從正義角度看民族區(qū)域自治制度的合理性及政策調(diào)整

李京樺

中華人民共和國建立到現(xiàn)在，中國共產(chǎn)黨已經(jīng)形成了解決我國民族問題的民族理論政策體系，主要原則和內(nèi)容包括：民族平等、民族團結(jié)、民族共同繁榮、民族區(qū)域自治、少數(shù)民族干部和人才的培養(yǎng)以及對少數(shù)民族的一系列照顧和優(yōu)惠政策，這些政策總的體現(xiàn)和踐行了公平和正義的原則。尤其是民族區(qū)域自治更是兼顧了羅爾斯正義論中的差異原則和機會平等原則?！懊褡鍏^(qū)域自治是一種差異平等的實踐，這種差異平等不是以族群認同或差異政治為中心展開的，而是以為自然演化所形塑的多元一體或一體多元所界定的。這一制度以混雜性的‘區(qū)域’為空間，尊重文化、習俗、信仰及其所依托的自然生態(tài)的多樣性，同時又以平等為方向重構(gòu)區(qū)域間的經(jīng)濟、政治和文化?！盵1](P12)從羅爾斯抽象的正義制度的角度來說，民族區(qū)域自治無疑是較完美的并有極大發(fā)展空間的，但是，制度需要在現(xiàn)實社會中實施，如何把公正原則應(yīng)用到實際的政策執(zhí)行過程中，無疑是社會公正的核心所在。民族區(qū)域自治現(xiàn)在面臨社會不公正的危機，就表明公正的制度并沒有達到其愿景，而一個公正的制度要想真正實現(xiàn)社會公正，必須同時具備有效的制度和實際的行為方式兩個要素。這也是當前人們質(zhì)疑民族區(qū)域自治的根本原因，因此，應(yīng)該預(yù)警性地及時發(fā)現(xiàn)問題并調(diào)整政策，才能有效防止社會風險，保持政策的有效性。

一、 正義觀對認識民族區(qū)域自治地方社會沖突根源的意義

由于近年來民族區(qū)域自治地方出現(xiàn)了一些社會沖突，導(dǎo)致了部分學者對民族區(qū)域自治制度的懷疑和否定，比如有的學者認為民族關(guān)系應(yīng)該“去政治化”，而針對民族區(qū)域自治的存在引發(fā)民族主義和分裂主義的傾向，有學者主張廢止民族區(qū)域自治制度；也有的學者認為應(yīng)該“促進民族之間交融一體和繁榮一體”[2](P5)。學者的不同觀點引發(fā)了對民族區(qū)域自治問題的重新思考，但是一方面否定中國民族區(qū)域自治制度本身是不科學的，取消民族區(qū)域自治會導(dǎo)致少數(shù)民族對自己利益和權(quán)利受損的不滿，另一方面學者所倡導(dǎo)的美國“大熔爐式”的民族制度也不適用于我國民族問題的解決，因為美國民族和中國民族的存在形式就有很大的不同，這個問題已經(jīng)有很多學者提出，這里就不再贅述。近年來，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，國家對少數(shù)民族的投入越來越多，但民族問題沒有得到解決，而社會沖突卻層出不窮，這個時候重提正義觀，對于重新認識民族區(qū)域自治制度和解決民族自治地方社會沖突的意義重大。

1.已有的最有影響力的正義觀內(nèi)容

當前對正義研究的成果已經(jīng)足夠豐碩，在這里僅介紹兩類主要觀點。

一是先驗制度主義。直到現(xiàn)在，先驗制度主義正義理論依然是政治哲學中頗為流行的一派。其代表人物中有不少杰出的、具有影響力的思想家，比如托馬斯·霍布斯、讓-雅克·盧梭、伊曼努爾·康德和約翰·羅爾斯、羅伯特·諾齊克等人。其中最有影響的是約翰·羅爾斯的正義理論，其主要觀點在于平等自由原則和機會的公平原則和差別原則。羅爾斯正義論之所以成為主流公正理論，原因在于其對絕對正義的追求，它為公正社會描繪了一個清楚的藍圖，為社會提供了較完美的制度判斷。

二是著眼于現(xiàn)實比較的理論。這一理論是在18世紀晚期提出的,代表人物有波達、孔多塞、邊沁、亞當·斯密和肯尼迪·阿羅等。這一派主要著眼于消滅所能感受到的明顯的不公正?？锥嗳筒ㄟ_首先提出了正式的社會選擇理論。[3]阿羅要求社會決策滿足某種最低的理性條件，并在此基礎(chǔ)上作出恰當?shù)纳鐣判蛞约皩ι鐣顟B(tài)的選擇。這一派側(cè)重于現(xiàn)實或?qū)赡艹霈F(xiàn)的社會現(xiàn)實進行比較，而不是局限于先驗地尋找公正的社會。

上述兩個派別有著巨大的差別，先驗制度主義的缺陷在于，對完美公正的制度的設(shè)計，即便有可能，也沒有辦法掌控制度實施過程中的各種偏離以及對此提出對策，其本身無法完成對公正的推進。先驗制度主義無助于關(guān)于公正的比較性評價以及不同政策之間的選擇。而著眼于現(xiàn)實的比較的觀點，更關(guān)注現(xiàn)實對自身的侵害和對不公正的糾正，通過對要選擇事務(wù)和應(yīng)該作出的決策背后的實踐理性進行評價，拓寬了人的選擇渠道和思考領(lǐng)域。

2.重新認識正義觀的主要意義

重新認識正義觀，讓我們更清楚，當前民族地區(qū)的沖突和民族問題與民族區(qū)域自治制度本身沒有關(guān)系。制度在公正理論中有著重要的作用和地位，因此分析公正的合理性時也必須把制度選擇作為其核心要素。

首先，重新認識正義觀可以清楚絕對公正的制度不必然導(dǎo)致公正。世界上沒有包治百病的靈丹妙藥，如果僅僅選擇了某種制度，不去考慮制度預(yù)設(shè)的框架以及制度實施中可能出現(xiàn)的種種問題，不去根據(jù)結(jié)果做出修正，一旦出現(xiàn)了問題，把一切后果推向制度的選擇，必然會出現(xiàn)“災(zāi)難性道德恐怖”[4](P30)。面對這種情況，先驗制度主義者大多會做出放棄制度的處理，因此我國有些學者建議放棄民族區(qū)域制度的觀點也不值得大驚小怪，從中可以看出，羅爾斯的“公正原則”具有很大的局限性。制度的運作需要對實際發(fā)生的結(jié)果采取進一步的評價，不能忽略過程的重要性，行為是對還是錯，對于制度的調(diào)整和最終結(jié)果都有著無法回避的影響。

其次，重新認識正義觀可以認識到民族自治地區(qū)的沖突根源。民族區(qū)域自治制度作為一個兼顧了公平原則與差異原則的正確制度，在中華人民共和國建立初期發(fā)揮了很大的作用，是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政合法性得到少數(shù)民族承認的政治契約。但是該制度在進行60年之后，出現(xiàn)了不少問題，民族沖突不斷發(fā)生，其責任主體值得進一步探討。學者之間的研究和爭論，沒有使問題得到完全澄清，政策執(zhí)行過程中明顯的非正義行為又沒有得到及時糾正，導(dǎo)致民族區(qū)域自治制度對國家的責任、公民的需求和少數(shù)民族的權(quán)益都沒有做到名副其實，這才是問題根源，因此，通過實際問題的研究才能減少顯而易見的不正義。

二、 當前民族區(qū)域自治實施存在的現(xiàn)實正義危機

由前述可知，當前民族區(qū)域自治的正義危機不是民族區(qū)域自治制度的正義危機，而是制度實際運作過程中的正義危機。如果不能堅守公平正義的目標，甚至連循名責實的底線都做不到，那么距離國家安全就會越來越遠。就正義的現(xiàn)實性來講，民族區(qū)域自治實施中的危機包括理性選擇、政策執(zhí)行以及非公正問題等主要方面。

1.理性選擇的危機

托馬斯·斯坎倫認為“理智知道”或“理智的規(guī)則”必須是判斷行為以及法律義務(wù)與權(quán)力框架的基本因素。[5](P3)雖然，不能保證理智的選擇就一定能得到正確的結(jié)果，但是，選擇理智的審思并不在于它必然保證作出正確的判斷，而在于它能使我們盡可能客觀。[6]事實上，對道德以及公正與不公正的客觀思考也需要依靠理智。民族區(qū)域自治制度實施的危機在于理性選擇的過程中，不能理智地考量他人的觀點，不能在理性和實證的基礎(chǔ)上作出判斷并得出結(jié)論。諾貝爾獎獲得者阿瑪?shù)賮啞どJ為回避理智思考的人通常并不是憤怒反抗的民眾，而是社會秩序與司法溫和的衛(wèi)道士。[7](P4)

眾所周知，少數(shù)民族地區(qū)資源豐富，環(huán)境優(yōu)美，但是對少數(shù)民族地區(qū)的投資和開發(fā)很少堅持可持續(xù)發(fā)展的原則或者考慮少數(shù)民族居住的家園環(huán)境。在對少數(shù)民族礦產(chǎn)資源、森林資源等的開發(fā)過程中很少有政策是經(jīng)過反思性評價和公共討論決定的。資源開采完之后，少數(shù)民族并沒有因此獲得應(yīng)有的財富，只獲得少許補償。對少數(shù)民族自治地區(qū)自身傳統(tǒng)文化的保護，也是如此。應(yīng)該相信，少數(shù)民族本身不僅在自己的日常生活中，而且對很多重大問題也有進行理智思考的能力，即相信少數(shù)民族有能力對他們自己與他們的決定進行理智思考和審思，這才是民族區(qū)域自治的核心所在。

2.政策執(zhí)行的正義危機

作為有正義感的領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)時刻考慮現(xiàn)存的習俗和現(xiàn)行政策是否合理，而不是害怕糾正政策的錯誤；作為學者和知識分子精英，應(yīng)該充滿現(xiàn)實精神，為國家的政策和施政提供合理性建議。民族區(qū)域自治制度實行60年，時間不能算短，做出了巨大的成績，但距離民族地區(qū)民眾的要求還很遙遠。有很多數(shù)據(jù)顯示民族自治區(qū)在經(jīng)濟、教育等方面與全國整體水平相比差距在增大，如5個自治區(qū)與全國整體水平相比，GDP差距由1995年的1219.14億元擴大到2004年的3482億元；全社會固定資產(chǎn)投資總額差距由1995年的429.06億元擴大到2004年的1293.27億元；地方財政收入差距從1995年的65.01億元擴大到2004年的249.66億元。[8](P82～83)因此，消除民族區(qū)域自治制度推行過程中的不平等，消除民族自治地方現(xiàn)有的明顯的不正義，才是政府和公務(wù)人員提高執(zhí)政能力、維護黨和國家政策正義的體現(xiàn)。

3.忽視非公正問題的危機

由于認識的局限性，導(dǎo)致對正義的把握有很大的不確定性，那么對赤裸裸的非正義行為的冷漠、漠視和沉默，則顯然背離了正義的目標。從前述正義的觀點已經(jīng)明確，絕對正義和絕對公正的社會制度，需要絕對假設(shè)的初始平等的情景，對制度執(zhí)行中出現(xiàn)的問題卻沒有解決的方案，但關(guān)注現(xiàn)實比較一派卻認為，發(fā)現(xiàn)周圍存在的不公正以及糾正并消除現(xiàn)實存在的不公正會比較客觀和容易操作得多。

不能否認，當前民族自治地方存在諸多非正義的現(xiàn)實，如對少數(shù)民族就業(yè)的歧視問題、少數(shù)民族兒童失學問題、少數(shù)民族婦女生存狀況問題、民族地區(qū)教育問題、民族地區(qū)人民健康和醫(yī)療問題、少數(shù)民族語言和文化流失問題、民族地區(qū)資源環(huán)境破壞問題，這些問題至今已有數(shù)十年，但是大多不被重視或者遲遲得不到解決。民族區(qū)域自治的發(fā)展目標是民族平等，那么在這個問題上不需要對什么是平等達成一致的見解，只需要致力于消除司空見慣的不平等就可以達成共識。

三、 從正義的角度來調(diào)整民族區(qū)域自治政策的途徑

作為正義的主流學派，先驗制度主義者致力于尋求制度的絕對公正，從這個角度來看，民族區(qū)域自治制度無疑具有這個屬性。從羅爾斯正義的兩個不同原則來看，首先，民族區(qū)域自治制度在目標和原則上要求平等地分配基本的權(quán)利與義務(wù)；其次，民族區(qū)域自治制度對少數(shù)民族的優(yōu)惠是為那些最少受惠的社會成員帶去利益補償。民族區(qū)域自治制度以追求民族平等為目標，不因民族之間因自然原因造成的差別而導(dǎo)致不同民族收入的不平等，強調(diào)社會制度為人們提供一個合理的環(huán)境，給每個人創(chuàng)造機會提升其能力，從而消除人與人之間的不平等，從這些方面來講，民族區(qū)域自治在制度的設(shè)計上是正義的，這個問題不容置疑。但是為了制度結(jié)果和現(xiàn)實的公正，需要從以下三個方面來對政策執(zhí)行進行調(diào)整。

1.用公共討論的理智保障民族自治地方最終實現(xiàn)結(jié)果的公正

判斷什么是正義、什么是非正義時依靠客觀的理智，這也是正義與理智關(guān)系的一個方面，不管是先驗制度主義還是著眼于現(xiàn)實的比較都強調(diào)理性在正義原則中的重要性。羅爾斯在《政治自由主義》一書中提出了“公共理性”的概念，目的在于重新界定民主社會公民之間的關(guān)系。羅爾斯強調(diào)，全整學說復(fù)雜而難以理解，于是當基本的政治問題處于成敗攸關(guān)之時，公民便會提出一個個理智的理由，理性的個人會有不同的觀點，在考慮個人利益時不害及他人，在相互尊重和寬容的基礎(chǔ)上表達自己的利益。并且羅爾斯認為：“一旦我們接受合理多元論是自由制度下公共文化的一個永久條件這一事實，合理的理念作為立憲政體之公共證明的基礎(chǔ)之一部分，就會比道德真理的理念更為合適?！盵9](P137)公共理性的核心就是協(xié)商一致和達成共識。阿瑪?shù)賮啞どJ為，作為一種評價理論，社會選擇理論十分關(guān)注社會選擇中社會判斷與公共政策的理性基礎(chǔ)。[8](P86)

不論是公共理性關(guān)注的理性多元主義，還是社會選擇理論關(guān)注的社會判斷及公共政策的理性基礎(chǔ)，都有助于民族區(qū)域自治制度的最終實現(xiàn)和結(jié)果的公正。在公共理性角度，民族區(qū)域自治制度就是要求擁有不同宗教觀、道德觀和哲學觀的人們之間能彼此包容和尊重，在相互諒解的基礎(chǔ)上協(xié)商一致、達成共識，合理地表達各自的利益。民族區(qū)域自治制度也是如此，只有堅持通過不斷的公共討論才能用理智保證民族區(qū)域自治的正當性，減少人們之間的敵意。

2.保障少數(shù)民族選擇生活方式的自由

民族區(qū)域自治制度沒有取得預(yù)期的成果，這是不容否認的事實。為了進一步維護制度和社會的公正，政府官員和學者應(yīng)進一步研究和消除現(xiàn)實中存在的不正義事實。在當前的學術(shù)和國家政策方面，關(guān)注制度和政策的公正的研究比較多，而實際上，什么是公正、什么是不公正，需要少數(shù)民族人民自己回答，要關(guān)注少數(shù)民族人民的需要，在滿足溫飽、教育、醫(yī)療等問題的情況下，根據(jù)少數(shù)民族的自然環(huán)境和文化發(fā)展來實現(xiàn)少數(shù)民族的發(fā)展，而不是把一些物質(zhì)文明強加給少數(shù)民族。到底這種物質(zhì)文明是不是民族地區(qū)所需要的，很多人從來沒有認真關(guān)注過。沒有賦予少數(shù)民族平等和自由的選擇權(quán)，就根本沒有公正可言。任何正義的學派，都贊同自由優(yōu)先的原則，沒有了個人自由就根本沒有正義，讓少數(shù)民族人民自由地選擇自己的生活方式，是民族區(qū)域自治的根本所在。

3.在各民族之間培養(yǎng)寬容的價值觀

當前民主體制順利進行的核心就是通過公共討論和媒體參與，形成一種包容的價值觀，就是既重視少數(shù)人的權(quán)利，又不否定民主的原則。民主的包容性價值觀在解決民族問題方面也可以適用?，F(xiàn)實中，我們很容易發(fā)現(xiàn)減少社會中的溫飽問題、拆遷問題、腐敗問題要比減少少數(shù)民族宗教和民族暴力簡單得多，這是因為前者很容易受到媒體的關(guān)注，并通過不斷的公共討論很容易被政治化，但是民族問題卻要復(fù)雜得多，因為很多問題沒有引起重視，且這些問題很容易滋生敵意和仇恨。

阿瑪?shù)賮啞どJ為：民主在防止群體暴力事件方面的作用，取決于包容性和互動式政治過程對于有害的社團分裂主義思想的緩和能力。[8](P328)他還認為民主政治本身不產(chǎn)生寬容的價值觀，需要媒體、學者、社會精英和政治領(lǐng)導(dǎo)人的共同努力。大量具有政治意識的公民的積極參與可以引發(fā)公共討論，會引起人們對少數(shù)民族問題的關(guān)注，會對少數(shù)民族問題提供堅定的政治支持。要通過媒體和國家的支持，使大家都能了解各民族的問題、困境和發(fā)展情況，通過不斷的接觸，相互理解，建立寬容的價值觀和信任體系。政治哲學家桑德爾曾經(jīng)做出過分析：人們克服或尊重彼此間的差異，需要的是在日常生活中相遇。[10]就是通過不斷的接觸和感情交流，才能建立彼此的信任。范可認為：在族群性與民族主義的語境里，“他者”在本質(zhì)上就是不被信任者，不信任未必與敵意相等同，但是，在民族主義和國家的語境里，不信任可以發(fā)展成為敵意。在一個多民族的國家如何保有統(tǒng)一的國家認同和自身的族群和文化認同是對政府和執(zhí)政黨的一大挑戰(zhàn)。國家必須通過各種承諾的兌現(xiàn)來取得民眾的信任，一旦有了信任，民族對國家的認同就產(chǎn)生了。對于所有國家而言，缺乏互信的相安無事至多只能是過渡性的。[11]在民族之間建立寬容的價值觀和信任體系，對民族和國家的認同至關(guān)重要，也是解決當前民族問題的關(guān)鍵因素。