特大城市社會治理機(jī)制創(chuàng)新研究
——基于整體性治理的維度

范逢春

一、背景與思路

在“整體性治理”的視野下，剖析“特大城市社會治理”的題中之意，不應(yīng)忽略其三重背景。

首先需要考量的是社會治理的淵源。自1989 年世界銀行使用了“治理危機(jī)”(crisis in governance)一詞、1992 年世界銀行年度報(bào)告以“治理與發(fā)展”為題，以及詹姆斯·N.羅西瑙(James N.Rosenau)的代表作《沒有政府的治理：世界政治中的秩序與變革》問世以來，“治理”這一概念被廣泛運(yùn)用于社會發(fā)展與政府改革領(lǐng)域，作為理論歸依作用于西方各國政府治理模式探索過程與政府改革與再造的實(shí)踐。在中國，2004年中共十六屆四中全會首次提出“社會管理”的概念， 2013年中共十八屆三中全會變“社會管理”為“社會治理”，并將“創(chuàng)新社會治理體制”作為深入改革的要點(diǎn)之一。由此，在中國的國家治理體系中，社會治理占據(jù)了重要位置，創(chuàng)新社會治理體制成為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。

其次，“特大城市”界定了本文研究社會治理的地域范疇。根據(jù)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》定義的“城區(qū)人口500萬以上”的特大城市標(biāo)準(zhǔn)，中國目前的特大城市已達(dá)10個，包括北京、上海、天津、重慶、廣州、深圳、成都等。特大城市聚集了社會綜合資源，在國家政治、經(jīng)濟(jì)、社會生活中占有重要地位?！疤卮蟆钡娜丝谝?guī)模帶來的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)與空間結(jié)構(gòu)的巨大變化，更加劇了特大城市社會治理的投入成本、治理難度、緊迫性與社會風(fēng)險(xiǎn)。

再次，以整體性治理(Holistic Governance)理論維度切入特大城市社會治理機(jī)制創(chuàng)新命題，源于它倡導(dǎo)的以公眾需求為基礎(chǔ)的組織重構(gòu)、以目標(biāo)結(jié)果為導(dǎo)向的持續(xù)過程、以政府責(zé)任為中心的治理整合、以信息互動為偏好的數(shù)據(jù)共享的理論框架，深切契合了特大城市社會治理的核心訴求。被某些學(xué)者認(rèn)為“源于對傳統(tǒng)官僚制和新公共管理經(jīng)驗(yàn)的繼承和修正”[1]的整體性治理理論，誕生于20世紀(jì)90年代后期，代表人物為英國學(xué)者佩里·?？怂?Perri 6)和帕卻克·登力維(Patrick Dunleavy)。雖則其“順應(yīng)的是新公共管理的邏輯”[2]，但在“新公共管理已經(jīng)壽終正寢”以及數(shù)字化時代已然到來的背景下，整體性治理首先表現(xiàn)出的仍是對新公共管理改革所造成的碎片化、空心化政府的戰(zhàn)略性回應(yīng)。它以有效回應(yīng)公眾的整體訴求為核心價(jià)值取向，尊重公民權(quán)、民主治理和公民參與，主張簡化和變革政府與公眾之間的關(guān)系；重視政府服務(wù)的目標(biāo)與結(jié)果，為組織設(shè)計(jì)提供了以顧客和功能為導(dǎo)向的創(chuàng)新策略；作為核心內(nèi)容，它構(gòu)建的整體性治理的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)經(jīng)由三個層面(治理層級間、治理功能間、內(nèi)外部組織間)整合關(guān)鍵活動完成；提倡充分運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，通過互動信息的收集、建立基于共享平臺的數(shù)據(jù)庫以及數(shù)據(jù)庫升級獲得監(jiān)視和預(yù)測功能，構(gòu)建治理的智慧網(wǎng)絡(luò)。特大城市人口規(guī)模龐大且構(gòu)成復(fù)雜、城市經(jīng)濟(jì)與社會體系間互適性緊繃、社會階層利益和需求矛盾激化、多元參與的社會治理機(jī)制已具雛形但結(jié)構(gòu)性問題突出的現(xiàn)狀，已成為特大城市社會治理機(jī)制創(chuàng)新的內(nèi)在動力[3](P13)，整體性治理顯然為特大城市社會治理模式與機(jī)制的重建描摹了具有借鑒參考價(jià)值的圖示。

緣此，本文基于整體性治理理論進(jìn)行的特大城市社會治理機(jī)制創(chuàng)新研究，將直面特大城市社會治理的客觀實(shí)際，全面剖析社會治理面臨的挑戰(zhàn)與難點(diǎn)，以整體性治理的觀念來重新審視特大城市社會治理機(jī)制的創(chuàng)新問題。

二、困局及溯源

當(dāng)前特大城市的社會治理陷于一個不斷膨脹的困局，表現(xiàn)為特大城市形成與發(fā)展進(jìn)程中不斷高漲的公眾需求及錯綜復(fù)雜的社會矛盾與傳統(tǒng)的社會治理理念和路徑之間差距急劇擴(kuò)大的鴻溝，供需變量的不平衡正是造成這一矛盾的根源。

1.結(jié)構(gòu)激變的影響

根據(jù)特大城市的定義，“特大”用以界定人口規(guī)模。500萬以上的城區(qū)人口，往往意味著超過千萬的人口聚集。如此規(guī)模龐大的人口因何聚集？毫無疑問是中國改革開放30余年來市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城鎮(zhèn)化的結(jié)果。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)，2013年末，中國城鎮(zhèn)化率達(dá)到了53.7%。在此過程中，特大城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以勞動密集型制造業(yè)和低端服務(wù)業(yè)占比較高為特征，直接導(dǎo)致大量低端勞動力聚集，外來人口的比重逐年上升。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)首先改變了特大城市的人口結(jié)構(gòu)，表現(xiàn)為人口總量激增、流動人口規(guī)模擴(kuò)大且占比漸成倒掛趨勢、人口老齡化及老齡人口數(shù)量上升等。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與人口結(jié)構(gòu)的變化繼而影響到社會結(jié)構(gòu)，貧富差距、階層分化、貧困問題隨之而來，公民需求由此呈現(xiàn)總量大和多樣性特征，對社會治理的系統(tǒng)性、全面性、針對性均提出了更高要求(如圖1)。

圖1 結(jié)構(gòu)變化對特大城市社會治理的影響過程

特大城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)的多元化和復(fù)雜性直接造成了特大城市內(nèi)部、外部以及內(nèi)外部之間各類社會矛盾的產(chǎn)生和沉淀，給社會治理帶來巨大壓力，主要表征有如下方面。

第一，社會需求增量的產(chǎn)生。按照外來人口進(jìn)入特大城市的歷程劃分，其對社會結(jié)構(gòu)及社會治理的影響分為三個階段：第一階段，由于特大城市產(chǎn)業(yè)構(gòu)成中先進(jìn)制造業(yè)和高端服務(wù)業(yè)占比較低，因此吸附的外來人口總體屬于受教育水平較低、專業(yè)技能較差的務(wù)工人員。在進(jìn)入特大城市初期，大部分外來務(wù)工人員的需求僅出自其個體本身，吃、穿、住、用、行等基本生活需求，對社會結(jié)構(gòu)的影響主要來源于聚集程度較高可能導(dǎo)致的群體沖突，以及因初期未能及時就業(yè)或收入較低、在城市中頻繁流動可能誘發(fā)的社會治安問題。第二階段，在進(jìn)入特大城市若干年后，隨著工作和收入相對穩(wěn)定，外來人口生活居住條件達(dá)到一定水平，隨遷家屬開始大量涌入城市。以家庭為單位進(jìn)入特大城市的外來人口較之初期單身狀態(tài)的外來人口，公共服務(wù)需求發(fā)生顯著變化，住房、交通、教育、醫(yī)療等方面的基本公共服務(wù)需求不斷擴(kuò)容，品質(zhì)要求不斷提升。第三階段，隨著信息化的迅速發(fā)展，成倍增長的外來人口逐漸產(chǎn)生多元文化交融，來自相同層次、相同背景及持有相同觀點(diǎn)的個體在市民化過程中自發(fā)形成長期性或暫時性的社會群體，并冠以特有的群體標(biāo)簽，參與或組織社會活動，社會群體自組織化的程度漸高成為激發(fā)社會矛盾的結(jié)構(gòu)性根源，進(jìn)一步加大社會治理的壓力與難度。

第二，原有社會結(jié)構(gòu)的解體。外來人口在要求與原有城市居民共享資源與財(cái)富的同時，對原住民的生存空間形成挑戰(zhàn)，產(chǎn)生了貧富差距、階層分化、貧困與養(yǎng)老等問題。外來人口中受過高等教育和專業(yè)技能培訓(xùn)的人群因其本身具有較好的經(jīng)濟(jì)條件、就業(yè)能力和投資創(chuàng)業(yè)選擇，與原住民中的優(yōu)勢群體共同成為城市中相對富裕階層；而弱勢群體(既有原住民也有新進(jìn)者)因原有貧困的代際傳遞或就業(yè)技能的落后處于待業(yè)或下崗狀態(tài)，以住房為標(biāo)志凸現(xiàn)出來：人口總量激增首先要求住房配套，大規(guī)模的舊城改造與新城擴(kuò)建割裂了原住民的社會網(wǎng)絡(luò)，而作為社會治理基本單元的社區(qū)，原有社會網(wǎng)絡(luò)特有的穩(wěn)定與歸屬感被打破，新居住地的社會網(wǎng)絡(luò)尚未建立，過渡期間的社區(qū)治理面臨前所未有的危機(jī)。此外，隨遷家屬中的老人與原住民中的老齡人口共同形成老齡化問題。居家養(yǎng)老的個人成本與社區(qū)養(yǎng)老的社會成本此消彼長，以何種模式解決這一日趨嚴(yán)重的問題也成為社會治理的又一重任。

第三，新舊移民相爭的沖突。如果將持有特大城市的原有戶籍居民視為“舊移民”，則改革開放以來隨務(wù)工潮遷徙至城市、大多數(shù)尚未取得當(dāng)?shù)貞艏耐鈦砣丝诳煞Q為“新移民”。隨著特大城市的不斷擴(kuò)容，新舊移民的數(shù)量、正式群體與非正式群體的功能、甚至因某項(xiàng)城市功能(如旅游)或社會群體活動(如傳銷)帶來的一定時期入境人口與本地居民的數(shù)量均可能出現(xiàn)倒掛，突出地表現(xiàn)出為新舊移民相爭的沖突。一方面，前文已提及新移民要求資源與財(cái)富共享，實(shí)際過程中貧富對立在社會階層、城市空間結(jié)構(gòu)上顯現(xiàn)出來，極大地阻礙了社會融合，成為社會治理的掣肘。另一方面，特大城市不可能無限制向外擴(kuò)張，同時2.45億新移民處于市民化進(jìn)程中，雖則“融合居住是提高農(nóng)民工城市社會資本的有效途徑”[4]，但卻使舊移民不可避免地產(chǎn)生強(qiáng)烈的被侵入感和排外心理，主觀上加劇了新舊移民沖突的程度。兩方面因素疊加，特大城市深層次社會矛盾逐漸增多，且呈多元化、持久化發(fā)展趨勢，甚至可能演變?yōu)檎挝C(jī)?？梢?，新舊移民相爭的沖突絕非簡單的社會問題，它是社會轉(zhuǎn)型過程中社會結(jié)構(gòu)變動整合、社會階層分化組合、社會民主程度提升的客觀結(jié)果，在舊有秩序由井然變混亂而新的規(guī)則尚未建立和合法化的真空時期，特大城市的社會治理更需要體制和機(jī)制的創(chuàng)新方能扼制矛盾的源頭。

2.怠于應(yīng)變的制肘

社會治理是政府職能的題中應(yīng)有之義，正因如此，長期以來，我國的特大城市形成了政府管理與社會管理高度合一的社會管理格局。盡管治理理論被引入中國以來，城市管理者確立了“小政府、大社會”的社會治理方向和目標(biāo)，但目前“大政府、小社會”的集中管理模式始終占據(jù)主導(dǎo)地位，落后的治理格局已成為社會系統(tǒng)和諧運(yùn)行與良性發(fā)展的制肘。其問題主要表現(xiàn)為：

治理理念被引入但未滲入。俞可平認(rèn)為治理四個特征是：治理是一個過程而非一整套規(guī)則或活動，這一過程基于協(xié)調(diào)而非控制，并以持續(xù)的互動取代正式的制度，它主張公共部門與私人部門的共同參與。[5](P4～5)時至今日，無論理論研究抑或?qū)嵺`探索，治理理論在中國的本土化都處于熱潮。然而，其在實(shí)踐中并未滲入社會治理的經(jīng)絡(luò)，政府的治理思維在慣性作用下依舊存在路徑依賴，計(jì)劃型與統(tǒng)治型的控制方式依然彌漫于常規(guī)社會治理過程，思想與理念的未及解放制約著社會治理改革與創(chuàng)新的效果。

治理主體多元但未協(xié)同。伴隨著市民社會的不斷成熟，特大城市已形成多元主體參與的社會治理雛形，但其未能真正發(fā)揮多元主體的協(xié)同效應(yīng)。首先， 多元主體的范圍不廣。治理理論強(qiáng)調(diào)的多元主體涵蓋政府、市場、社會三方，其中社會一方又包括了自治組織、第三部門與公民等主體。特大城市社會治理實(shí)踐中，政府的地位與功能從未弱化，自治組織(居民委員會)和公民的權(quán)利與責(zé)任也得以一定程度的主張，而市場主體的作用往往被忽略，第三部門的參與度更是微乎其微。其次，多元主體的協(xié)同度不夠。市場與其他社會主體參與協(xié)同治理很少，導(dǎo)致主體間難以形成協(xié)同合力。再次，即便是政府主導(dǎo)、多方參與，其治理效果亦不佳?？梢?，特大城市社會治理主體的多元參與仍是形式重于實(shí)質(zhì)，不突破政府“一主獨(dú)大”的瓶頸，就無法真正建立起多方參與的合伙人關(guān)系。

治理模式建立但未有效。如果將社會治理的全過程劃分為表達(dá)、決策、籌資、生產(chǎn)、評估和問責(zé)環(huán)節(jié)，那么，現(xiàn)有社會治理的主要內(nèi)容與實(shí)踐重心基本仍滯留于生產(chǎn)環(huán)節(jié)。在表達(dá)環(huán)節(jié)，由于利益表達(dá)是一個“提出要求的過程”，那么以公眾需求為社會治理的出發(fā)點(diǎn)，建立最廣泛的表達(dá)渠道、最大可能地聽取市民的需求和意見，是特大城市管理者努力的方向，當(dāng)前特大城市社會治理利益表達(dá)機(jī)制的成熟度顯然尚未滿足這一要求。決策環(huán)節(jié)中，盡管聽證會制度、專家咨詢制度、重大問題集體決策制度等已逐步在各大城市建立起來，公民參與社會管理的權(quán)利與義務(wù)在法律上得到一定程度的保障，但執(zhí)行效果不佳，表現(xiàn)在缺少參與決策的具體操作規(guī)范，以及在與公民(尤其是弱勢群體)切身利益密切相關(guān)的城市規(guī)劃建設(shè)、舊城改造、環(huán)境治理等重大決策事項(xiàng)方面，公民的參與度極低，民意訴求常被忽略。而在籌資和生產(chǎn)環(huán)節(jié)，依舊延續(xù)了政府主導(dǎo)治理格局，社會與市場力量參與較少，這也是社會治理常陷捉襟見肘窘境的客觀原因。評估與問責(zé)是責(zé)任型政府改革的內(nèi)在要求，也是公共利益最大化的最后一重保障，但是社會治理過程中往往流于形式，評估機(jī)構(gòu)的專業(yè)性與獨(dú)立性、評估程序的科學(xué)性、問責(zé)的法律依據(jù)、問責(zé)效果的真實(shí)性均需進(jìn)一步考量。在管理客體和事項(xiàng)增量龐大、錯綜復(fù)雜的背景下，特大城市社會治理模式與機(jī)制面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)與變革。

三、邏輯進(jìn)路與機(jī)制創(chuàng)新

整體性治理關(guān)心如何更為有效地處理公眾最關(guān)心的問題，即以公民訴求為出發(fā)點(diǎn)，第一步首先確立治理目標(biāo)；第二步，立足于責(zé)任感的三個層次(憲法、法律、管理)實(shí)施治理層級的整合；第三步，作為公共管理范式的整體性治理將被制度化；第四步，一個具有信息自主收集與分析功能、基于共享平臺、最終能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)報(bào)預(yù)警的信息系統(tǒng)將被建立起來，成為整體性治理的技術(shù)支撐與實(shí)現(xiàn)工具。本文遵循這一邏輯進(jìn)路進(jìn)行分析，具體如圖2所示。

圖2 特大城市社會治理邏輯進(jìn)路

特大城市社會管理機(jī)制創(chuàng)新在本質(zhì)上是一項(xiàng)工程復(fù)雜的流程再造。在梳理這一流程之前，有必要重申重塑整體性治理理念與整合協(xié)同治理主體的必要性。否則，行動者角色不清且缺少行動綱領(lǐng)的改革終將流產(chǎn)，前文所述的邏輯進(jìn)路也即空談。

1.以公眾需要為基礎(chǔ)重塑整體性治理理念

長期以來，“官本位”思想主宰之下的政績觀使得公共服務(wù)與社會治理的方向容易偏離公共利益，在新移民激增導(dǎo)致公共服務(wù)供應(yīng)總量不足的困局中，以晉升為終極目標(biāo)的政策及其執(zhí)行同時造成了社會治理投入的不均衡，進(jìn)一步惡化了治理境況。而整體性治理“把重點(diǎn)放在確定一個真正以公民為基礎(chǔ)的、以服務(wù)為基礎(chǔ)的、以需要為基礎(chǔ)的組織基礎(chǔ)。它的含義遍及所有相關(guān)的公共部門網(wǎng)絡(luò)——確定新的宏觀結(jié)構(gòu)，組織重組，過程重新評價(jià)以及管理方式和信息系統(tǒng)的根本變革，對新問題靈活反應(yīng)的新模式”[6](P227)。由此看來，治理理念的價(jià)值取向決定了社會治理的方向與模式，既然“為人民服務(wù)”是執(zhí)政黨的根本宗旨，“執(zhí)政為民”是政府合法性的根本保障，那么與之相耦合的整體性治理所推崇的“以公眾需求”為出發(fā)點(diǎn)的治理理念，正是特大城市社會治理應(yīng)首先樹立的旗幟與主張。將特大城市社會治理納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展總體規(guī)劃和各級政府的議事日程與考核體系，則不失為堅(jiān)持整體性治理結(jié)果導(dǎo)向、反傳統(tǒng)政績觀的有效措施。

2.以協(xié)同信任為平臺建立整體性治理主體關(guān)系

協(xié)同是治理層級、功能或公私部門整合后有序運(yùn)行的狀態(tài)，而信任體現(xiàn)的是一種代理關(guān)系——委托人以自身利益為代價(jià)，將之置于風(fēng)險(xiǎn)之上，因此信任的建立顯然同樣需要“與其他機(jī)構(gòu)對話以及考慮其他機(jī)構(gòu)的運(yùn)作”[7](P170)。根據(jù)希克斯的觀點(diǎn)，跨界運(yùn)作較單一主體運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)度高，作為政府的主導(dǎo)者需要對不確定性持高度容忍的態(tài)度。因此需要以“沒有控制的管理”為原則，以協(xié)同信任為平臺建立整體性治理主體關(guān)系，將自治組織、私人部門、第三部門以及公民等非政府主體全部納入社會治理主體范疇，并根據(jù)其在社會治理中的特長進(jìn)行角色安排與職能分工：擁有公共資源的政府將發(fā)揮主導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用，在維護(hù)宏觀經(jīng)濟(jì)與社會穩(wěn)定前提下，擔(dān)負(fù)制度供給、引導(dǎo)協(xié)調(diào)、法律監(jiān)管的三重職責(zé)；自治組織(居民委員會)具有半官方的準(zhǔn)政府性質(zhì)，是城市居民自我管理、自我服務(wù)與自我監(jiān)督的自治性組織，在特大城市社會治理中能夠發(fā)揮承上啟下的重要作用；私人部門因其多種優(yōu)勢，完全能夠在社會治理中實(shí)現(xiàn)市場效益與社會效益的雙贏；第三部門“在完成微利或無利可圖的任務(wù)，需要同情心和對個人關(guān)心和尊重的任務(wù)，需要顧客或當(dāng)事人方面具有廣泛信任的任務(wù)，需要親自動手和直接關(guān)心的任務(wù)以及牽涉到貫徹道德準(zhǔn)則和個人行為職責(zé)的任務(wù)方面傾向于更勝一籌”[8](P23)，因此成為其他治理主體的有益補(bǔ)充，其非營利性也充分體現(xiàn)了共享的意義；公民則具有特殊的身份雙重性，即他既是治理主體之一，同時也是社會治理的服務(wù)對象，在這個意義上，如何加深和拓展公民參與社會治理實(shí)踐的高度與廣度更需要創(chuàng)新機(jī)制設(shè)計(jì)。

3.以逆碎片化為導(dǎo)向創(chuàng)新整體性治理機(jī)制設(shè)計(jì)

特大城市的社會治理直面日趨緊張的社會關(guān)系與日益嚴(yán)峻的社會風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)突發(fā)事件頻發(fā)已成為治理常態(tài)，唯有以逆碎片化的思維，站在整體性治理的視角，全面整合社會治理全過程，才能變被動為主動，創(chuàng)造特大城市和諧發(fā)展的治理局面。在此，筆者將社會治理流程劃分為表達(dá)、決策、籌資、生產(chǎn)、評估和問責(zé)六大環(huán)節(jié)，通過對六大環(huán)節(jié)的機(jī)制重構(gòu)，完成對特大城市社會治理流程的逆碎片化與重新整合。

第一，特大城市社會治理表達(dá)機(jī)制設(shè)計(jì)。當(dāng)下社會治理之所以仍處于頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的窘境，首因是利益表達(dá)環(huán)節(jié)未形成長效機(jī)制。首先要求政府、自治組織、私人部門、第三部門和公民共同參與利益表達(dá)，由政府提供和拓展需求和利益表達(dá)渠道，使其他治理主體參與到表達(dá)環(huán)節(jié)中來。

依據(jù)層級整合之原則，筆者設(shè)計(jì)了四種社會治理表達(dá)途徑：其一，公民—自治組織—政府途徑。自治組織的性質(zhì)決定了它主要代表公民利益，在公民自治過程中，基層政府和自治組織之間也已形成密切關(guān)系，因而公民對社會治理的真實(shí)需求信息通過這一路徑表達(dá)是最佳方式。其二，公民—私人部門/第三部門—政府途徑。由于各類行業(yè)/專業(yè)技術(shù)協(xié)會、維權(quán)組織、老年協(xié)會等第三部門組織經(jīng)過長期發(fā)展已較為成熟，普通公民占比較大的同時也有精英作為帶頭人，因此能夠收集公民真實(shí)的需求偏好。將私人部門加入其中，主要考慮到市場經(jīng)濟(jì)條件下私人部門經(jīng)濟(jì)地位上升，在政治層面也逐漸具備話語權(quán)，因此向上傳達(dá)的能力較之第三部門可能更強(qiáng)。其三，公民—社會精英—政府途徑。社會精英是城市社會各階層中的強(qiáng)者。在這一合作路徑中，政府也應(yīng)采取措施，引導(dǎo)社會精英充當(dāng)表達(dá)的中間人，鼓勵其主動收集公民需求信息，以實(shí)現(xiàn)政府、社會精英和公民三者之間的需求表達(dá)合作。其四，公民—政府路徑。這一路徑是“公眾在與政府和平、理性溝通、對話、協(xié)商的基礎(chǔ)上參與公共事務(wù)和公共治理的行為與過程”[9]最直接的體現(xiàn)，而公民直接向政府表達(dá)訴求在整體性治理的信息系統(tǒng)平臺上是最基礎(chǔ)的功能，因而這一途徑在未來將成為主流。當(dāng)然，以上四條路徑并非直線型的，任一路徑都有可能有其他主體的參與，從而壯大表達(dá)的枝干，使其更豐富和具有層次感。例如，在公民通過自治組織表達(dá)需求的過程中，第三部門、私人部門可以加入議事，以其專業(yè)的眼光和經(jīng)驗(yàn)梳理、歸納公民對特大城市社會治理的需求表達(dá)，從而增強(qiáng)表達(dá)的效果。

第二，特大城市社會治理決策機(jī)制設(shè)計(jì)。特大城市社會治理的決策系指治理主體在城市管理者的組織下，對治理目標(biāo)、內(nèi)容、程序做出某些決定的過程。現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，各級政府部門、自治組織、私人部門、第三部門以及公民都可能成為特大城市社會治理的決策主體。但各類決策主體為維護(hù)個體權(quán)益或囿于眼前利益，都可能對社會治理方案進(jìn)行非理性投票。在此現(xiàn)實(shí)背景下倡導(dǎo)整體性治理，即通過建立公私部門間積極有效的合作，共同形成公共權(quán)威和公共秩序，集合各類治理主體，實(shí)行自上而下和自下而上雙軌并行的決策機(jī)制，才能確保特大城市社會治理決策的有效性、民主性和準(zhǔn)確性。

一套嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臎Q策程序(如圖3)，能夠確保特大城市社會治理決策機(jī)制的科學(xué)運(yùn)行：第一步，收集信息。私人部門與第三部門中各類專業(yè)機(jī)構(gòu)的經(jīng)過前期調(diào)研出具的項(xiàng)目可行性分析，對于下一步的政策制定具有前瞻意義。第二步，確定目標(biāo)。避免目前治理目標(biāo)設(shè)定的盲目和非理性，對治理政策、項(xiàng)目、內(nèi)容、實(shí)施步驟等具體內(nèi)容給予充分重視。第三步，方案設(shè)計(jì)。主要為解決特大城市社會治理籌資的主體、渠道和方式，生產(chǎn)與經(jīng)營模式，以及對參與方的激勵與監(jiān)管等具體問題，包括初步方案、財(cái)務(wù)預(yù)算、詳細(xì)設(shè)計(jì)等內(nèi)容。第四步，方案選擇。對特大城市社會治理方案的預(yù)選評估尤其需要注意方案的限制性因素、效益因素、潛在風(fēng)險(xiǎn)，以技術(shù)可行、效益可期、時間最佳等作為評判標(biāo)準(zhǔn)。最后，召集決策會議。應(yīng)根據(jù)社會治理類別由相應(yīng)的政府部門/自治組織負(fù)責(zé)組織和召集，公民及相關(guān)的私人部門、第三部門參與進(jìn)行共同決策，決策時還必須注意代表的構(gòu)成比例及代表性。為使上述步驟得以順利進(jìn)行，還需注意通過各種手段激發(fā)各類主體參與決策的積極性：降低公眾參與投票的成本；杜絕形式主義，使決策主體能夠看到投票對決策結(jié)果的影響；最重要的是，決策事項(xiàng)確實(shí)能夠提高特大城市社會治理水平，使公眾切實(shí)受益。

圖3 特大城市社會治理科學(xué)決策程序

第三，特大城市社會治理籌資機(jī)制設(shè)計(jì)。政府雖然不是特大城市社會治理的唯一供給者，但在現(xiàn)行行政體制下仍是排位第一的籌資主體。與此同時，政府部門應(yīng)采取措施積極引導(dǎo)私人部門參與到特大城市社會治理籌資活動中來。而第三部門在教育、醫(yī)療保健、社會救濟(jì)領(lǐng)域也是社會治理籌資主體。此外，通過適宜的法律、法規(guī)和制度對國際組織進(jìn)行引導(dǎo)、鼓勵、規(guī)范和整合，充分利用其雄厚資金，在特大城市開展經(jīng)濟(jì)、科技、教育、環(huán)保、文化和衛(wèi)生等領(lǐng)域的合作，同樣也是社會治理籌資合作的可選途徑。理論層面，目前特大城市社會治理所需資金可以通過政府、私人部門、第三部門、自治組織及公民五種方式籌集：政府資金，包括以稅費(fèi)形式獲取的地方財(cái)政收入、中央撥款(轉(zhuǎn)移支付)、地方政府財(cái)政外收入如政府擔(dān)?；虬l(fā)行債券；私人部門投資，包括境內(nèi)外企業(yè)投資、金融機(jī)構(gòu)融資等；第三部門籌資，如春蕾行動、希望工程等，也包括境外第三部門提供的非商業(yè)性資金；自治組織籌資，如針對受益范圍限于本轄區(qū)的社會治理服務(wù)項(xiàng)目的集資；公民捐資，如本轄區(qū)小型項(xiàng)目的公民自主捐資或企業(yè)家專項(xiàng)捐資。上述五種資金來源在實(shí)踐之中可以靈活組合，“組合拳”較之單方出資，對于解決不同條件下特大城市社會治理資金不足的問題更具優(yōu)勢，充分體現(xiàn)了其他主體的自愿參與性與能動性。

第四，特大城市社會治理生產(chǎn)機(jī)制設(shè)計(jì)。由于私人部門的管理方式對于組織生產(chǎn)更為高效，因此公共產(chǎn)品的生產(chǎn)完全可以采取與私人部門合作的生產(chǎn)方式，通過特許經(jīng)營權(quán)、托管制、政府采購制等方式與私人部門建立公私伙伴關(guān)系；第三部門因其所專注領(lǐng)域的專業(yè)性，能較好地滿足社會多元化的需求，同樣可以在某些特大城市社會治理生產(chǎn)的空白領(lǐng)域分一杯羹，而政府提供資助或授權(quán)，通常采取特許經(jīng)營、合營、貸款和貸款擔(dān)保等形式；此外，自治組織占有天時地利人和，更容易將公民的具體需求變?yōu)楣┙o的現(xiàn)實(shí)效果，對于特定受益范圍的特大城市社會治理項(xiàng)目，自治組織更擅長于組織高效率的生產(chǎn)。

第五，特大城市社會治理評估機(jī)制設(shè)計(jì)。特大城市社會治理需要一個完善的績效評估機(jī)制作為保障，但從目前績效評估的實(shí)際情況來看，“以權(quán)力制衡權(quán)力”是其明顯特征，因此在設(shè)計(jì)評估機(jī)制時必須首先明確評估者、被評估者與評估對象。評估者的組成可以是政府、自治組織、私人部門、第三部門、公民五大主體的全部，也可能是其中幾類的組合，但無論是何種組合，都必須理性代表公眾的意愿。并堅(jiān)持公開透明的原則，制定規(guī)則充分保護(hù)各方主體的評估權(quán)，建立科學(xué)的評估標(biāo)準(zhǔn)和工作程序；第三部門的獨(dú)立性較其他主體強(qiáng)，其制衡作用應(yīng)當(dāng)在評估過程中更為明顯；自治組織能夠代表區(qū)域公民的主流意見，而公民代表中也應(yīng)囊括相關(guān)的專業(yè)人士。這樣的評估主體才能真正實(shí)現(xiàn)對特大城市社會治理全過程的評估。

第六，特大城市社會治理問責(zé)機(jī)制設(shè)計(jì)。問責(zé)是對評估結(jié)果的處理，沒有問責(zé)，再完備的評估機(jī)制都形同虛設(shè)。應(yīng)該根據(jù)整體性治理從結(jié)果到結(jié)果的方法，將“問”與“責(zé)”界定清楚，才能規(guī)范過程監(jiān)督。既然公眾是特大城市社會治理的顧客，公共服務(wù)實(shí)質(zhì)上是由他們來買單，那么公眾理應(yīng)成為問責(zé)的主體，但現(xiàn)實(shí)中這一權(quán)力的實(shí)施尚未完善。問責(zé)的權(quán)力在公民，但問責(zé)的主體仍然可以多元化：在政府主導(dǎo)、其他治理主體承擔(dān)任務(wù)的項(xiàng)目上，政府可以代表公民問責(zé)；在政府直接供給的項(xiàng)目上，其他治理主體可以依據(jù)評估結(jié)果按照國家的司法程序、政府的監(jiān)管程序以及黨的紀(jì)律檢查程序代表公民提出問責(zé)；在特大城市社會治理出現(xiàn)空白而導(dǎo)致的公民利益受損時，自治組織、私人部門、第三部門和公民可以通過人大、政協(xié)，甚至直接向政府提出問責(zé)。既然已明確了各個治理主體的角色與職能分工，將特大城市社會治理的全過程進(jìn)行了清晰的六大環(huán)節(jié)的劃分，那么，問題出在誰身上、出在哪個環(huán)節(jié)應(yīng)該是一目了然的。在問責(zé)機(jī)制的設(shè)計(jì)時，需要做的是將責(zé)任的類型、處罰的標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)現(xiàn)行的法律法規(guī)，由多元主體共同參與進(jìn)行整理、補(bǔ)充和完善。只有制定了責(zé)任的認(rèn)定規(guī)則，才能準(zhǔn)確定責(zé)。只有多元主體之間形成相互制衡的問責(zé)機(jī)制，才可能對治理者形成有效監(jiān)管，制約權(quán)力濫用和遏止腐敗，防止官商勾結(jié)，進(jìn)而保證社會治理和服務(wù)的效率與公平。