民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧的法律機制完善

曹務坤 辛紀元 吳大華

我國政府非常重視民族村寨旅游扶貧，民族村寨旅游開發(fā)已成為解決民族地區(qū)鄉(xiāng)村貧困問題的重要路徑?！秶鴦赵宏P于促進旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》中指出，充分利用民族村寨的民族傳統(tǒng)文化資源和景觀資源，大力發(fā)展民族村寨旅游；加大鄉(xiāng)村旅游精準扶貧力度，促使貧困鄉(xiāng)村脫貧致富。然而，羅永常(2003)、陳志永，梁玉華(2007)、姚云浩(2011)、曹躍杰(2013)、倪家寧(2013)等學者和云南省政府領導重大委托課題“云南民族村寨旅游扶貧的機制完善研究”課題組在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧存在諸多問題。一些民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧開發(fā)沒有達到“脫貧致富”的預期目標，一些民族村寨居民的經(jīng)濟收入不但沒有提高，反而降低了，一些民族村寨的環(huán)境惡化，一些民族村寨因旅游開發(fā)利益分配不均而引發(fā)了民族村寨群體突發(fā)事件。

“鳳凰古城門票事件” 就是我國民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧糾紛所引發(fā)的群體突發(fā)事件中一個典型案例?！?014年4月8日，湖南省鳳凰縣人民政府印發(fā)了《關于鳳凰縣旅游景區(qū)門票管理辦法(試行)》的通知，并要求從4月10日起，所有進出鳳凰古城的游客都必須購買門票。而此前，游客進入古城并不需要購買門票，只是在游覽景區(qū)時，才購買門票。之后，因為‘入城門票’影響生意，鳳凰古城商家集體抗議，還曝出了周末客棧入住率不足1/3，本地男帶女友回家被要求買票，游客被多次檢查門票等各種怪象。[1]”對于鳳凰門票糾紛，我國媒體和一些學者從社會學、政治學和民族學等視角分析鳳凰門票糾紛的原因、負面影響和解決辦法等?！霸邙P凰古城景區(qū)管理服務公司成立的合同上，記者看到這家企業(yè)是由鳳凰縣國有資產(chǎn)獨資的銘城公司和原經(jīng)營鳳凰古城9個景點的古城公司組成的。銘城公司投入5880萬元人民幣，股份為49%，古城公司的股份為51%，雙方按股權比例分配門票收入。”[2]“昨天，鳳凰縣向事件中‘受傷害’的商戶表示道歉。此前，在這項工作的推行中，我們考慮得不夠全面，沒有全面顧及到古城中各方的關系，以致4月10日之后的這段日子給鳳凰古城和商戶都造成了負面影響，希望能獲得大家的諒解……”[2]

云南省政府領導重大委托課題“云南民族村寨旅游扶貧的機制完善研究”課題組從2014年8月1月至9月21日對云南民族村寨旅游扶貧機制做了田野調(diào)查，先后到昆明、楚雄、曲靖、大理、麗江及普洱等市州的旅游局(旅游委員會)、扶貧辦及民委等有關民族村寨旅游扶貧部門舉辦了“民族村寨旅游扶貧的機制”座談會，深入民族村寨進行問卷調(diào)查和訪談。通過座談會、問卷調(diào)查和訪談得知，在民族村寨的人文景觀旅游中，民族村寨居民參與度不高，經(jīng)濟利益分配不均，民族村寨居民與旅游開發(fā)企業(yè)和當?shù)卣募m紛較多；在民族村寨的休閑旅游中，民族村寨居民之間存在著“惡性競爭”的現(xiàn)象，在旅游扶貧開發(fā)中存在一些普遍問題，如資金不足、旅游人才缺乏、旅游服務質量不高、民族村寨居民參與旅游扶貧的動力不足、旅游收入分配不公平等。

一、民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧所存在問題的原因分析

民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧所存在問題的原因是什么呢？視角不同，結論不同。從法學視角看，民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧所存在問題的原因是民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧的現(xiàn)行法律機制不合理，即民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧法律機制存在一些缺陷。下面，擬從應然和實然兩個層面分析民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧所存在問題的原因。

從社會學的視角看，民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧所存在的問題是社會問題，而根據(jù)著名法社會學家龐德的觀點，法律是調(diào)控社會的手段，是維護和促進社會文明的手段，衡量良法的標準乃是維護社會和諧，促進社會文明。民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧所出現(xiàn)的社會糾紛、群體突發(fā)事件、民族村寨居民參與旅游開發(fā)的動力不足等乃是社會不和諧、社會不文明的表現(xiàn)，因此，從此意義上說，民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧法律機制的缺陷是民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧所存在問題的原因。

權利和義務是規(guī)范法學的兩大核心概念，權利和義務的分配是規(guī)范法學關注的重要問題，而實現(xiàn)權利和義務的正當分配乃是價值法學的重要使命，根據(jù)價值法學的理念，正義、公平和效率是判斷權利和義務分配正當?shù)囊罁?jù)。從規(guī)范法學的維度看，民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧問題是權利和義務的分配問題，國家是民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧法律制定的權威主體，是分配民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧的權利和義務的權威主體；實質上，民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧所存在問題的原因是民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧的權利和義務之分配存在一些問題。從價值法學的維度看，民族村寨旅游扶貧問題是權利和義務分配正當與否問題，若民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧存在問題，則意味著民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧的權利和義務分配不正當。因此，從規(guī)范法學和價值法學的維度看，民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧法律機制的缺陷是民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧所存在問題的原因。

從實然層面看，民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧法律機制的缺陷是民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧所存在問題的原因。 左曉斯(2013)、焦世泰(2012)、劉曉春(2013)、楊建春(2012)、李湮(2011)、范莉娜(2008)等學者從實然層面分析了民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧所存在的原因，他們認為，民族村寨社區(qū)的權利缺失是民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧效果不佳的重要原因。云南省政府領導重大委托課題“云南民族村寨旅游扶貧的機制完善研究”課題組也對“云南民族村寨旅游扶貧的機制”進行了實證研究。通過研究發(fā)現(xiàn)，民族村寨居民的財產(chǎn)權缺失、農(nóng)村金融法律制度的漏洞、民族村寨精準旅游扶貧法律制度和民族村寨旅游扶貧鏈接法律制度的缺失，都是民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧所存在問題的誘因。

綜上所述，不管從應然層面分析，還是從實然層面看，民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧法律機制的缺陷是民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧所存在問題的重要誘因。既然是這樣，就應該檢討和反思民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧法律機制的缺陷，想方設法完善民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧的法律機制。

二、民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧法律機制的缺陷

一方面，受經(jīng)濟利益和政治利益的驅動，地方政府、旅游部門和旅游開發(fā)企業(yè)注重民族村寨旅游的經(jīng)濟效益，忽視民族村寨旅游收益的公平分配，忽視民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧的內(nèi)在動力法律機制的構建；另一方面，在有關民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧法律制度的制定和修改過程中，民族村寨居民缺乏話語權，所以民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧法律機制的構建存在理念的缺位。盧麗娟、曹務坤、辛紀元等也對民族村寨旅游扶貧法律機制的構建理念的缺位進行了研究，他們認為：“民族村寨旅游扶貧開發(fā)制度的價值目標缺位是民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧所存在問題的根本原因，應該重新確立民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧法律機制理念，即把民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧法律機制的理念定位為‘效率為主，兼顧公平?！盵3]

從具體的法律制度層面看，民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧法律機制的缺陷主要體現(xiàn)在以下方面：

第一，民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧民事主體法律制度的缺陷。按照現(xiàn)行民事主體法律制度的規(guī)定，民族村寨、民族村寨居民家庭、民族村寨的民族非物質文化傳承人等民事主體的民事地位具有模糊性和邊緣性等特質，從而導致民族村寨、民族村寨居民家庭、民族村寨的民族非物質文化傳承人等民事主體在旅游扶貧中處于弱勢地位，缺乏話語權，應有的權益難以得到保障。如劉曉春認為，“非遺產(chǎn)”傳承人的制度存在缺陷，“官方所認定的‘非遺產(chǎn)’傳承人的制度改變了傳承人之間的人際關系生態(tài)，挫敗了非官方傳承人傳承‘非遺產(chǎn)’的積極性”[4]。

第二，民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧財產(chǎn)法律制度的缺陷。民族文化公益林、宅基地、農(nóng)村土地及房屋等是民族村寨、民族村寨居民家庭的重要財產(chǎn)，然而，由于現(xiàn)行財產(chǎn)法律制度限制了這些財產(chǎn)的處分，所以這些財產(chǎn)的交換價值并未得到應有的體現(xiàn)，從而致使民族村寨社區(qū)并不能真正參與民族村寨旅游扶貧進程中。

第三， 民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧金融法律制度的缺陷?，F(xiàn)有森林法律制度、農(nóng)村土地法律制度及農(nóng)村金融法律制度存在缺陷，如林權和農(nóng)村土地權利的處分權受到嚴格限制，林木抵押權和農(nóng)村土地抵押權實現(xiàn)程序太復雜，農(nóng)村信用貸款體系不健全等。

第四，民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧知識產(chǎn)權和傳統(tǒng)知識的法律制度缺陷。民族村寨的民族商標、地理標志及字號等知識產(chǎn)權主體制度、民族村寨的民族工藝品的發(fā)明和外觀設計、民族商標、地理標志及字號等知識產(chǎn)權取得和變更法律制度、民族村寨的知識產(chǎn)權的資產(chǎn)評估和入股制度及民族村寨的傳統(tǒng)知識保護主體、客體、內(nèi)容及方法制度等法律制度也存在一些缺陷。例如，按照現(xiàn)有知識產(chǎn)權理論，民族村寨的民族商標、地理標志及字號等知識產(chǎn)權主體難以確定，他們的權利難以通過司法方式加以保護。民族村寨的知識產(chǎn)權和傳統(tǒng)知識的資產(chǎn)評估法律制度仍存諸多空白。

第五，民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧的勞動與社會保障法律制度的缺陷。民族村寨居民參與民族村寨旅游扶貧勞動的權利保障法律制度、民族村寨留守老人和留守兒童參與民族村寨旅游扶貧的勞動法律制度等法律制度也存在一些缺陷。譬如，民族村寨留守老人和留守兒童參與民族村寨旅游扶貧的最低工資保障、旅游開發(fā)企業(yè)支付民族村寨留守老人和留守兒童的養(yǎng)老保障金、民族村寨留守老人和留守兒童參與民族村寨旅游扶貧的工傷賠償?shù)榷际敲褡宕逭鐓^(qū)參與旅游扶貧的勞動與社會保障法律制度的空白。

第六，民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧鏈接法律制度的缺陷。民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧資金鏈接法律制度、民族村寨社區(qū)參與旅游與扶貧監(jiān)管鏈接法律制度和民族村寨社區(qū)參與旅游與扶貧鏈接法律制度等法律制度仍未構建。云南省政府領導重大委托課題“云南民族村寨旅游扶貧的機制完善研究”課題組成員到民族村寨進行旅游扶貧有關座談得知，一方面，對民族村寨旅游扶貧開發(fā)注入資金的部門是民委和旅游部門，扶貧部門沒有專門的扶貧項目資助民族村寨旅游扶貧；另一方面，雖然投入民族村寨建設的各類資金不少，但是各部門所投入的資金具有分散性和零碎性等特質，沒有建立民族村寨旅游扶貧鏈接機制。

三、民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧法律機制的完善

一方面，民族村寨社區(qū)參與旅游法律機制是一個復雜的系統(tǒng)，它由許多民族村寨旅游扶貧法律制度構成，而諸多民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧法律制度存在缺陷；另一方面，鑒于篇幅有限，下面僅對一些“民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧法律制度之完善”提一些粗淺的建議，以起拋磚引玉之作用。

從宏觀維度看，應該重新確立民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧法律機制的理念，即確立“公平為主，效率為輔”的民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧法律機制。

從微觀層面看，民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧法律機制應該從以下幾個方面加以完善。

第一，民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧民事主體法律制度的完善。一方面，應該從法社會學和法人類學的視角研究民族村寨、民族村寨居民家庭、民族村寨的民族非物質文化傳承人等民事主體的民事地位，確立民族村寨、民族村寨居民家庭、民族村寨的民族非物質文化傳承人等民事主體的法律地位，完善他們的法律人格，從而增加民族村寨、民族村寨居民家庭、民族村寨的民族非物質文化傳承人等民事主體參與旅游扶貧中的話語權；另一方面，少數(shù)民族較多的省份(直轄市)、有立法權的地州應該結合實際情況變通修訂和完善有關民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧主體法律制度。

第二，民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧財產(chǎn)法律制度的完善。一方面，黨的十八屆三中全會指出，要擴大農(nóng)民的財產(chǎn)權，因此，財產(chǎn)法律制度應該賦予民族文化公益林、宅基地、農(nóng)村土地及房屋等財產(chǎn)更多的權利；另一方面，完善民族文化公益林、宅基地、農(nóng)村土地及房屋等財產(chǎn)的評估法律制度，充分發(fā)揮這些財產(chǎn)的交換價值，特別是要健全民族村寨的無形資產(chǎn)評估法律制度，構建民族村寨資產(chǎn)評估的配套法律制度。

第三， 民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧金融法律制度的完善。麗江、大理的一些民族村寨旅游資源開發(fā)資金的主要來源是民間社會資本，如一些網(wǎng)友籌集資金投入民族村寨旅游扶貧開發(fā)，然而，按照現(xiàn)行金融法律制度的規(guī)定，一些籌集資金投入民族村寨旅游扶貧的召集人擔心被扣上非法融資的帽子，所以就整體而言，投入民族村寨旅游扶貧的民間社會資本不多，因此應該完善民族村寨旅游扶貧融資法律制度。既要簡化民族村寨旅游扶貧財產(chǎn)的抵押貸款程序和抵押權實現(xiàn)的方式和程序，完善民族村寨旅游扶貧貸款信用體系，又要簡化民族文化公益林、商品林采購程序。

第四，民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧知識產(chǎn)權和傳統(tǒng)知識制度的完善。完善民族村寨的民族商標、地理標志及字號等知識產(chǎn)權主體法律制度，完善民族村寨的民族工藝品發(fā)明和外觀設計、民族商標、地理標志及字號等知識產(chǎn)權的取得和變更法律制度，完善民族村寨的知識產(chǎn)權的資產(chǎn)評估和入股法律制度，完善民族村寨的傳統(tǒng)知識保護主體、客體、內(nèi)容及方法諸方面的法律制度。

第五，民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧的勞動與社會保障法律制度的完善。完善民族村寨居民參與民族村寨旅游扶貧勞動的權利保障制度，完善民族村寨留守老人和留守兒童參與民族村寨旅游扶貧的勞動法律制度。

第六，民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧鏈接法律制度的構建。由于民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧鏈接法律制度的構建屬于新生事物，一方面，應該加強民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧鏈接法律制度理論研究，從而為民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧鏈接法律制度的構建提供理論依據(jù)；另一方面，各地政府應該變通構建民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧鏈接法律制度，即構建民族村寨社區(qū)參與旅游與扶貧資金鏈接法律制度和民族村寨社區(qū)參與旅游與扶貧監(jiān)管鏈接法律制度。地方政府可以根據(jù)實際情況，制定民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧法律制度，扶貧部門應該設立民族村寨旅游扶貧項目，旅游部門規(guī)劃民族村寨旅游扶貧項目，其他民族村寨旅游相關部門按照民族村寨旅游扶貧項目規(guī)劃投入資金。