西安市衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)管理現(xiàn)狀及對(duì)策

雷 英 王宜杰 郝 賦 楊 艷 朱紅強(qiáng)蘇景寬

1 第四軍醫(yī)大學(xué)管理心理教研室，西安，710032；2 西安市長(zhǎng)安區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督所，西安，710100；3 西安市十二醫(yī)院，西安，710100

衛(wèi)生監(jiān)督體系是公共衛(wèi)生體系的重要組成部分，也是中國(guó)法制體系的重要組成部分。它對(duì)改善社會(huì)衛(wèi)生狀況，提高全民健康狀況，社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家安全做出了重要貢獻(xiàn)。目前，我國(guó)衛(wèi)生監(jiān)督體系建設(shè)和發(fā)展整體的不平衡，導(dǎo)致在體制改革進(jìn)程中出現(xiàn)了許多新的情況和問(wèn)題。中國(guó)衛(wèi)生監(jiān)督模式是源于前蘇聯(lián)的衛(wèi)生防疫站模式，從20世紀(jì)90年代，中國(guó)開(kāi)始借鑒美國(guó)模式。美國(guó)是世界上公共衛(wèi)生管理模式最先進(jìn)的國(guó)家之一，該國(guó)在全國(guó)各地均設(shè)立CDC、FDA等機(jī)構(gòu)，為國(guó)民健康做出了較大的貢獻(xiàn)。本文對(duì)西安市目前衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的建設(shè)、人員、管理現(xiàn)狀進(jìn)行分析，進(jìn)而找出西安市衛(wèi)生監(jiān)督中的薄弱環(huán)節(jié)，并尋求相應(yīng)的解決方案，以進(jìn)一步推進(jìn)西安市衛(wèi)生監(jiān)督工作的發(fā)展。

1 西安市衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)發(fā)展現(xiàn)狀

隨著衛(wèi)生監(jiān)督體制改革的不斷深入，西安市于2002年將原防疫站分為監(jiān)督、疾控兩個(gè)機(jī)構(gòu)，2009年《中華人民共和國(guó)食品安全法》的出臺(tái)，又將衛(wèi)生監(jiān)督部門(mén)分為衛(wèi)生監(jiān)督和食品稽查兩個(gè)機(jī)構(gòu)，而分出去的食品稽查部門(mén)則實(shí)現(xiàn)了垂直管理。隨著一次次的職能調(diào)整，西安市衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的發(fā)展逐漸遲緩，2009年餐飲職能被劃分到食品藥品管理部門(mén)，2012年職業(yè)衛(wèi)生被劃歸由安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)主管，致使衛(wèi)生監(jiān)督部門(mén)的職能逐漸被分解出去。目前西安市公共衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)執(zhí)法人員的水平參差不齊，信息化程度低，并在執(zhí)法過(guò)程中也暴露出許多問(wèn)題。因此，在新的體制下，衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)如何轉(zhuǎn)變職能、依法行政已經(jīng)成為目前急需解決的問(wèn)題。

1.1 衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)管理機(jī)制不完善

1.1.1 管理層級(jí)過(guò)多。 西安市各級(jí)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)直接受屬地衛(wèi)生行政部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)，上級(jí)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)又對(duì)其進(jìn)行業(yè)務(wù)監(jiān)管。根據(jù)這種模式，一旦需要衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)查處涉及衛(wèi)生監(jiān)督的案件時(shí)，受人情關(guān)系等多種因素影響，衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法效果往往難以實(shí)現(xiàn)。加之，涉及衛(wèi)生監(jiān)督的案件辦案程序復(fù)雜，審批程序繁多，這也導(dǎo)致了衛(wèi)生系統(tǒng)多年來(lái)辦的大案、要案較少。另外，由于管理部門(mén)過(guò)多，使衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)執(zhí)法力度偏弱，缺乏社會(huì)認(rèn)可度。

1.1.2 各部門(mén)之間協(xié)調(diào)不暢。2002年國(guó)家對(duì)保健食品監(jiān)督管理職能進(jìn)行了調(diào)整，將其劃歸藥監(jiān)局管理；2009年將食品監(jiān)管劃歸食品稽查部門(mén)主管；2012年職業(yè)衛(wèi)生、放射衛(wèi)生監(jiān)督管理職能又分別劃歸安監(jiān)局和環(huán)保局管理。目前西安市各部門(mén)與衛(wèi)生監(jiān)督工作存在執(zhí)法重疊的有環(huán)保和安監(jiān)部門(mén)，在職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管方面存在重疊；疾控部門(mén)在傳染病防治、放射衛(wèi)生、學(xué)校衛(wèi)生監(jiān)管等方面存在重疊；工商部門(mén)在取締無(wú)照經(jīng)營(yíng)單位方面存在重疊；工商部門(mén)和中醫(yī)藥管理部門(mén)在醫(yī)療廣告管理方面存在重疊；食品藥品監(jiān)管部門(mén)在餐飲業(yè)、化妝品、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、餐飲具消毒產(chǎn)品方面存在重疊。由于各部門(mén)之間缺乏協(xié)調(diào)，各自為營(yíng)，相互推諉，從而影響了衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)工作人員的積極性。在查處非法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)過(guò)程中，由于衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)法權(quán)，各部門(mén)之間又缺乏有效協(xié)調(diào)，使衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的力度偏弱。加之，衛(wèi)生監(jiān)督部門(mén)的職能不清，各部門(mén)之間又協(xié)調(diào)不暢，使得衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)履行的執(zhí)法權(quán)長(zhǎng)期處于尷尬的局面[1]。

1.2 衛(wèi)生監(jiān)督員數(shù)量不足

根據(jù)西安市人口網(wǎng)提供的資料表明，目前西安市現(xiàn)轄新城、蓮湖、碑林、灞橋、未央、雁塔、閆良、臨潼、長(zhǎng)安9個(gè)區(qū)和藍(lán)田、戶縣、周至、高陵4個(gè)縣，人口近857萬(wàn)人，流動(dòng)人口數(shù)量已達(dá)144萬(wàn)人；預(yù)計(jì)至2020年，西安市還將吸納近300萬(wàn)流動(dòng)人口進(jìn)入城市。另外，根據(jù)西安市衛(wèi)生行政部門(mén)提供的數(shù)據(jù)顯示，西安市衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)現(xiàn)有衛(wèi)生監(jiān)督員共487人，實(shí)際在崗485人，全市平均每萬(wàn)名常住人口配置0.48名衛(wèi)生監(jiān)督員，不及國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的一半。而現(xiàn)有人員構(gòu)成中，區(qū)級(jí)、縣級(jí)機(jī)構(gòu)工人身份仍占相當(dāng)大的比例，這直接影響著衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的參公管理。西安市衛(wèi)生監(jiān)督員整體素質(zhì)有待提高，大專以下人員、無(wú)學(xué)歷人員仍占相當(dāng)大的比例。從業(yè)務(wù)素質(zhì)上看，西安市衛(wèi)生監(jiān)督所人員職稱結(jié)構(gòu)總體情況較好，但是區(qū)級(jí)、縣級(jí)機(jī)構(gòu)中、高級(jí)職稱人員較少，無(wú)職稱人員比例較高，衛(wèi)生監(jiān)督工作要求衛(wèi)生監(jiān)督員要經(jīng)常到下級(jí)單位指導(dǎo)檢查工作，而現(xiàn)有人員學(xué)歷、職稱結(jié)構(gòu)不利于日常監(jiān)督檢查工作的開(kāi)展，也不利于在履行監(jiān)督職能時(shí)樹(shù)立執(zhí)法機(jī)構(gòu)良好的形象。

1.3 衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)信息化建設(shè)滯后

目前西安市各級(jí)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)均沒(méi)有設(shè)立專門(mén)的信息部門(mén)，將信息化建設(shè)等同于辦公自動(dòng)化，與業(yè)務(wù)信息混為一談；各個(gè)機(jī)構(gòu)之間交流渠道不暢通，缺乏衛(wèi)生監(jiān)督信息溝通平臺(tái)，信息單一，整合能力差，無(wú)法實(shí)現(xiàn)信息共享；執(zhí)法手段落后，執(zhí)法文書(shū)采用手寫(xiě)方式，且書(shū)寫(xiě)不規(guī)范；缺乏信息管理人才，信息數(shù)據(jù)紊亂，無(wú)法從信息數(shù)據(jù)中獲得有效信息；缺乏社會(huì)有效監(jiān)督，執(zhí)法透明度差。

2 提高衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)管理績(jī)效的對(duì)策

2.1 進(jìn)一步完善衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)管理協(xié)調(diào)機(jī)制

西安市各級(jí)食品稽查機(jī)構(gòu)一經(jīng)成立，就實(shí)現(xiàn)了垂直管理，很大程度上減少了執(zhí)法環(huán)節(jié)，其地位和待遇都相應(yīng)得到了提高。為此，西安市衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)也可參照食品稽查機(jī)構(gòu)垂直管理模式，以提高執(zhí)法力度，減少干擾環(huán)節(jié)，提高衛(wèi)生監(jiān)督員待遇，以調(diào)動(dòng)衛(wèi)生監(jiān)督員工作積極性。合理整合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，倡導(dǎo)綜合執(zhí)法。綜合執(zhí)法就是將各個(gè)機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)職能融為一體，以最大限度地解決重疊執(zhí)法、人力缺乏等多種問(wèn)題。綜合執(zhí)法有利于行政機(jī)關(guān)、執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的職責(zé)明確，工作規(guī)范，而且能夠保證政令暢通，克服職能交叉，互相推諉，監(jiān)管空白的缺陷，從根本上改變政務(wù)不分、執(zhí)法力量分散、執(zhí)法力量不夠、效率低下的問(wèn)題，從而提高衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)依法行政的水平[2]。近幾年衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職能在調(diào)整過(guò)程中使衛(wèi)生監(jiān)督員數(shù)量減員較多，如浙江省衛(wèi)生監(jiān)督員從原來(lái)的4000名減少到2800名[3]。在改革中，西咸新區(qū)灃東新城的做法值得衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)借鑒。灃東新城整合了衛(wèi)生監(jiān)督、食品藥品稽查的職能，成立了衛(wèi)生食品藥品監(jiān)督管理局，這種做法解決了人員編制不合理、人員數(shù)量不足等問(wèn)題，而且在監(jiān)管工作中將各環(huán)節(jié)的工作銜接更緊湊，有效的利用了現(xiàn)有的人力資源，解決了機(jī)構(gòu)成立之初人員緊張的問(wèn)題，工作也有了更好的延續(xù)性，也符合機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)的原則，值得推廣。

2.2 科學(xué)配置衛(wèi)生監(jiān)督員

2.2.1 明確衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)工作職能。衛(wèi)生監(jiān)督人員缺乏身份認(rèn)同感，不利于現(xiàn)有的衛(wèi)生監(jiān)督人員依法履行衛(wèi)生行政執(zhí)法職責(zé)，這也是很多地方出現(xiàn)優(yōu)秀人才流失情況的原因之一[4]。目前西安市衛(wèi)生監(jiān)督所已參照公務(wù)員管理，其余13區(qū)縣人員均按照事業(yè)單位進(jìn)行管理，這與國(guó)家要求的執(zhí)法要求不一致，致使執(zhí)法主體與執(zhí)法隊(duì)伍相分離。相關(guān)部門(mén)應(yīng)盡快使衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)人員實(shí)行參公管理，以期達(dá)到解決衛(wèi)生執(zhí)法主體和執(zhí)法隊(duì)伍相分離的問(wèn)題，提高隊(duì)伍的穩(wěn)定性。

2.2.2 增加衛(wèi)生監(jiān)督員數(shù)量。衛(wèi)生部《關(guān)于切實(shí)落實(shí)監(jiān)管職責(zé)，進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全與衛(wèi)生監(jiān)督工作的意見(jiàn)》指出，每萬(wàn)名常住人口配備1-1.5名衛(wèi)生監(jiān)督員。如按每萬(wàn)名人口配備1名衛(wèi)生監(jiān)督員，西安市1001萬(wàn)人口則需配備1001名衛(wèi)生監(jiān)督員，而西安市現(xiàn)有專職衛(wèi)生監(jiān)督員僅485名，尚缺516名衛(wèi)生監(jiān)督員。針對(duì)這種現(xiàn)狀，相關(guān)部門(mén)應(yīng)根據(jù)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際要求，合理的增加衛(wèi)生監(jiān)督員數(shù)量，滿足人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的社會(huì)需求。西安市各級(jí)監(jiān)督員隊(duì)伍雖初具規(guī)模，但數(shù)量嚴(yán)重不足，特別嚴(yán)重的是區(qū)級(jí)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)人員嚴(yán)重短缺，致使衛(wèi)生監(jiān)管工作任務(wù)不能如期完成，導(dǎo)致西安市衛(wèi)生監(jiān)督工作存在較大的安全隱患。為此，相關(guān)部門(mén)應(yīng)合理配置衛(wèi)生監(jiān)督員。為了彌補(bǔ)現(xiàn)有的衛(wèi)生監(jiān)督員數(shù)量不足的問(wèn)題，還應(yīng)大力加強(qiáng)基層衛(wèi)生監(jiān)督協(xié)管員的培養(yǎng)工作，讓基層衛(wèi)生監(jiān)督協(xié)管員作為衛(wèi)生監(jiān)督員的有力補(bǔ)充。同時(shí)，為了充分發(fā)揮基層協(xié)管人員的作用，節(jié)約有限的衛(wèi)生監(jiān)督資源，可結(jié)合今后衛(wèi)生監(jiān)督工作的發(fā)展方向，即衛(wèi)生監(jiān)督工作將進(jìn)一步依靠基層協(xié)管員的力量。因此，加大對(duì)基層協(xié)管員的培養(yǎng)力度是實(shí)現(xiàn)衛(wèi)生監(jiān)督工作城鄉(xiāng)全覆蓋的必然要求。

2.2.3 優(yōu)化人才隊(duì)伍結(jié)構(gòu)。重視衛(wèi)生監(jiān)督員隊(duì)伍建設(shè)，是衛(wèi)生監(jiān)督體系建設(shè)的重要內(nèi)容 。在衛(wèi)生監(jiān)督工作中，人才隊(duì)伍建設(shè)是核心組成部分之一[5]。提高衛(wèi)生監(jiān)督員學(xué)歷層次，嚴(yán)把人員準(zhǔn)入關(guān)，加大在職教育和培訓(xùn)工作力度，培養(yǎng)一批高素質(zhì)的衛(wèi)生監(jiān)督專業(yè)人才隊(duì)伍中，滿足不斷提升的監(jiān)督工作需求[6]。為此，衛(wèi)生行政部門(mén)要力爭(zhēng)政府部門(mén)的支持，把高素質(zhì)的人員不斷擴(kuò)充到執(zhí)法隊(duì)伍中，以改變目前衛(wèi)生監(jiān)督范圍廣、工作量大、人員少的現(xiàn)狀。同時(shí)，要解決人力資源問(wèn)題就要有近期、中期、長(zhǎng)期規(guī)劃。近期要對(duì)現(xiàn)有的人力資源現(xiàn)狀進(jìn)行評(píng)估，根據(jù)工作性質(zhì)評(píng)估適宜的人員數(shù)量與質(zhì)量。中期招聘高素質(zhì)的人才，以解決衛(wèi)生監(jiān)督人員數(shù)量不足的問(wèn)題。遠(yuǎn)期要制定科學(xué)的、合理的衛(wèi)生監(jiān)督專業(yè)人員培養(yǎng)規(guī)劃，為監(jiān)督工作的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。目前西安市高水平人才短缺，這也是一般單位常有的現(xiàn)象，關(guān)鍵是要善于開(kāi)發(fā)利用人才和建立人才激勵(lì)機(jī)制，為人才創(chuàng)造機(jī)遇，并提供人才發(fā)展的條件。同時(shí)，衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)每年還應(yīng)對(duì)衛(wèi)生監(jiān)督員進(jìn)行考核，對(duì)考核合格者要進(jìn)行注冊(cè)登記，對(duì)于考核不合格者給予解聘[7]。

2.3 加強(qiáng)信息化建設(shè)力度

建設(shè)數(shù)據(jù)庫(kù)網(wǎng)絡(luò)，可以降低工作成本[8]，實(shí)現(xiàn)資源共享。韓國(guó)用5年的時(shí)間建成了公共衛(wèi)生信息網(wǎng)絡(luò)集成系統(tǒng)，在全國(guó)3501個(gè)地區(qū)實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)資源共享，該系統(tǒng)含19個(gè)業(yè)務(wù)模塊，47個(gè)詳細(xì)的公共衛(wèi)生計(jì)劃，48個(gè)工作任務(wù)[9]，極大地提高了工作效率，增強(qiáng)了政府決策的科學(xué)性。我國(guó)的南通市衛(wèi)生監(jiān)督所率先使用衛(wèi)生監(jiān)督工作信息平臺(tái)，創(chuàng)建了衛(wèi)生監(jiān)督的新模式，實(shí)現(xiàn)了電子執(zhí)法文書(shū)的應(yīng)用，現(xiàn)場(chǎng)查詢經(jīng)營(yíng)單位信息，遠(yuǎn)程監(jiān)控，遇到突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，通過(guò)遠(yuǎn)程監(jiān)控系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急指揮，應(yīng)急處理，既減少了人力成本，又確保了執(zhí)法工作的規(guī)范化，提高了執(zhí)法工作效率，增強(qiáng)了行政執(zhí)法的透明度。美國(guó)目前建設(shè)了電子信息化網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，使用電子網(wǎng)絡(luò)疾病監(jiān)測(cè)報(bào)告系統(tǒng)，中國(guó)的CDC在非典過(guò)后已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了傳染病疫情直報(bào)系統(tǒng)，衛(wèi)生部每日發(fā)布的全國(guó)疫情信息都是得益于該信息化系統(tǒng)的使用。為此，建議在西安市建立衛(wèi)生監(jiān)督信息中心數(shù)據(jù)庫(kù)試點(diǎn)工作，運(yùn)用遠(yuǎn)程全局管理模式，推廣移動(dòng)執(zhí)法包，實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)調(diào)查取證，實(shí)時(shí)制作執(zhí)法文書(shū)，規(guī)范執(zhí)法文書(shū)書(shū)寫(xiě)，實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)交換，實(shí)時(shí)對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)控和執(zhí)法，為實(shí)現(xiàn)衛(wèi)生資源共享，實(shí)現(xiàn)自我監(jiān)督和全民監(jiān)督，進(jìn)而輔佐行政決策提供依據(jù)。

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