公交出行分擔(dān)率指標(biāo)探討

(南京市城市與交通規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限責(zé)任公司，江蘇南京210008)

0 引言

20世紀(jì)80年代開始，中國諸多城市即陸續(xù)開展首次居民出行調(diào)查和綜合交通規(guī)劃編制工作，“四階段”交通需求預(yù)測(cè)方法初步引入，交通方式劃分作為其中一個(gè)重要環(huán)節(jié)得到高度重視。此階段，城市發(fā)展集中在主城區(qū)，更多關(guān)注城市總體交通結(jié)構(gòu)，同時(shí)對(duì)交通結(jié)構(gòu)(mode share)定義較為明確，研究范圍相對(duì)固定，因此并未引起過多概念上的爭議。

進(jìn)入21世紀(jì)，隨著城市交通擁堵問題日益突出，上海、北京、深圳、南京等城市相繼開展交通白皮書的編制工作，重在借鑒國際先進(jìn)城市的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，明確城市交通發(fā)展政策和模式指引，并開始更多地關(guān)注公共交通。例如，北京市提出2010年公共交通承擔(dān)60%的通勤交通；上海市提出2020年全市公交出行比例達(dá)到35%，其中中心城區(qū)達(dá)到50%；深圳市提出2015年全日機(jī)動(dòng)化出行中公共交通分擔(dān)率達(dá)到56%以上。此外，相關(guān)文獻(xiàn)資料關(guān)于香港、日本東京等城市公交出行分擔(dān)率高達(dá)80%～90%的描述也較為常見(未注明是高峰時(shí)段公共交通機(jī)動(dòng)化出行分擔(dān)率)。由此，各城市對(duì)公交出行分擔(dān)率的概念理解開始出現(xiàn)差異。

1 公交出行分擔(dān)率使用中存在的問題

早在2004年建設(shè)部發(fā)布的《關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的意見》(建城[2004]38號(hào))(以下簡稱《意見》)中就提出特大城市公共交通在城市交通總出行中的比重要達(dá)到30%以上，大中城市公共交通在城市交通總出行中的比重要達(dá)到20%以上。然而，由于并未給予明確定義，因此在實(shí)施中出現(xiàn)了眾多不切實(shí)際制定發(fā)展目標(biāo)和轉(zhuǎn)換概念的情形。

1）地方省市政府照搬《意見》一刀切地制定發(fā)展目標(biāo)。

以江蘇省為例，《江蘇基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化指標(biāo)體系(2013年修訂，試行)》中指出城市居民公交出行分擔(dān)率指標(biāo)是指中等以上城市居民公共交通出行量占總出行量的比例，公共交通包括軌道交通、公共汽(電)車、出租汽車、城市輪渡等出行方式。且不討論是否應(yīng)將出租汽車納入公共交通出行統(tǒng)計(jì)的問題，單論江蘇省提出的公交出行分擔(dān)率26%的發(fā)展目標(biāo)[1]，省內(nèi)即使是對(duì)公共交通發(fā)展極為重視且投入較大的昆山市也無法實(shí)現(xiàn)。

2）城市轉(zhuǎn)換概念，花費(fèi)更多的精力應(yīng)付指標(biāo)檢查。

比較普遍的行為是以乘行方式結(jié)構(gòu)代替交通結(jié)構(gòu)，步行、自行車、小汽車等交通方式采用出行方式數(shù)值，而公共交通采用客運(yùn)量數(shù)值，由于包含換乘，因此可以提高公交出行分擔(dān)率計(jì)算值。以2012年昆山市數(shù)據(jù)為例，交通結(jié)構(gòu)中公共交通占9.48%，而乘行方式結(jié)構(gòu)中公共交通占10.43%。

2012年，《國務(wù)院關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見》(國發(fā)[2012]64號(hào))(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)提出大城市中心城區(qū)公共交通占機(jī)動(dòng)化出行比例要基本達(dá)到60%。2013年，交通運(yùn)輸部印發(fā)了《交通運(yùn)輸部關(guān)于貫徹落實(shí)＜國務(wù)院關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見＞的實(shí)施意見》(交運(yùn)發(fā)[2013]368號(hào))(以下簡稱《實(shí)施意見》)，同時(shí)印發(fā)了《公交都市考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系》(交運(yùn)發(fā)[2013]387號(hào))(以下簡稱《指標(biāo)體系》)，將公共交通機(jī)動(dòng)化出行分擔(dān)率作為硬性考核指標(biāo)，將不含步行的公共交通出行分擔(dān)率作為參考指標(biāo)，并提出“十二五”末有軌道交通的“公交都市”示范城市公交出行分擔(dān)率(不含步行)達(dá)到45%以上。

以2012年南京市主城區(qū)范圍為例，公共交通全方式出行分擔(dān)率約為25.3%[2]，對(duì)照《意見》，距離30%的目標(biāo)仍有一定差距；公共交通機(jī)動(dòng)化出行分擔(dān)率為60.1%[2]，對(duì)照《指導(dǎo)意見》，基本達(dá)到60%的目標(biāo)；而不含步行的公共交通出行分擔(dān)率約為34.5%[2]，對(duì)照《指標(biāo)體系》，遠(yuǎn)低于45%，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)需要年均提高2%。

另外，由于城市總體規(guī)模、形態(tài)布局、自然地理等存在差異，城市之間公交出行分擔(dān)率指標(biāo)很難直接對(duì)比。例如南京、青島城區(qū)公共交通全方式出行分擔(dān)率分別為25.3%和22.1%，但公共交通機(jī)動(dòng)化出行分擔(dān)率卻分別為60%和41%，差別較大；2012年深圳市公共交通機(jī)動(dòng)化出行分擔(dān)率為55%，也很難說明南京市公共交通服務(wù)水平高于深圳市。

可見，公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略已達(dá)成廣泛共識(shí)，地方政府及部門也在圍繞提高公交出行分擔(dān)率做文章。但是，公交出行分擔(dān)率概念的理解還存在誤區(qū)，需要進(jìn)一步明晰，以便通過制定科學(xué)合理的公交出行分擔(dān)率指標(biāo)，促進(jìn)地方政府出臺(tái)有針對(duì)性地提升公共交通服務(wù)的實(shí)施策略和具體行動(dòng)。

2 相關(guān)概念辨析

公交出行分擔(dān)率是指某個(gè)統(tǒng)計(jì)期內(nèi)、某特定范圍內(nèi)公共交通出行量占總出行量的比例。由于統(tǒng)計(jì)期、統(tǒng)計(jì)范圍不同，公交出行分擔(dān)率的計(jì)算方法多樣。對(duì)于同一城市、同一年份，利用不同計(jì)算方法得到的公交出行分擔(dān)率常常大相徑庭。

公交出行分擔(dān)率計(jì)算公式涉及應(yīng)納入何種出行量，并涉及方式范圍、空間范圍、時(shí)間范圍、出行方向和目的等相關(guān)要素。較為常見的公交出行分擔(dān)率有全方式公交出行分擔(dān)率、公交出行分擔(dān)率(不含步行)、公共交通機(jī)動(dòng)化出行分擔(dān)率、高峰時(shí)段進(jìn)入核心區(qū)的公交出行分擔(dān)率、通勤公交出行分擔(dān)率等。

在各類交通年報(bào)以及統(tǒng)計(jì)資料中，由于計(jì)算方法的差異，常常導(dǎo)致公交出行分擔(dān)率數(shù)據(jù)類比時(shí)的誤用，如全方式公交出行分擔(dān)率與公共交通機(jī)動(dòng)化出行分擔(dān)率、城市中心城區(qū)與全市公交出行分擔(dān)率、高峰時(shí)段公交出行分擔(dān)率與全日公交出行分擔(dān)率、向心公交出行分擔(dān)率與全市公交出行分擔(dān)率、通勤公交出行分擔(dān)率與全目的公交出行分擔(dān)率等。

當(dāng)前，倫敦、巴黎、東京、新加坡等國際大都市經(jīng)過多年的實(shí)踐積累，已形成了較為完整的公交出行分擔(dān)率指標(biāo)體系。以下通過相關(guān)概念對(duì)比分析，辨析各類公交出行分擔(dān)率的內(nèi)在涵義和用途。

2.1 全方式公交出行分擔(dān)率

國際常見并通用的公交出行分擔(dān)率計(jì)算方法為鐵路、城市軌道、公共汽(電)車出行量之和與所有交通方式出行總量之比，即全方式公交出行分擔(dān)率。倫敦、上海等國際大城市官方發(fā)布的年報(bào)中公布的是此口徑的公交出行分擔(dān)率。大倫敦全方式公共交通(含國鐵、軌道交通、公共汽(電)車)的出行分擔(dān)率由1993年23.2%增至2006年30.1%(見圖1)。2012年上海市域全方式公共交通(含軌道交通、公共汽(電)車)的出行分擔(dān)率僅為17.7%(見圖2)。

圖1 大倫敦交通結(jié)構(gòu)Fig.1 Travel mode share in Greater London

圖2 上海市域交通結(jié)構(gòu)Fig.2 Travel mode share in Shanghai metropolitan area

圖3 部分國際大城市交通結(jié)構(gòu)(不含步行)Fig.3 Travel mode share(excluding walking)inseveral international large cities

以公共交通特別是軌道交通世界聞名的東京和香港，2004年東京都市圈、2002年香港全方式公共交通(含軌道交通、公共汽(電)車)的出行分擔(dān)率分別為35.0%和46.5%[5]，與各種媒介宣傳的80%甚至90%以上的數(shù)值差異較大，區(qū)別在于后者是指機(jī)動(dòng)化出行中公共交通的比例。

2.2 公交出行分擔(dān)率(不含步行)

由于各城市在居民出行調(diào)查中對(duì)一次步行出行的界定不同，而且公共交通兩端接駁出行中步行占較大比例，使得調(diào)查結(jié)果中步行出行比例不太具有可比性。如果統(tǒng)計(jì)扣除步行后的出行總量作為分母，交通結(jié)構(gòu)則主要反映的是各種交通工具的使用情況。

2006年大倫敦公共交通(含國鐵、軌道交通、公共汽(電)車)的出行分擔(dān)率(不含步行)為39.4%。香港、東京都市圈、東京區(qū)部公共交通(含鐵路、軌道交通、公共汽(電)車)的出行分擔(dān)率(不含步行)分別為65.0%、46.0%和61.0%(見圖3)。大倫敦在擁有較高公交出行分擔(dān)率的同時(shí)個(gè)體機(jī)動(dòng)交通出行比例也較高，而非機(jī)動(dòng)交通出行比例低，扣除步行后公交出行分擔(dān)率提高不多。香港、東京區(qū)部非機(jī)動(dòng)交通出行比例不高、個(gè)體機(jī)動(dòng)交通出行得到有效控制，扣除步行后公交出行分擔(dān)率均超過60%[5]，見圖3。

北京市歷年交通年報(bào)均采用扣除步行后的公交出行分擔(dān)率數(shù)據(jù)(見圖4)，2000年以來公共交通出行比例穩(wěn)步提升，2013年公共交通(含軌道交通、公共汽(電)車)的出行分擔(dān)率(不含步行)已增至46%。

2.3 公共交通機(jī)動(dòng)化出行分擔(dān)率

如果只統(tǒng)計(jì)公共交通和個(gè)體機(jī)動(dòng)交通等機(jī)動(dòng)化交通方式，可以得到公共交通在機(jī)動(dòng)化出行中的比例，更加突出反映各種機(jī)動(dòng)化方式之間的相互競爭關(guān)系和模式定位。

2006年大倫敦公共交通(含國鐵、軌道交通、公共汽(電)車)的機(jī)動(dòng)化出行分擔(dān)率為40.4%，由于非機(jī)動(dòng)交通出行比例低，因此與僅扣除步行的分擔(dān)率相當(dāng)。

新加坡意識(shí)到公共交通(即使是軌道交通)，在提供門到門的服務(wù)方面與小汽車相比依然處于劣勢(shì)，多年來一直將提高公共交通機(jī)動(dòng)化出行分擔(dān)率作為城市交通發(fā)展最重要的目標(biāo)，通過擴(kuò)大軌道交通線網(wǎng)密度、改善公共交通服務(wù)、擴(kuò)展步行和自行車交通網(wǎng)絡(luò)、提升公共交通信息服務(wù)以滿足多樣化出行需求，同時(shí)采取多重手段控制小汽車擁有和使用，使得新加坡公共交通(含軌道交通、公共汽(電)車)的機(jī)動(dòng)化出行分擔(dān)率維持在60%左右[7]。

在中國，廣州、深圳市交通年報(bào)采用公共交通機(jī)動(dòng)化出行分擔(dān)率數(shù)據(jù)，2010年廣州市公共交通機(jī)動(dòng)化出行分擔(dān)率達(dá)到48.8%[8]，2012年深圳市公共交通機(jī)動(dòng)化出行分擔(dān)率達(dá)到54.5%。

2.4 不同區(qū)域公交出行分擔(dān)率

不同區(qū)域公交出行分擔(dān)率能夠更加全面地揭示城市交通發(fā)展模式的區(qū)域差異化特征。

國際大城市通常都給出不同區(qū)域內(nèi)及區(qū)域間的交通結(jié)構(gòu)，如外倫敦(Outer London)與中央倫敦(Central Activities Zone)之間公交出行分擔(dān)率達(dá)到80%以上，而外倫敦內(nèi)只有13%，中央倫敦、內(nèi)倫敦(Inner London)、外倫敦3個(gè)從內(nèi)到外不同的區(qū)域范圍，機(jī)動(dòng)化出行比例遞增，由公共交通主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)橛蓚€(gè)體機(jī)動(dòng)交通主導(dǎo)(見圖5a)。

巴黎與郊區(qū)之間公交出行分擔(dān)率達(dá)56.0%，而整個(gè)大巴黎公交出行分擔(dān)率僅約為20%(見圖5b)。美國紐約也不例外，曼哈頓公交出行分擔(dān)率達(dá)73.2%，而紐約市郊區(qū)不足10%(見圖5c)。東京區(qū)部公交出行分擔(dān)率也達(dá)47.0%，遠(yuǎn)高于東京都市圈35.0%(見圖5d)。

圖4 北京市2000—2013年交通結(jié)構(gòu)(不含步行)Fig.4 Travel mode share(excluding walking)in Beijing from 2000 to 2013

圖5 全球不同區(qū)域公交出行分擔(dān)率Fig.5 Public transit mode share in different regions of the world

圖6 倫敦市早高峰時(shí)段(7:00—10:00)進(jìn)入中央倫敦的交通結(jié)構(gòu)變化Fig.6 Changes of mode usage in travel entering central London during morning peak hours(7:00-10:00)

圖7 倫敦各區(qū)域通勤公交出行分擔(dān)率Fig.7 Public transit mode share in commuting travel in different areas of London

目前，中國較少有城市提供不同區(qū)域的公交出行分擔(dān)率，特別是跨區(qū)域的公交出行分擔(dān)率，因此難以指導(dǎo)分區(qū)差別化的交通政策和設(shè)施配置。

2.5 高峰時(shí)段進(jìn)入核心區(qū)的公交出行分擔(dān)率

公交出行分擔(dān)率計(jì)算可以進(jìn)一步細(xì)化到交通矛盾最為突出的時(shí)段和方向上，如倫敦市自1978年以來一直關(guān)注早高峰時(shí)段(7:00—10:00)進(jìn)入中央倫敦的交通結(jié)構(gòu)變化趨勢(shì)(見圖6)。伴隨公共交通系統(tǒng)優(yōu)化以及交通擁堵收費(fèi)政策的實(shí)施，早高峰時(shí)段進(jìn)入中央倫敦的公交出行分擔(dān)率由2000年80%提高至2012年90%，而個(gè)體機(jī)動(dòng)化出行比例逐步下降，自行車出行比例有所增加。

東京等大城市早高峰時(shí)段進(jìn)入核心區(qū)的公交機(jī)動(dòng)化出行分擔(dān)率也高達(dá)80%以上[8]。

目前，中國尚缺乏持續(xù)穩(wěn)定的交通分區(qū)管理，對(duì)核心區(qū)域的交通結(jié)構(gòu)關(guān)注度不夠，在核心區(qū)域?qū)步煌ㄈ萘康呐渲貌粔蛑匾?，如特大城市、大城市普遍存在核心區(qū)域軌道交通車站密度、公交專用車道設(shè)置不足等問題。

2.6 通勤公交出行分擔(dān)率

為進(jìn)一步明確交通矛盾較為突出的出行目的，通常須關(guān)注通勤公交出行分擔(dān)率。

以倫敦市為例，大倫敦2006年以居住地統(tǒng)計(jì)的通勤公交出行分擔(dān)率為47%，明顯高于全目的出行的30.1%，中央倫敦及內(nèi)倫敦部分地區(qū)更是高達(dá)60%～80%(見圖7)。

3 公交出行分擔(dān)率的實(shí)踐應(yīng)用

通過公交出行分擔(dān)率的概念辨析，以及各類計(jì)算方法分析，可見公交出行分擔(dān)率統(tǒng)計(jì)口徑多種多樣，在實(shí)踐中須結(jié)合不同的用途采用不同涵義的指標(biāo)數(shù)據(jù)。

針對(duì)《指標(biāo)體系》中的兩項(xiàng)指標(biāo)(公共交通機(jī)動(dòng)化出行分擔(dān)率、不含步行的公共交通出行分擔(dān)率)，對(duì)國外眾多城市進(jìn)行考查[12](見圖8)，結(jié)果顯示，從全方式公交出行分擔(dān)率、公共交通機(jī)動(dòng)化出行分擔(dān)率、公交出行分擔(dān)率(不含步行)三項(xiàng)指標(biāo)來看，倫敦、紐約、柏林、赫爾辛基、斯德哥爾摩、哥本哈根等世界聞名的“公交都市”指標(biāo)值均低于中國對(duì)應(yīng)指標(biāo)30%，60%，45%的考核值(見圖8)。

除了哥本哈根，這些城市共同的特征是非機(jī)動(dòng)交通出行比例較低，個(gè)體機(jī)動(dòng)化出行比例較高，但個(gè)體機(jī)動(dòng)化出行主要分布在城市外圍組團(tuán)，而高峰時(shí)段通勤出行以及向心交通出行中公共交通占據(jù)絕對(duì)主導(dǎo)地位。中國城市例如杭州則是中心城區(qū)小汽車人均保有量高，早晚高峰通勤公交出行分擔(dān)率反而低于全日，在向心交通出行中公共交通也不占優(yōu)勢(shì)[13]。

特大城市以倫敦為例，小汽車人均保有量由外圍向市中心逐漸遞減(見圖9)，即人口、就業(yè)崗位密度越高，人均小汽車保有量越低，同時(shí)市中心軌道交通網(wǎng)絡(luò)最為發(fā)達(dá)，加上大規(guī)模的公交專用車道系統(tǒng)，最大化地保障了高峰時(shí)段通勤出行的公共交通服務(wù)，特別是進(jìn)入中央倫敦的公交出行分擔(dān)率超過80%。國外有代表性的“公交都市”，如紐約[10]、巴黎等均具有此特征。

大中城市以赫爾辛基為例，大赫爾辛基地區(qū)人口136萬人，其中赫爾辛基市擁有私人小汽車24萬輛，千人擁有約為403輛，外圍地區(qū)千人小汽車擁有量更是高達(dá)430輛以上。盡管小汽車出行在赫爾辛基占據(jù)主導(dǎo)地位，但赫爾辛基仍擁有一張由有軌電車、公共汽車、軌道交通、通勤鐵路、渡輪等方式構(gòu)成的密集公共交通網(wǎng)絡(luò)，中心區(qū)公交出行分擔(dān)率明顯高于外圍地區(qū)(見圖10)，公共交通服務(wù)特別是在赫爾辛基都市區(qū)軌道交通走廊沿線，早高峰時(shí)段公共交通機(jī)動(dòng)化出行分擔(dān)率均在50%以上(見圖11)。

圖8 國外城市公交出行分擔(dān)率情況Fig.8 Public transit mode share in foreign cities

可見，國際水準(zhǔn)的“公交都市”在定期統(tǒng)計(jì)發(fā)布全方式全目的公交出行分擔(dān)率的同時(shí)，更加關(guān)注特定時(shí)段(早晚高峰)、特定地區(qū)(易產(chǎn)生交通擁堵的核心區(qū)域)、特定目的(通勤出行)的公交出行分擔(dān)率數(shù)據(jù)。

4 結(jié)語

圖9 大倫敦人均小汽車保有量分布Fig.9 Distribution of car ownership population per person in Greater London

“公交都市”示范工程建設(shè)是一項(xiàng)重要民生工程，是治理城市交通擁堵問題的根本途徑。公交出行分擔(dān)率作為一項(xiàng)傳統(tǒng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)，在“暢通工程”、“公共交通優(yōu)先”、“治堵工程”中都是首當(dāng)其沖的考核指標(biāo)，在“公交都市”示范工程中也不例外。然而，公交出行分擔(dān)率的計(jì)算方法多樣，用途不同、涵義不同，正如城市GDP考核指標(biāo)一樣，過分地追求漂亮的數(shù)據(jù)，而違背常理甚至轉(zhuǎn)換概念，反而易導(dǎo)致錯(cuò)失優(yōu)化城市交通結(jié)構(gòu)的有利時(shí)機(jī)。

圖10 赫爾辛基不同范圍區(qū)域交通結(jié)構(gòu)Fig.10 Travel mode share in different areas of Helsinki

圖11 赫爾辛基早高峰時(shí)段公共交通機(jī)動(dòng)化出行分擔(dān)率Fig.11 Public transit mode share in the whole motorized travel during morning peak hours in Helsinki

因此，基于特定時(shí)段、特定地區(qū)、特定目的的公交出行分擔(dān)率，可以制定不同類型城市交通擁堵地區(qū)公共交通服務(wù)水平改善目標(biāo)與考核指標(biāo)，如核心區(qū)域、交通走廊通勤公交出行分擔(dān)率提升目標(biāo)，行程速度提高目標(biāo)，乘客滿意度提高目標(biāo)等，集中有限人力、物力資源，有效提升城市關(guān)鍵時(shí)段和方向的公共交通服務(wù)水平。相應(yīng)的，公共交通服務(wù)改善提升措施也集中在加密核心區(qū)軌道交通網(wǎng)絡(luò)、加強(qiáng)核心區(qū)公交專用車道建設(shè)、擴(kuò)充跨區(qū)通道走廊公交運(yùn)力等方面。

另外，“公交都市”不應(yīng)分大小，中小規(guī)模城市也能發(fā)展成為“公交都市”，但無須一味地追求像特大城市、大城市一樣的高公交出行分擔(dān)率，而是通過合理的策略和舉措引導(dǎo)中小城市交通結(jié)構(gòu)的合理化和交通系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展。

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