大的農(nóng)村生產(chǎn)要素的發(fā)展動(dòng)力充分釋放出來(lái)。二是作為城市建設(shè)主力軍的農(nóng)民工權(quán)益缺乏保護(hù)，由于城鄉(xiāng)二元的戶籍制度、以及區(qū)域隔絕的社會(huì)保險(xiǎn)制度、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和醫(yī)療保險(xiǎn)制度，導(dǎo)致大量進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村勞動(dòng)力不能充分享受城市社會(huì)的福利，這些問(wèn)題不僅嚴(yán)重挫傷農(nóng)民積極性，阻礙城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展，而且成為影響社會(huì)安定和諧的重要因素。

2.2 農(nóng)村公共資源和基本公共服務(wù)的缺失

從糧食生產(chǎn)看，耕地?cái)?shù)量日趨減少、水資源短缺加劇，種糧成本快速增長(zhǎng)，農(nóng)民種糧比較收益不高，保障糧食安全的經(jīng)濟(jì)社會(huì)要素投入大，保障糧食安全的能力不寬裕[3]。從農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施看，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的力度嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的速度，交通、電力、與通訊和農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施總量和規(guī)模較小、水平較低，基本設(shè)施及配套的功能陳舊、老化、落后甚至失效的問(wèn)題比較明顯，等級(jí)化、現(xiàn)代化、綜合化、系統(tǒng)化程度較低，抗御大災(zāi)大害的能力和對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的承載力較弱。從教育、醫(yī)療、文化等基本公共服務(wù)看，農(nóng)村基本公共服務(wù)與城市比較還有較大差距，城鄉(xiāng)之間師資力量、教學(xué)硬件設(shè)施和水平、醫(yī)療衛(wèi)生硬件設(shè)施和水平、公共衛(wèi)生服務(wù)能力、社會(huì)保障覆蓋率和社會(huì)保障水平都存在很大差別。構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，必須著力解決農(nóng)村公共資源和基本公共服務(wù)領(lǐng)域的欠賬，迅速縮小城鄉(xiāng)之間公共服務(wù)能力差距，推動(dòng)城鄉(xiāng)資源配置和基本公共服務(wù)的均等化。

2.3 支撐現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村社會(huì)治理的人力資源匱乏

我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的根本出路不僅是生產(chǎn)足夠維系我國(guó)人口穩(wěn)步的糧食和農(nóng)產(chǎn)品，更要不斷提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力和生產(chǎn)效率，面對(duì)未來(lái)的國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、農(nóng)業(yè)產(chǎn)品科技含量、農(nóng)業(yè)產(chǎn)品品質(zhì)和品牌等綜合競(jìng)爭(zhēng)力方面全面提升?；诤鸵?guī)?；⒔M織化程度極高的農(nóng)業(yè)跨國(guó)公司、合作社聯(lián)盟和國(guó)際性壟斷集團(tuán)競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)未來(lái)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的人力資源體系提出空前的高要求。但現(xiàn)階段，我國(guó)農(nóng)村人力資源的發(fā)展態(tài)勢(shì)卻是與這種發(fā)展要求背道而馳，一是現(xiàn)有農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力素質(zhì)較低，根據(jù)第二次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查公報(bào)，農(nóng)村勞動(dòng)力資源中，文盲3593萬(wàn)人，占6.8%；小學(xué)文化程度17,341萬(wàn)人，占32.7%；初中文化程度 26,303萬(wàn)人，占49.5%；高中文化程度5,215萬(wàn)人，占9.8%；大專及以上文化程度648萬(wàn)人，占1.2%[4]。二是從事農(nóng)業(yè)專業(yè)化生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)科技研發(fā)的人才規(guī)模和質(zhì)量都有差距，據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2011年底，我國(guó)國(guó)家農(nóng)技推廣機(jī)構(gòu)共有編制內(nèi)農(nóng)技人員68.8萬(wàn)人，高、中、初級(jí)專業(yè)技術(shù)職稱呈金字塔結(jié)構(gòu)分布，其中高級(jí)職稱占7.9%，本科以上學(xué)歷占22.7%[5]。不適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展需求。三是農(nóng)村勞動(dòng)力大量外出務(wù)工，留守人口基本為老弱病殘，農(nóng)村變成另類養(yǎng)老院和福利院，農(nóng)村人口空心化進(jìn)而帶來(lái)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)空心化和農(nóng)村社會(huì)治理的空心化。導(dǎo)致農(nóng)村社區(qū)越來(lái)越喪失內(nèi)生獲得秩序的能力，惡化了農(nóng)村的發(fā)展環(huán)境，對(duì)村民自治產(chǎn)生消極影響，使得農(nóng)村自治有效性不足，政治治理弱化，無(wú)法有效提供公共服務(wù)，最終加劇農(nóng)村兩極分化，放大農(nóng)村社會(huì)的衰敗。

2.4 農(nóng)村生產(chǎn)要素向城市單向流動(dòng)

城鄉(xiāng)之間存在不同的生產(chǎn)要素稟賦，它們?cè)趨^(qū)際間的自由流動(dòng)，能夠改變地區(qū)要素稟賦的不足，提高區(qū)域生產(chǎn)效率并促進(jìn)區(qū)際經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)合作。但從實(shí)踐情況看，生產(chǎn)要素在我國(guó)農(nóng)村和城市之間的流動(dòng)呈現(xiàn)出單向凈流出的態(tài)勢(shì)，以土地為代表的生產(chǎn)資料單向凈流失，對(duì)農(nóng)地特別是耕地的占用，已經(jīng)危及到國(guó)家糧食安全，為此，十一·五期間，我國(guó)開始實(shí)施最嚴(yán)格的的耕地保護(hù)制度，并制定“18億畝”耕地紅線，盡管如此，2012年，全年仍批準(zhǔn)建設(shè)用地61.52萬(wàn)hm2，其中轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的農(nóng)用地42.91萬(wàn)hm2，耕地25.94萬(wàn)hm2[6]。金融資本的單向流動(dòng)更為明顯，農(nóng)村金融存貸款比例一直占全國(guó)總量的15%左右，而城市占85%左右。城市資本無(wú)法進(jìn)入農(nóng)村市場(chǎng)，農(nóng)村地區(qū)金融資源嚴(yán)重不足，這在一定程度上阻礙了農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程。造成農(nóng)村土地、資本和勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素單向流動(dòng)的原因很多，除了農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)之外，還體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料尤其是土地權(quán)證沒有明確，村組集體資產(chǎn)的確權(quán)頒證和股份量化沒到位，利用權(quán)證融資受限；城鄉(xiāng)規(guī)劃上不銜接，土地利用規(guī)劃和耕地保護(hù)等沒有統(tǒng)籌考慮，在土地開發(fā)社區(qū)建設(shè)等領(lǐng)域成為雙層體制；由于經(jīng)營(yíng)規(guī)模過(guò)于分散，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)資源配置的范圍狹窄，不僅無(wú)法降低成本，而且不利于農(nóng)業(yè)科技推廣和抗風(fēng)險(xiǎn)能力提升；農(nóng)業(yè)新型組織缺乏，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素流動(dòng)的主體缺位，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織、資產(chǎn)管理組織等推動(dòng)生產(chǎn)要素流動(dòng)、集聚和集中的主體組織建設(shè)沒有組建和改善，等等。

2.5 農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與城市的趨同化

小城鎮(zhèn)和新農(nóng)村的雙輪驅(qū)動(dòng)，推動(dòng)著鄉(xiāng)村居住條件發(fā)生著歷史性變化，傳統(tǒng)的分散式居住方式越來(lái)越多的被遷村并點(diǎn)，集中式農(nóng)村社區(qū)逐步取代過(guò)去分散的村落，這種農(nóng)村生活方式的巨大變遷，推動(dòng)著農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程，并幫助農(nóng)民迅速融入到現(xiàn)代化生活氛圍中[7]。但是農(nóng)村社區(qū)畢竟不同于城市社區(qū)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特性、農(nóng)村居民的族群特征、農(nóng)村社會(huì)的生活習(xí)俗以及農(nóng)村基層社會(huì)的治理模式都和城市存在巨大差別，即便是集中式居住，農(nóng)村社區(qū)和城市社區(qū)在社會(huì)管理、社區(qū)自治、社區(qū)文化等許多方面也需要因地制宜，采取不同的建設(shè)和管理方式。而現(xiàn)有的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中普遍存在社區(qū)規(guī)模過(guò)大，人均占地標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高；部分地方把城鄉(xiāng)發(fā)展一體化誤解為城鄉(xiāng)發(fā)展一樣化，忽視了農(nóng)村和城市的本質(zhì)區(qū)別和功能互補(bǔ)；三是農(nóng)村社區(qū)的定位沒有充分考慮農(nóng)民的生活需求。一些地方打著新農(nóng)村和小城鎮(zhèn)建設(shè)的旗號(hào)，沉迷于房地產(chǎn)開發(fā)，滿足于表面轟轟烈烈，既浪費(fèi)農(nóng)業(yè)資源，又損害農(nóng)民權(quán)益。

3 構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系的思路和途徑

3.1 構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系的新思路

實(shí)踐證明：構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系，需要從政策、科技和投入諸多方面推動(dòng)，但最終仍然需要落實(shí)到發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用上來(lái)。十八屆三中全會(huì)提出：城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。必須健全體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果。這是在新的發(fā)展階段，執(zhí)政黨對(duì)健全城鄉(xiāng)一體化發(fā)展機(jī)制，構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系的系統(tǒng)思考。從以工補(bǔ)農(nóng)到以工促農(nóng)，從城鄉(xiāng)兩個(gè)市場(chǎng)到建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場(chǎng)，從工業(yè)補(bǔ)償農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村到工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體，從保護(hù)農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)到賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，從加大對(duì)農(nóng)村政策扶持到推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，這一系列重大決定，標(biāo)志我國(guó)在構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系的戰(zhàn)略思路上賦予了新的內(nèi)涵。將城鄉(xiāng)關(guān)系基礎(chǔ)構(gòu)筑在和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的的市場(chǎng)環(huán)境上，利用市場(chǎng)體系中的價(jià)格機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和供求機(jī)制來(lái)引導(dǎo)城鄉(xiāng)要素流動(dòng)，突出市場(chǎng)在資源配置和要素流動(dòng)中的決定作用，從長(zhǎng)期和根本上扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)關(guān)系不平等的格局，這是未來(lái)我國(guó)推動(dòng)構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系的新思路。

3.2 構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系的時(shí)序

根據(jù)我國(guó)發(fā)展階段判斷，已經(jīng)進(jìn)入工業(yè)化中期階段，從人均GDP3,000美元到10,000美元，這個(gè)過(guò)程迅速完成。一些發(fā)達(dá)城市已經(jīng)完成工業(yè)化，進(jìn)入后工業(yè)化或者是信息化發(fā)展的新階段。這個(gè)階段，無(wú)論從綜合國(guó)力還是城鄉(xiāng)發(fā)展基礎(chǔ)都具備加速推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的條件。如果說(shuō)1978改革開放到進(jìn)入上世紀(jì)末期，是對(duì)破解原有城鄉(xiāng)關(guān)系、突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的局部性、非制度性探索，重點(diǎn)在于逐步釋放農(nóng)村活力，推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率提升，那么從21世紀(jì)開始到“十三·五”規(guī)劃末期，對(duì)城鄉(xiāng)關(guān)系和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的攻堅(jiān)進(jìn)入到第二階段，該階段需要完成消滅城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制度設(shè)計(jì)，這是解決城鄉(xiāng)問(wèn)題承前啟后的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，如果制度設(shè)計(jì)得當(dāng)，改革措施制定周密，就有可能在城鄉(xiāng)發(fā)展一體化上取得突破性進(jìn)展。到2020年以后，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化才能進(jìn)入第三階段，那個(gè)階段將是逐步完善和優(yōu)化制度設(shè)計(jì)，檢驗(yàn)改革成效并給以總結(jié)和校正，真正實(shí)現(xiàn)徹底解決我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問(wèn)題。

3.3 構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系的途徑

新時(shí)期在城鄉(xiāng)關(guān)系的發(fā)展上，應(yīng)著力聚焦于三個(gè)方面：第一，充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置的決定性作用，通過(guò)市場(chǎng)化改革途徑，推動(dòng)農(nóng)村市場(chǎng)要素充分發(fā)揮作用，提高農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)生能力。改革開放進(jìn)程中逐漸形成的城鄉(xiāng)雙軌制市場(chǎng)，導(dǎo)致城鄉(xiāng)要素交換不平等，農(nóng)村資源單向流出，對(duì)農(nóng)村發(fā)展造成非常重大影響。推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換需要將雙軌制市場(chǎng)由城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場(chǎng)替代，徹底改變公共資源配置中重城市輕視農(nóng)村的傾向。落實(shí)建立以農(nóng)村建設(shè)土地、農(nóng)民工、農(nóng)產(chǎn)品為代表的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場(chǎng)，需要更多的實(shí)質(zhì)性政策來(lái)推動(dòng)，更需要政策的頂層設(shè)計(jì)。打破城鄉(xiāng)市場(chǎng)的二元結(jié)構(gòu)和剪刀差，有利于形成反映市場(chǎng)供求關(guān)系、資源稀缺程度的土地價(jià)格形成機(jī)制、勞動(dòng)力價(jià)格形成機(jī)制和農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制，大大提升農(nóng)村生產(chǎn)要素的配置效率。第二，將保護(hù)和提高農(nóng)民利益放在更加突出的位置，著力推動(dòng)農(nóng)村主體參與市場(chǎng)化和現(xiàn)代化進(jìn)程，并確保分享改革成果。農(nóng)民目前的整體收入中，來(lái)自財(cái)產(chǎn)權(quán)利的收入不足3%，需要破除傳統(tǒng)體制障礙和要素梗阻，推動(dòng)農(nóng)民的宅基地、承包地進(jìn)行抵押貸款，使農(nóng)村巨大的土地資產(chǎn)從休眠狀態(tài)蘇醒過(guò)來(lái)，給農(nóng)民帶來(lái)實(shí)質(zhì)性的財(cái)產(chǎn)性收入。圍繞賦予和享受更多的權(quán)利，今后需要將農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利統(tǒng)籌考慮并納入法制保障的軌道。確保農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的長(zhǎng)期化和規(guī)范化，提高農(nóng)民在土地增值中的分配比例，合理確定中央、地方、集體、個(gè)人收益比例等，讓農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)真正為農(nóng)民帶來(lái)收益，激活農(nóng)村活力。第三，以構(gòu)建“四位一體”的新型城鄉(xiāng)關(guān)系為引領(lǐng)，推動(dòng)農(nóng)村市場(chǎng)機(jī)制、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制、農(nóng)民增收機(jī)制和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的深入改革和發(fā)展。當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模分散、組織化程度低、抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱的弊病，不是簡(jiǎn)單的企業(yè)進(jìn)駐、資本指引和土地集中就能解決，而是需要結(jié)合我國(guó)基本經(jīng)濟(jì)制度和土地制度和我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)、農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展現(xiàn)狀，對(duì)經(jīng)營(yíng)方式進(jìn)行探索和創(chuàng)新。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系應(yīng)突出集約化、專業(yè)化、組織化和社會(huì)化的基本特性。因此，在主體培育上，需要專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)等多重生產(chǎn)主體參與，在市場(chǎng)環(huán)境和政策上予以引導(dǎo)，以推動(dòng)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代生產(chǎn)要素的輸入和經(jīng)營(yíng)模式的轉(zhuǎn)變。逐步健全與市場(chǎng)機(jī)制相結(jié)合的農(nóng)業(yè)聯(lián)合與協(xié)作機(jī)制，用利益紐帶發(fā)揮科技機(jī)構(gòu)、中介機(jī)構(gòu)與社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的積極性。在城鄉(xiāng)對(duì)接上實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展。在城市內(nèi)部逐步破除城鄉(xiāng)戶籍制度的阻礙，在城鄉(xiāng)之間填平公共服務(wù)鴻溝，努力形成城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、勞動(dòng)就業(yè)和社會(huì)管理一體化新格局。

4 構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系的改革要點(diǎn)

4.1 農(nóng)村金融需要盡快實(shí)施改革措施

農(nóng)村金融制度改革應(yīng)該先于農(nóng)村土地制度改革的進(jìn)程。融資平臺(tái)透露出的問(wèn)題，均彰顯金融改革的迫切性，融資抵押不能僅僅依靠國(guó)有土地，應(yīng)該還有其他眾多不動(dòng)產(chǎn)、動(dòng)產(chǎn)及有形和無(wú)形資產(chǎn)。當(dāng)前農(nóng)村金融改革仍未破題，改革步伐相對(duì)滯后，鑒于村鎮(zhèn)銀行規(guī)模較小，支持力度有限，應(yīng)加大對(duì)農(nóng)村合作銀行和商業(yè)銀行支持力度，支持農(nóng)村商業(yè)銀行上市。發(fā)展農(nóng)村金融，應(yīng)切實(shí)做到農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)、農(nóng)業(yè)銀行、郵政儲(chǔ)蓄銀行、村鎮(zhèn)銀行和小額貸款公司對(duì)城鄉(xiāng)的全覆蓋。

4.2 土地政策改革實(shí)現(xiàn)三個(gè)保護(hù)

一要保耕地?！?8億畝紅線”不能破；二要保發(fā)展。推動(dòng)農(nóng)村建設(shè)用地市場(chǎng)化。三要保權(quán)益。土地定權(quán)、農(nóng)民定性；農(nóng)地農(nóng)有、農(nóng)地農(nóng)用；家中有地，進(jìn)退有據(jù)；土地收益，城鄉(xiāng)共享。農(nóng)村政策制度的改革創(chuàng)新需要加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地所有權(quán)、農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用和集體建設(shè)用地確權(quán)發(fā)證。

4.3 探索發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的新的有效形式

村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)對(duì)于發(fā)展經(jīng)濟(jì)維護(hù)民生，推動(dòng)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力非農(nóng)就業(yè)作用很大，在新農(nóng)村建設(shè)中不可或缺。集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展要和城市化發(fā)展結(jié)合，和服務(wù)業(yè)發(fā)展結(jié)合，集體經(jīng)濟(jì)要?jiǎng)?chuàng)新經(jīng)營(yíng)方式引進(jìn)專業(yè)化管理機(jī)構(gòu)和公司化治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)專業(yè)化經(jīng)營(yíng)。應(yīng)積極探索村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)新的有效實(shí)現(xiàn)形式，推動(dòng)新型農(nóng)民合作組織的設(shè)立并推動(dòng)發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用，探索專業(yè)組織的聯(lián)合化和規(guī)模化發(fā)展。推進(jìn)集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革，建立必要的集體資產(chǎn)管理制度，防止以村民自治、全員公決為借口的分光集體資產(chǎn)行為。

4.4 強(qiáng)化農(nóng)村基層社會(huì)管理創(chuàng)新

理順農(nóng)村治理關(guān)系是促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)管理服務(wù)轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵環(huán)節(jié),應(yīng)推動(dòng)農(nóng)村管理體制由政經(jīng)混合型向突出黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心的政經(jīng)分離型轉(zhuǎn)變。村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的重要內(nèi)容,既要強(qiáng)化各級(jí)政府提供農(nóng)村基本公共服務(wù)的責(zé)任，確立政府主導(dǎo)、多方參與的基本思路，又要積極推動(dòng)各級(jí)行政機(jī)構(gòu)的職能從經(jīng)濟(jì)發(fā)展向公共服務(wù)和社會(huì)管理職能逐步轉(zhuǎn)變，促進(jìn)村民生產(chǎn)生活與基層治理結(jié)構(gòu)的雙重改善。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能是強(qiáng)化還是弱化，如何保障基層財(cái)力，如何處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展的關(guān)系，這些問(wèn)題需要根據(jù)各地實(shí)踐情況，摸索改革。

4.5 保護(hù)農(nóng)民非農(nóng)方面權(quán)益

農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的重點(diǎn)在非農(nóng)方面權(quán)益的保護(hù)，將就業(yè)、教育及培訓(xùn)、醫(yī)療保障和養(yǎng)老保障作為農(nóng)民在非農(nóng)方面的基本權(quán)益予以保障，避免和杜絕以戶籍、土地為名剝奪農(nóng)民現(xiàn)有和應(yīng)有權(quán)利。把保護(hù)和改善務(wù)工農(nóng)民合法權(quán)益列入對(duì)地方當(dāng)局政績(jī)考核的指標(biāo)，嚴(yán)懲任何形式的血汗勞動(dòng)制度；對(duì)于外來(lái)人口和當(dāng)?shù)厣鐣?huì)矛盾，要放寬農(nóng)民工轉(zhuǎn)市民的條件，健全外來(lái)人口維權(quán)的社會(huì)組織建設(shè)。對(duì)于征地矛盾，應(yīng)充分考慮非農(nóng)開發(fā)的巨大級(jí)差收益卻堅(jiān)持以農(nóng)業(yè)收入為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是否合理，為公共利益犧牲一部分農(nóng)民利益是否妥當(dāng)。大力提高農(nóng)民經(jīng)營(yíng)性、財(cái)產(chǎn)性和轉(zhuǎn)移性收入比重，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和土地流轉(zhuǎn)保值增值，形成農(nóng)民家庭性收入為基礎(chǔ)、工資性收入為重點(diǎn)、財(cái)產(chǎn)性和轉(zhuǎn)移性收入快速增加的農(nóng)民增收長(zhǎng)效機(jī)制。

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