公務(wù)員心理契約：一個(gè)公共政策的視域

楊潔

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北武漢 430073）

公務(wù)員心理契約：一個(gè)公共政策的視域

楊潔

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北武漢 430073）

作為公共管理研究的重要方面，公務(wù)員心理契約和公共政策相互影響。目前，二者存在的問題主要有：公共政策形成時(shí)的信息不對稱，導(dǎo)致公務(wù)員心理契約的不穩(wěn)定；利益集團(tuán)對公共政策的影響導(dǎo)致公務(wù)員產(chǎn)生不公平感和不公正感；公共政策的非連續(xù)性，不利于心理契約的動(dòng)態(tài)穩(wěn)定；公共政策體系的不完善，容易導(dǎo)致公務(wù)員心理契約的違背和破裂等問題。要從公共政策形成的動(dòng)態(tài)過程采取加強(qiáng)公務(wù)員對公共政策的參與度、重視內(nèi)部顧客導(dǎo)向、保持公共政策的穩(wěn)定性和科學(xué)性、降低利益集團(tuán)的影響、完善公共政策體系等有效措施來提升公務(wù)員心理契約水平，實(shí)現(xiàn)公務(wù)員心理契約和公共政策的雙贏。

公務(wù)員心理契約；公共政策；提升；雙贏

公共政策在一個(gè)國家生存和發(fā)展的進(jìn)程中起著重要的指導(dǎo)和規(guī)劃作用，它以政府這一合法權(quán)威主體為依托，有其政策的制定、執(zhí)行、監(jiān)督以及終結(jié)等過程。曼瑟爾·奧爾森認(rèn)為，有理性的、尋求自我利益的個(gè)人不會(huì)采取行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)他們共同的或集團(tuán)的利益，除非一個(gè)集團(tuán)的人數(shù)很少或者存在強(qiáng)制或其他某些特殊手段以使個(gè)人按照他們的共同利益行事。[1]由此可見公共政策在處理公共問題的重要導(dǎo)向和制約作用。戴維·伊斯頓認(rèn)為，政策是“政治系統(tǒng)權(quán)威性決定的輸出，是對整個(gè)社會(huì)所作的權(quán)威性價(jià)值分配”。[2]通常的政策分析往往不是進(jìn)行政策過程的分析，就是對于政策結(jié)果的分析。但是，公務(wù)員作為政策執(zhí)行的主體和目標(biāo)群體有重要意義，不容忽視。他們的心理契約狀態(tài)對于公共政策的制定和執(zhí)行有著極為重要的影響，而公共政策本身對于他們的心理契約也有著十分重大的影響。

一、公務(wù)員心理契約

20世紀(jì)80年代以來，中國對公務(wù)員的定義逐漸演變、完善。2006年1月1日起施行的《中華人民共和國公務(wù)員法》規(guī)定，中國的公務(wù)員即指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員。此處是指廣義的公務(wù)員，而本文所指是指狹義的政府公務(wù)員，是存在于政府這一組織中的工作人員。

心理契約作為科學(xué)的概念被提出，是在1906年。阿基里斯在《理解組織行為》一書中，在提到工廠雇工和工頭之間的關(guān)系時(shí)，用“心理的工作契約”來加以說明。他形象地刻畫出了心理契約的現(xiàn)象，但并未具體給其下定義[3]。1962年，“心理契約之父”奈文遜提出心理契約是雇主和雇員之間相互對對方隱性的、未提出的期望[4]。1973年，科特則提出這種內(nèi)隱期望可能實(shí)現(xiàn)具體化，即一方的付出與另一方反饋的回報(bào)之間有著聯(lián)系[5]。當(dāng)雇主和員工期望越匹配，員工更可能提高生產(chǎn)率，離職率也越低?？梢?，他們普遍重視組織和員工雙方相互期望的心理表象以及對于此表象的感知。

公共管理援引心理契約的概念，將公務(wù)員和政府之間的關(guān)系用心理契約的科學(xué)理論進(jìn)行重新審視。公務(wù)員和政府在雇傭關(guān)系的前提下，公務(wù)員心理契約存在于政府組織和公務(wù)員個(gè)體之間，具有雙向的指引作用。公務(wù)員心理契約并非由法律、法規(guī)或者任何行政規(guī)章制度等書面化的具體規(guī)定而定，而往往是非書面的。公務(wù)員對于政府組織有著期望，而且這種期望多為隱性的，例如政府能提供良好的工作環(huán)境,為公務(wù)員自我價(jià)值的實(shí)現(xiàn)提供培訓(xùn)支持，促進(jìn)公務(wù)員個(gè)人職業(yè)生涯規(guī)劃；同時(shí)，政府組織對公務(wù)員也有隱性期望，政府期望公務(wù)員提高行政效率，樹立正確的行政價(jià)值導(dǎo)向等。

綜上所述，公務(wù)員心理契約指的是公務(wù)員和政府組織之間在雇傭關(guān)系的前提下，雙方對于對方的非書面化的、隱性的、動(dòng)態(tài)的期望，以及對這種期望的認(rèn)知。心理契約在公務(wù)員和政府之間有著雙向的指引作用。政府期望公務(wù)員有較高的專業(yè)素質(zhì)、政治素質(zhì)、責(zé)任意識等，公務(wù)員則期望政府提供良好的工作環(huán)境、公平的競爭機(jī)制、合理的晉升機(jī)制、豐富的培訓(xùn)活動(dòng)等。

二、中國公共政策中公務(wù)員心理契約問題

（一）公共政策形成時(shí)的信息不對稱，造成公務(wù)員心理契約不穩(wěn)定

在中國經(jīng)濟(jì)改革已經(jīng)取得顯著成效的前提下，行政改革作為一項(xiàng)重要的公共政策的一部分，日益受到黨和國家的重視。行政改革的關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)、減少行政審批等內(nèi)容。在涉及行政改革的這些內(nèi)容的改革方案，往往都是“由上到下”高屋建瓴地形成，作為基層的公務(wù)員往往只被動(dòng)地告知改革方案而進(jìn)行執(zhí)行。在此政策過程中，形成了公務(wù)員心理契約不穩(wěn)定的隱患。中國社會(huì)秩序的轉(zhuǎn)型，使得公共政策必須改變自身的目標(biāo)、范圍、方式和程序等。[6]首先，公務(wù)員作為公共政策的執(zhí)行者，必須要了解公共政策的價(jià)值取向和終極目標(biāo)。著名管理學(xué)家彼得·德魯克提出的目標(biāo)管理強(qiáng)調(diào)雇員對于政策制定的參與的重要性，認(rèn)為雇員參與制定政策能提升雇員的積極性，提升對政策的認(rèn)同感，利于政策實(shí)施效果的提升。公共政策的形成過程極少有基層公務(wù)員的參與，容易造成其對政策目標(biāo)的不認(rèn)同，從而影響執(zhí)行效率。其次，行政改革過程中的公共政策，可能會(huì)直接觸及到公務(wù)員本身的利益，根據(jù)詹姆斯·布坎南的公共選擇理論，公務(wù)員作為公共政策參與人，是有限理性的“經(jīng)濟(jì)人”，他們會(huì)在改革的過程中由于政策主體的自利性，趨向于維護(hù)自身利益，從而有可能危害其他人甚至是公眾的利益。由于信息不對稱、對于自身利益的損害和威脅不明確，公務(wù)員缺乏安全感，造成心理契約的不穩(wěn)定。

（二）公共政策受實(shí)力強(qiáng)大的利益集團(tuán)影響造成的不公平感、不公正感，影響公務(wù)員心理契約

公共政策過程是均衡社會(huì)不同利益群體的過程，強(qiáng)勢利益集團(tuán)以各種形式滲透政策過程。[7]中國公共政策分配的主要權(quán)力在于政府，但是除了政府內(nèi)部的各種利益集團(tuán)因其自利性意圖維護(hù)集團(tuán)利益以外，還有廣大的其他利益集團(tuán)試圖影響政府公共政策的制定、執(zhí)行和評估等過程。公務(wù)員執(zhí)行公共政策時(shí)理應(yīng)將廣大人民群眾的利益放在第一位，但是由于利益集團(tuán)的實(shí)力強(qiáng)大，在不同的政策領(lǐng)域內(nèi)，可以在其強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力基礎(chǔ)上，通過各種手段影響公共政策，并實(shí)現(xiàn)公共政策的合法化，這樣直接帶給公務(wù)員強(qiáng)烈的不公平感和不公正感，降低對政府組織的期望，同時(shí)影響心理契約。

（三）公共政策的非連續(xù)性造成信念違和，不利于公務(wù)員心理契約的動(dòng)態(tài)穩(wěn)定

從公共政策的形成來源看，是由于社會(huì)問題緊張上升為公共問題，然后提上政府工作日程，成為影響范圍廣、不得不解決的政策問題。在此，政府在公共政策中起了主導(dǎo)作用。然而，公共政策不是一成不變的，在實(shí)踐過程中，針對同一政策問題，政府主導(dǎo)的公共政策可能出現(xiàn)斷層和不穩(wěn)定，失去公共政策的連續(xù)性。這樣造成公務(wù)員在工作中對公共政策的信念產(chǎn)生動(dòng)搖，可能對于公共政策的終極價(jià)值觀念產(chǎn)生模糊認(rèn)識。無法確立準(zhǔn)確的行政價(jià)值導(dǎo)向，難以提高行政效率，從而影響公務(wù)員心理契約。

（四）公共政策的體系不完善，造成公務(wù)員心理契約違背和破裂的惡性循環(huán)

目前中國法律制度的不完善影響公務(wù)員的責(zé)任感。一方面，法律制度是中國公務(wù)員工作的重要標(biāo)準(zhǔn)，是依法治國的必然要求。公務(wù)員工作必須有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。雖然公務(wù)員心理契約本身不強(qiáng)調(diào)法律等書面文件的契約，但是法律作為強(qiáng)制行為規(guī)范規(guī)定了公務(wù)員行為的邊界和底線，在實(shí)際工作中間接地影響了公務(wù)員心理契約。在具體行政行為中，法律制度規(guī)范公務(wù)員執(zhí)政行為，提醒公務(wù)員職責(zé)和為人民服務(wù)的意識，其實(shí)這也是政府組織對于公務(wù)員的基本期望。公務(wù)員作為一種特殊的職業(yè)，其職業(yè)本身即對其思想政治素質(zhì)和職業(yè)道德水平有較高的要求。公務(wù)員必須時(shí)刻秉承中國特色社會(huì)主義理論，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，高要求、嚴(yán)標(biāo)準(zhǔn)地履行職責(zé)。另一方面，法律制度為保障公務(wù)員的工作條件和生活條件提供必要保障，是公務(wù)員生存和實(shí)現(xiàn)職業(yè)價(jià)值的前提。法律不僅對公務(wù)員的工作提出要求，而且為公務(wù)員實(shí)現(xiàn)工作目的提供基本保障。公務(wù)員的類別、等級、薪酬等都有法律法規(guī)的規(guī)定，從心理學(xué)的角度來看，這符合馬斯洛需要層次理論，有利于滿足公務(wù)員多層次的需要。當(dāng)公務(wù)員的需要得到充分保證，能有效避免其心理契約的破裂和違背。

三、公共政策對公務(wù)員心理契約的救贖途徑

中國公務(wù)員心理契約有著不同于西方的特點(diǎn)，從中國實(shí)際出發(fā)以公共政策為切入點(diǎn)提升公務(wù)員心理契約是一個(gè)十分重要的課題。一方面，中國正處于行政改革的深水區(qū)，建設(shè)服務(wù)型政府、陽光型政府，行政改革深入進(jìn)行，加之日益復(fù)雜的社會(huì)環(huán)境，中國公務(wù)員的心理契約相應(yīng)日趨復(fù)雜。另一方面，中國是具有數(shù)千年儒家文化的文明古國，與心理契約起源的以希臘文化為源泉的西方國家有著巨大差異，從社會(huì)學(xué)的角度來說，不同的文化環(huán)境和理念會(huì)造成不同的國民心理差異，中國公務(wù)員心理契約也必然區(qū)別于西方。因此，提升中國公務(wù)員心理契約必須基于中國國情。

（一）加強(qiáng)公共政策制定中的公務(wù)員參與，提升公務(wù)員對于公共政策的認(rèn)同感和參與度，以提升公務(wù)員心理穩(wěn)定感

在多中心治理的趨勢下，政策產(chǎn)出日益呈現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化，這既是政策產(chǎn)出機(jī)制的特征，也是多種政策產(chǎn)出機(jī)制并存狀態(tài)下共同特征的呈現(xiàn)[8]。多中心的政策產(chǎn)出機(jī)制，要求政策參與的深度和廣度。根據(jù)目標(biāo)管理的原理，傳統(tǒng)的由上到下制定的政策，往往在實(shí)踐過程中出現(xiàn)缺乏支持和認(rèn)同，從而影響政策執(zhí)行的效率和效果。公共政策是政策的一種，仍然遵循這樣的客觀規(guī)律。公務(wù)員是公共政策的執(zhí)行者，也有可能成為公共政策的目標(biāo)群體，其行政過程中的工作態(tài)度、工作熱情，受其對政策的認(rèn)識的影響。

（二）實(shí)現(xiàn)公共政策的科學(xué)穩(wěn)定性，保障公務(wù)員行政價(jià)值觀的一致性，以實(shí)現(xiàn)公務(wù)員心理契約的穩(wěn)定

公共政策往往根據(jù)不同的社會(huì)情況會(huì)發(fā)生變化，這是不可避免的。但是，在一定的時(shí)期內(nèi)，在科學(xué)制定政策的前提下，政策應(yīng)該保持其穩(wěn)定性。公共政策的穩(wěn)定性不僅利于政策在民眾中形成導(dǎo)向和權(quán)威作用，樹立政府形象，加深人民群眾對政府的信任，更加有利于政策執(zhí)行效果的一致性，提升公務(wù)員工作認(rèn)同感，樹立一致的公共行政價(jià)值觀，從而提高公務(wù)員工作滿意度和工作績效，對于公務(wù)員心理契約產(chǎn)生巨大的支撐保障作用。

（三）重視公共政策中的內(nèi)部顧客導(dǎo)向，逐漸消弭信息不對稱，從而保障公務(wù)員心理契約

20世紀(jì)80年代，新公共管理運(yùn)動(dòng)開始引入顧客理念，認(rèn)為公共服務(wù)應(yīng)該緊密圍繞“顧客需求”。[9]而這“顧客需求”既來源于外部顧客也來源于內(nèi)部顧客。外部顧客即公共服務(wù)的接受者，內(nèi)部顧客即政府內(nèi)部工作人員，提供公共服務(wù)者。在公共政策的過程中，政策制定、執(zhí)行、監(jiān)督等無不需要內(nèi)部顧客的全力配合，如果忽視內(nèi)部顧客，不尋求其心理契約的動(dòng)態(tài)穩(wěn)定，政策制定可能缺乏科學(xué)性，政策執(zhí)行效率降低，政策的監(jiān)督性減弱，甚至可能違背公共政策的初衷。因此，重視公共政策過程中內(nèi)部顧客的心理契約，也是十分重要的。

（四）保持政府的自主性，合理對待利益集團(tuán)對公共政策的影響，減少公務(wù)員的不公平感，從而維護(hù)公務(wù)員心理契約

利益集團(tuán)對于公共政策的參與，是現(xiàn)代社會(huì)多元化的一個(gè)表現(xiàn)。而政府作為公共政策的合法權(quán)威主體，必須在復(fù)雜的情況下把握準(zhǔn)確自己的定位。利益集團(tuán)由于其“經(jīng)濟(jì)人”的自利性都無法避開對自己集團(tuán)利益的維護(hù)?，F(xiàn)階段，利益集團(tuán)的實(shí)力越來越強(qiáng)大，而且越發(fā)傾向于向政府提出自己的利益訴求，并運(yùn)用各種手段促進(jìn)利于本集團(tuán)利益的公共政策的形成。為了保障社會(huì)的公平、正義，實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化，政府必須保持自主性，在公共政策的制定、執(zhí)行以及評估等過程中堅(jiān)守應(yīng)有的立場，以廣大人民群眾的利益為出發(fā)點(diǎn)對待公共政策。只有這樣，公務(wù)員才能在行政過程中，堅(jiān)持人民公仆的身份認(rèn)同感，避免心理契約的違背和破裂。

（五）完善公共政策體系，加強(qiáng)公務(wù)員內(nèi)部責(zé)任感和外部責(zé)任感

公務(wù)員責(zé)任感是保障其心理契約穩(wěn)定和完整的重要保障，完善相應(yīng)的法律法規(guī)和政策能有效增強(qiáng)公務(wù)員責(zé)任感。公務(wù)員是人民公仆，其職業(yè)特殊性要求完善其責(zé)任感的公共政策?！暗履芮诳兞笔侵袊珓?wù)員評價(jià)的重要標(biāo)準(zhǔn)，而在此標(biāo)準(zhǔn)中“德”處于重中之重的位置。在公共部門中的“德”，很大程度上是指將組織使命作為個(gè)體目標(biāo)。必須完善相應(yīng)政策，為提升公務(wù)員責(zé)任感提供一道堅(jiān)實(shí)的保障。

現(xiàn)代政府是開放的政府，是尋求科學(xué)發(fā)展的政府，提升執(zhí)政水平離不開科學(xué)合理的公共政策的制定。公務(wù)員作為公共政策的直接執(zhí)行者下達(dá)政策、上傳民意，是連接政府和人民的橋梁和紐帶，其心理契約狀況直接影響公共政策的執(zhí)行效果和貫徹效率。切實(shí)保障公務(wù)員心理契約的動(dòng)態(tài)穩(wěn)定，既有利于調(diào)動(dòng)和提高其工作積極性和工作滿意度，從而提高其行政效率，也有利于實(shí)現(xiàn)公共政策的導(dǎo)向、制約、分配和象征等各項(xiàng)功能。同時(shí)，國家制定的公共政策落實(shí)到各個(gè)地方和區(qū)域，必須根據(jù)各個(gè)地方和區(qū)域的特點(diǎn)進(jìn)行再規(guī)劃和細(xì)化，以實(shí)現(xiàn)公共政策執(zhí)行的原則性和靈活性的契合。在此過程中，離不開公務(wù)員對政策的準(zhǔn)確把握和執(zhí)行。公務(wù)員只有在穩(wěn)定的心理契約狀態(tài)下，才能積極為公共政策的執(zhí)行調(diào)動(dòng)最多的資源和信息，以解決公共政策在中央與地方之間以及地方各部門之間的貫徹落實(shí)問題。

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（責(zé)任編校：張廣宇）

Improvement of Civil Servants Psychological Contract: A Public Policy’s Perspective

YANG Jie

(School of Public Administration,Zhongnan University of Economics and Law,Wuhan,Hubei430073)

As important things in public administration study,civil servants psychological contract and public policy plays an important role each other.Nowadays there are these problems existing:the unsymmetrical information of public policy results in instability of psychological contract;the continuity of public policy’s failure goes against dynamic instability of psychological contract;the faultiness of public policy’s system easily leads to break and violation of psychological contract.We should improve civil servants psychological contract in terms of public policy’s formation.Developing civil servants participation in public policy’smaking,building customer-oriented belief,keeping instability and property of public policy,declining influence of interest group and completing system of public policy will realize win-win of both civil servants psychological contract and public policy.

civil servants’psychological contract；public policy;promotion;win-win

G 630.3

C

1672－738X（2014）04－0112－04

2014-06-18

楊潔（1988—），女，土家族，湖北鶴峰人，2012級行政管理碩士研究生。主要研究方向：公共部門人力資源管理。