住房保障和供應體系建設中的政府角色定位*

顧 莉

(鹽城師范學院 經(jīng)濟法政學院，江蘇 鹽城 224051)

黨在十八屆三中全會上通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(下稱《決定》)中明確提出“健全符合國情的住房保障和供應體系”的改革目標。住房問題關(guān)涉老百姓的生活質(zhì)量，是當前全面深化改革的內(nèi)容之一，對其他方面的改革進程具有重要的影響。2013年10月，習近平總書記在中共中央政治局第十次集體學習時就曾強調(diào)，“加快推進住房保障和供應體系建設，是滿足群眾基本住房需求、實現(xiàn)全體人民住有所居目標的重要任務，是促進社會公平正義、保證人民群眾共享改革發(fā)展成果的必然要求?！蓖瑫r，他還指出“加快推進住房保障和供應體系建設，要處理好政府提供公共服務和市場化的關(guān)系、住房發(fā)展的經(jīng)濟功能和社會功能的關(guān)系、需要和可能的關(guān)系、住房保障和防止福利陷阱的關(guān)系”[1]。在這四對關(guān)系的處理過程中，政府扮演什么樣的角色，發(fā)揮怎樣的職能，始終是問題的關(guān)鍵所在。

一、市場經(jīng)濟中的政府干預理論及其在住房制度改革中的意義

(一)市場經(jīng)濟中的政府干預理論。《決定》中指出“經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用?！标P(guān)于政府和市場的關(guān)系問題，在國內(nèi)外的探討從來沒有停止過。在西方，如何在市場經(jīng)濟中定位政府的經(jīng)濟職能，是一個伴隨資本主義發(fā)展史的重要論題。資本主義自由競爭的市場經(jīng)濟是從封建君權(quán)和神權(quán)的束縛下解放出來的經(jīng)濟體制，從其成立之初就是要擺脫市場之外的特權(quán)對其過度束縛和干預，使市場成為真正可以自由平等貿(mào)易的場所。因而，早期資本主義的經(jīng)濟學家們都把自由作為核心的市場價值目標。如古典學派的弗朗斯瓦·魁奈、亞當·斯密、大衛(wèi)·李嘉圖，以及新古典學派的阿弗里德·馬歇爾等人，他們認為經(jīng)濟應該由市場自動調(diào)節(jié)，政府只是充當“守夜人”的角色，認為國家不干預經(jīng)濟生活是最好的政策。但到20世紀30年代西方國家出現(xiàn)的經(jīng)濟危機“打破了市場機制自我調(diào)節(jié)的神話。在此條件下產(chǎn)生的凱恩斯理論提出了政府干預經(jīng)濟的主張，后來各個學派又針對市場在其他方面的失靈發(fā)展了國家干預理論”[2]。也正是漫長的兩百多年的理論探討和歷史的發(fā)展，使得在發(fā)達國家形成了較為合理的政府與市場之間的互補關(guān)系，但是，即使如此也不排除出現(xiàn)新的危機，需要新的理論來重新調(diào)整二者的關(guān)系，解決新的問題。在我國，由于市場經(jīng)濟起步較晚，在此之前政府長期主導經(jīng)濟生活，改革開放以后在各個領(lǐng)域、各個行業(yè)，逐步調(diào)整政府與市場的關(guān)系，使市場逐漸在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，十八屆三中全會的召開更是提出要使市場發(fā)揮決定性作用。雖然有西方的理論和實踐可以借鑒，如有學者對西方不同國家的市場經(jīng)濟體制下的政府干預模式進行梳理，從而提出對我國的啟示[3]。也有學者直接提出了“中國模式”的政府干預[4]。但是要在短短幾十年的時間里，實現(xiàn)符合我國國情的，從政府主導的計劃經(jīng)濟到以市場為主導的社會主義市場經(jīng)濟的全面轉(zhuǎn)型，無論在理論上還是實踐上都存在巨大的挑戰(zhàn)。而且，我國是一個各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡的大國，在不同區(qū)域、不同行業(yè)，在處理政府和市場的關(guān)系時也存在著很大的差異，“一刀切”的做法顯然不符合國情，因而中央和各個地方、各個部門都應當根據(jù)改革的新要求和自身的新情況，具體研究政府與市場的關(guān)系問題。

(二)政府干預理論在住房制度改革中的意義。我國的住房制度從20世紀70年代末開始進行改革，經(jīng)過三十多年的改革歷程，取得了顯著的成就：居民的住房狀況得到了明顯的改善，從1978年城鎮(zhèn)人均住房面積為6.7平方米，提高到2012年底的32.9平方米；基本確立了與經(jīng)濟體制改革進程相適應的住房新體制；初步形成了適應市場經(jīng)濟體制的運行機制；房地產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)[5]1。但是，在住房改革的過程中，也出現(xiàn)了一系列新問題、新情況。當前我國在住房體系建設中存在的主要問題包括住房保障制度尚未完善、房地產(chǎn)市場有待規(guī)范、住房價格形成機制尚未成熟等，這些問題的核心就在于政府和市場在住房制度改革中的關(guān)系和地位尚未明確。因此，明確二者關(guān)系、政府如何干預房地產(chǎn)市場，是下一階段我國住房制度改革的首要任務。在住房體系建設過程中，要處理好政府與市場之間的關(guān)系，前提是要分析住房市場的特殊性。當前，我國的住房市場主要呈現(xiàn)以下特點和問題：第一，房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速。我國在住房制度改革后，尤其自1997年以來，房地產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，中國房地產(chǎn)投資在總投資中的比重和在GDP中的比重增速都很快，已經(jīng)成為我國的支柱產(chǎn)業(yè)，但與此同時也出現(xiàn)“虛火”、投機投資過熱、房地產(chǎn)泡沫等現(xiàn)象。社科院學部委員余永定先生曾坦言中國房地產(chǎn)市場發(fā)展超過了所有國家[6]。第二，單位房價較高，房價上漲較快。2013年，一線城市的房價收入比普遍超過10，其中深圳高達17.2，北京為14.5；二線城市的杭州、廈門，比值也分別高達12.2和11.5，[7]而國際上認為適宜的房價收入比區(qū)間為6～8。中國城鎮(zhèn)目前的房價相對于普通居民的收入來講過于昂貴。此外，一二線城市房價總體仍呈上漲態(tài)勢。2013年12月國家統(tǒng)計局發(fā)布70個大中城市住宅銷售價格變動情況，其中65個城市新建住宅價格環(huán)比上漲。同比上漲的城市則達到69個，“北上廣深”的房價同比漲幅更是連續(xù)四個月超20%，可見房價調(diào)控任重道遠。第三，家庭住房水平差異性較大。有些低收入家庭傾其一生、甚至幾代人的積蓄才能購買一套住房，而有些家庭則擁有幾套，甚至幾十套住房。在居住品質(zhì)上，有的家庭居住在面積極其狹小、配套設施落后的棚戶區(qū)，有的住在極其奢華售價上億的豪宅別墅區(qū)，貧富差距明顯。第四，住房保障體系建設相對滯后。隨著我國住房制度改革的發(fā)展，目前已經(jīng)基本建立了包括經(jīng)濟適用房、公共租賃房、公積金等為主要內(nèi)容的住房保障制度。但是，相對于房地產(chǎn)市場的發(fā)展速度和勢頭，我國的住房保障體系發(fā)展則較為滯后，“在推動住房商品化、社會化的過程中，過分地強調(diào)住房貨幣化而否定了住房福利，一度忽視了對低收入群體的住房保障，弱化了住房保障制度的政策導向作用”[8]。上述房地產(chǎn)市場中呈現(xiàn)的特征和問題，表明房地產(chǎn)市場與其他商品市場的一致性在于都是在價值規(guī)律的指引下調(diào)節(jié)供求關(guān)系和商品價格對資源進行配置，但不一樣的是住房幾乎是絕大多數(shù)家庭交易金額最大的商品，如果政府不通過有效手段調(diào)控和干預房價，則嚴重影響老百姓的生活質(zhì)量。同時，在房產(chǎn)交易過程中，由于開發(fā)商與購房者之間的信息不對稱，極易造成對購房者的利益損害，而開發(fā)商們從中獲取巨額的利潤，房地產(chǎn)業(yè)也成為獲利較高的產(chǎn)業(yè)之一，從而引發(fā)房地產(chǎn)業(yè)超速發(fā)展，造成房地產(chǎn)業(yè)以及整個經(jīng)濟的泡沫。因此，在房地產(chǎn)市場中這只“無形的手”更易發(fā)生失靈現(xiàn)象，需要政府“有形的手”進行恰當而有效的宏觀調(diào)控，在住房保障和供應體系建設中，借鑒西方市場經(jīng)濟中政府干預理論和實踐，結(jié)合我國的國情和住房市場的特殊性，明確政府的行政價值目標，完善政府的職能，做出正確角色定位，進行合理干預。

二、政府在住房保障和供應體系建設中的價值目標

(一)政府在住房保障和供應體系建設中的根本目標。市場與政府所追求的價值目標是不盡相同的。市場突出效率優(yōu)先，市場主體在參與市場交易行為時，都自發(fā)地依循價值規(guī)律和供求關(guān)系，追求利益最大化。但在實際競爭的過程中，由于市場主體在資金、管理、技術(shù)等要素上存在差異，必然會導致優(yōu)勝劣汰，但同時也會出現(xiàn)不正當競爭或者壟斷，破壞市場的均衡，導致市場失靈。而政府在公共行政時的首要價值目標則是社會公正?？v觀公共行政學的發(fā)展歷程，行政價值訴求經(jīng)歷了由追求行政效率向社會公正的轉(zhuǎn)移，“逐漸突破了狹隘的工具理性層面躍升到更具倫理色彩、以社會公正為核心的終極關(guān)懷的高度”[9]12。政府的行政公正具體應當表現(xiàn)在，通過制度和政策的手段正義，最終實現(xiàn)人與人、人與社會之間利益的“平衡”，即分配的合理性，真正實現(xiàn)社會公平和正義，使絕大多數(shù)的社會成員能夠產(chǎn)生對政府的信任、對社會的依托和對生活的希望與滿足。因此，政府在住房保障和供應體系建設中根本價值目標就是，立足社會整體和長遠的發(fā)展，通過協(xié)調(diào)住房供求雙方的利益關(guān)系，兼顧不同社會群體的住房需求，實現(xiàn)“住有所居”，增進人民福祉，促進社會公平正義。

(二)政府在住房保障和供應體系建設中的直接目標。當前我國住房供應體系的范圍較廣，從廣義上講涉及各類型的住房供給，包括普通商品房和保障性住房，普通商品房的供給主要是房地產(chǎn)開發(fā)商根據(jù)房地產(chǎn)市場的供求關(guān)系，以市場為導向，以盈利為目的，為滿足不同消費者需求，而提供的不同消費檔次的商品房，如以高收入人群為對象的高檔商品房(如別墅)、以中高收入人群為對象的中高檔商品房(如一些高檔小區(qū))，以及以普通工薪階層為對象的普通商品房。而保障性住房則是政府為中低收入住房困難的家庭提供的，具有社會保障性質(zhì)的特殊住房，其對象是中低收入家庭，具體有經(jīng)濟適用房、公共租賃房、限價房、安置房等形式。設置多層次、多元化的住房供應體系，其最終目的就是為了滿足不同收入水平群體的住房需求。但是，當前我國住房供應體系尚不完善，如保障性住房供應不足與商品房供應總體相對過剩的矛盾、商品房價格不合理、房地產(chǎn)市場信息不完全不對稱、住房的負外部效應總體高于正外部效應等等，因此，政府在住房保障和供應體系建設中的直接目標，就是健全住房保障制度，完善住房供應體系。

(三)政府在住房保障和供應體系建設中的具體目標。由于住房保障與普通商品房供應之間存在著很大的差異性，所以，政府在住房保障和普通商品房供應體系建設中的具體目標也有所不同。首先，住房保障建設的具體目標，就是各級政府都要根據(jù)當前經(jīng)濟和住房發(fā)展階段，借鑒西方國家取得成功的住房保障模式，制定切實可行的戰(zhàn)略計劃，完善住房保障立法，建立較為完善的住房保障制度，構(gòu)建多層次的住房保障體系，探索出具有中國特色的住房保障模式，在滿足中低收入家庭基本居住需求的基礎(chǔ)上，逐漸提高保障性住房的品質(zhì)，使中低收入家庭也能夠共享改革的成果。其次，普通商品房市場建設的具體目標是，第一，在尊重市場在資源配置中起決定性作用的前提下，政府通過財政政策、貨幣政策與產(chǎn)業(yè)、價格等政策手段協(xié)調(diào)配合的宏觀調(diào)控體系，對房地產(chǎn)市場在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)體系和國民經(jīng)濟發(fā)展中的地位和作用進行合理定位，保持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定健康可持續(xù)發(fā)展。第二，確保房地產(chǎn)市場的公平競爭，加強市場監(jiān)管和相關(guān)立法，建立公平開放透明的市場規(guī)則，維護市場秩序和交易主體的合法權(quán)益，彌補市場失靈。

三、政府在住房保障和供應體系中的角色定位

(一)體系構(gòu)建者的角色。構(gòu)建合理的住房保障和供應體系，制定目標明確的住房保障發(fā)展計劃和城市商品房發(fā)展規(guī)劃，是住房工作的核心和前提，也是改革的重要內(nèi)容。住房保障和供應體系構(gòu)建是一個復雜的過程，它包括住房制度和政策的制定、住房保障對象的設定、各類住房供應比例的協(xié)調(diào)、住房價格的調(diào)控、房產(chǎn)權(quán)利的保障等諸多環(huán)節(jié)。但市場本身由于其自發(fā)性和盲目性，不可能形成一個完善而相對穩(wěn)定的住房體系，尤其是在住房保障方面，市場競爭的存在、利益的追逐只能帶來優(yōu)勝劣汰、弱肉強食，造成弱勢群體的困境，最終導致流離失所，成為社會的邊緣群體，從而引發(fā)社會的渙散和動蕩。因此政府必須承擔起構(gòu)建住房保障和供應體系的重任，成為構(gòu)建住房保障和供應體系的主體力量，規(guī)范房地產(chǎn)市場，保障公民的住房權(quán)利。政府要扮演好體系構(gòu)建者的角色，首先，要轉(zhuǎn)變行政理念，不僅要認識到住房問題從工具層面上可以提高經(jīng)濟效益、完成政績考核以及維護社會穩(wěn)定等，更要認識到每個公民都擁有住房的權(quán)利，確保所有人“住有所居”是政府應盡的責任，也是社會進步和公平正義的體現(xiàn)。具備高層次的行政理念是政府真正實現(xiàn)行之有效的行政行為的前提和關(guān)鍵。其次，要提升行政能力。住房保障和供應體系內(nèi)容繁雜、矛盾尖銳，具有覆蓋面廣、人員關(guān)系復雜、利益沖突明顯等特點，這都是對政府行政能力的考驗。政府需要在有效借鑒其他國家和地區(qū)的先進經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地的實際情況，立足全局、放眼未來、統(tǒng)籌兼顧、重點突破，合理規(guī)劃和構(gòu)建住房保障和供應體系。第三，要有較強的法律素養(yǎng)。一方面，政府在制定相關(guān)政策時要有強烈的法律意識，一切以法律為準繩，相關(guān)政府規(guī)章的制定不得與法律尤其是憲法相背離。另一方面，現(xiàn)代政府應當是一個法治政府，行政需要有效的法律支持。有關(guān)部門應當制定出符合我國國情的住房保障和供應相關(guān)法律法規(guī)，實現(xiàn)住房體系建設領(lǐng)域的“有法可依”。

(二)公共服務者的角色。服務型政府是當前我國政府職能轉(zhuǎn)變的主要方向，對于地方政府而言尤其要增強服務意識。在保障性住房方面，由于保障房的公益性和社會性，政府在進行相關(guān)工作時應突出其服務的職能。首先，主動提供信息，關(guān)注弱勢群體。一些低收入家庭往往在社會生存能力和信息獲取能力上存在一定的缺陷，對相關(guān)政策不能及時而全面地獲知和理解，相關(guān)部門應當積極地做好宣傳工作，主動提供幫扶，避免“不問不答”的消極不作為現(xiàn)象。其次，優(yōu)化服務流程、提高辦事效率。由于保障性住房的建設需要地方財政的支持，甚至會影響到普通商品房的價格，因此，有些地方政府從短期效益和局部利益出發(fā)，往往對保障性住房建設的積極性不高，人浮于事，流程復雜、辦事拖沓，不能驅(qū)動住房保障的發(fā)展和完善。第三，以人為本，提高住房質(zhì)量。政府應當盡量避免區(qū)位邊緣化，加強社區(qū)配套服務，滿足住戶的基本生活需要，體現(xiàn)政府對該群體以人為本的人文關(guān)懷。公共服務者的角色在普通商品房供給中，則體現(xiàn)在房屋產(chǎn)權(quán)的確認和保護上。房屋產(chǎn)權(quán)是指房產(chǎn)的所有者按照國家法律規(guī)定所享有的權(quán)利，包括占有、使用、收益和處分的權(quán)利，房屋產(chǎn)權(quán)的變更是商品房交易的關(guān)鍵和標志。在商品房交易的過程中，必須有一個中立而具有公信力的第三方提供產(chǎn)權(quán)的認定，如果出現(xiàn)糾紛，也必須有一個共同信任的第三方來協(xié)助解決糾紛，或者成為司法審判的依據(jù)，這個角色就必然由政府來扮演，無論是開發(fā)商還是購房者在辦理各項經(jīng)營和交易手續(xù)時，政府都要提高服務質(zhì)量和效率，否則將喪失政府的公信力。其次，要堅持公平公正的原則，政府在房產(chǎn)交易的雙方之間應保持中立立場，公平公正地對產(chǎn)權(quán)予以確認和保護，尤其是在面對開發(fā)商與購房者實際地位不對等時，要做好平衡工作，盡可能為相對弱勢的消費者提供信息和權(quán)利保障渠道的暢通，維護房地產(chǎn)市場的穩(wěn)定和有序。

(三)行政與市場監(jiān)督者的角色。在保障性住房的運行機制中政府處于核心地位，社會把正義維護者的使命交由政府，但當個別行政人員把服務性的本質(zhì)演變?yōu)橐环N權(quán)力時，則可能出現(xiàn)權(quán)力尋租現(xiàn)象，成為開發(fā)商或非保障群體的尋租對象。因此，必須加強對相關(guān)機構(gòu)和人員的監(jiān)督。首先，對行政人員的監(jiān)督。由于行政能力的差異以及利益的驅(qū)使，部分行政人員在住房保障政策執(zhí)行的過程中會偏離保障的初衷，政府自身首先應當具備監(jiān)督的職能機構(gòu)，對行政人員進行監(jiān)督。其次，對開發(fā)商的監(jiān)督。相對于普通商品房的開發(fā)商而言，盡管政府會對保障性住房開發(fā)提供土地、稅收、貸款等方面的優(yōu)惠，但保障性住房開發(fā)商的利潤還是有限的，這就有可能出現(xiàn)一些開發(fā)商偷工減料、以次充好的現(xiàn)象，政府有責任對其加以監(jiān)督。第三，對保障對象的跟蹤監(jiān)督。住房保障的對象是中低收入家庭，但是在實際操作過程中容易造成一些不符合條件或者原來符合后來不符合的家庭“套利”，因此，有必要形成跟蹤監(jiān)督的有效機制，確保住房保障能夠真正為需要幫助的對象提供保障。對普通商品房市場而言，有效監(jiān)督的前提是要有一個合理的市場規(guī)則的存在，市場規(guī)則是市場得以有效運行的保障。規(guī)則源于市場交易的本身，并非人為創(chuàng)造，但是，為了能夠使所有市場主體遵循規(guī)則參與市場競爭，就需要人為地將規(guī)則固定化，以此來規(guī)范、引導、監(jiān)督、管理市場主體的經(jīng)濟行為，保護消費者權(quán)利，維護市場秩序。因此，政府首先和最主要的就是按照房地產(chǎn)市場經(jīng)濟規(guī)律來制定規(guī)則，違背規(guī)律本身的規(guī)則不僅不能促進市場的發(fā)展，反而會成為市場經(jīng)濟發(fā)展的桎梏，造成新的不公平和混亂。其次，根據(jù)市場規(guī)則，對市場主體的交易行為實施有效監(jiān)督。競爭性是市場經(jīng)濟的主要特點之一，但缺乏有效監(jiān)督的競爭往往導致不正當競爭的出現(xiàn)，因此，必須有一個具有強制力的機構(gòu)對其進行監(jiān)督，必要的時候加以懲罰，政府可以利用住房保障與房產(chǎn)管理局、建設局、工商管理局、質(zhì)量監(jiān)督、物價局以及消費者協(xié)會等諸多部門對房地產(chǎn)市場進行監(jiān)督，確保公平競爭和對消費者權(quán)益的保護。

總而言之，政府能否在住房保障和供給體系建設中扮演好特定的角色，有明確的行政理念是根本，即以促進社會公平正義，實現(xiàn)人民住有所居、安居樂業(yè)為價值目標，以人為本，執(zhí)政為民；具備較強的行政能力是關(guān)鍵，要能準確把握政府在住房保障和普通商品房市場的不同角色定位，處理好政府與市場的關(guān)系；具備良好的行政道德和法律素養(yǎng)是保障，行政人員要自覺堅守職業(yè)操守，堅持群眾路線，強化服務意識，杜絕腐敗，扮演好自己的角色，推進改革的深化。

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