工程質(zhì)量投訴管理若干問題探討

黃 健

（?？谑薪ㄔO(shè)工程質(zhì)量安全監(jiān)督站，?？?570206）

工程質(zhì)量投訴是民生熱點(diǎn)問題。特別是近年來新聞媒體對(duì)工程質(zhì)量投訴頻頻曝光，跟蹤報(bào)道，投訴事件、工程質(zhì)量投訴管理機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱：投訴管理機(jī)構(gòu)）及人員更是時(shí)時(shí)成為社會(huì)的聚焦點(diǎn)。如何妥善處理工程質(zhì)量投訴，是擺在政府及其委托的投訴管理機(jī)構(gòu)必須面對(duì)的、繞不開的話題，它既拷問了政府行政能力和人員素質(zhì)，又督促有關(guān)部門根據(jù)社會(huì)發(fā)展需要不斷完善工程質(zhì)量相關(guān)法律法規(guī)，以適應(yīng)日趨復(fù)雜的投訴情形和人民群眾對(duì)政府部門管理能力不斷提高的需求。在投訴處理過程中，工程質(zhì)量投訴管理機(jī)構(gòu)如何正確把握好定位，靈活應(yīng)用法律法規(guī)知識(shí)，恰如其分地處理一些敏感問題是順利開展投訴處理工作的關(guān)鍵。以下對(duì)工程質(zhì)量投訴管理工作中的若干問題進(jìn)行探討，試圖解釋在當(dāng)前法律框架下，工程質(zhì)量投訴政府職能、定位和作用，嘗試解決一些在質(zhì)量投訴中經(jīng)常遇到的有時(shí)又是非常敏感和棘手的問題。

1 工程質(zhì)量投訴的概念和受理范圍

明晰工程質(zhì)量投訴概念和范圍是投訴管理機(jī)構(gòu)和人民群眾處理或進(jìn)行工程投訴的基礎(chǔ)。根據(jù)《建設(shè)工程質(zhì)量投訴處理暫行規(guī)定》（建監(jiān)［1997］60號(hào)）規(guī)定，工程質(zhì)量投訴的概念可以歸納為：公民、法人和其他組織通過信函、電話、來訪等形式反映新建、改建、擴(kuò)建的各類建筑安裝、市政、公用、裝飾裝修等建設(shè)工程在保修期內(nèi)和建設(shè)過程中發(fā)生的工程質(zhì)量問題的活動(dòng)。建設(shè)工程在保修期內(nèi)和建設(shè)過程中發(fā)生的工程質(zhì)量問題均屬投訴范圍。

應(yīng)注意投訴受理范圍中“在保修期內(nèi)”和“建設(shè)過程中發(fā)生的工程質(zhì)量問題”這兩個(gè)關(guān)鍵詞。

對(duì)于工程項(xiàng)目建設(shè)單位（房地產(chǎn)開發(fā)商）和施工單位來說，“在保修期內(nèi)”是指《房屋建筑工程質(zhì)量保修辦法》第七條規(guī)定的范圍：“在正常使用條件下，房屋建筑工程的最低保修期限為：（一）地基基礎(chǔ)工程和主體結(jié)構(gòu)工程，為設(shè)計(jì)文件規(guī)定的該工程的合理使用年限；（二）屋面防水工程、有防水要求的衛(wèi)生間、房間和外墻面的防滲漏，為5年；（三）供熱與供冷系統(tǒng)，為2個(gè)采暖期、供冷期；（四）電氣管線、給排水管道、設(shè)備安裝和裝修工程，為2年。其他項(xiàng)目的保修期限由發(fā)包方與承包方約定。”房屋建筑工程的保修期，自竣工驗(yàn)收合格之日起計(jì)算，保修事宜由施工單位出具《工程質(zhì)量保修書》具體規(guī)定。

而對(duì)于商品房購買者來說，房屋的保修者為房地產(chǎn)開發(fā)商，兩者為買賣合同關(guān)系。房屋所有人應(yīng)當(dāng)要求房地產(chǎn)開發(fā)商依據(jù)《住宅質(zhì)量保證書》規(guī)定的保修內(nèi)容、保修期來進(jìn)行保修。應(yīng)當(dāng)注意的是保修起始時(shí)間應(yīng)為房屋交付業(yè)主使用之日，與施工單位出具的《工程質(zhì)量保修書》起始時(shí)間可能不同。

“建設(shè)過程中發(fā)生的工程質(zhì)量問題”應(yīng)包含的內(nèi)容是：正在施工的建筑物本身質(zhì)量問題或施工造成的毗鄰建筑質(zhì)量問題。如：一工地采用錘擊樁施工，造成毗鄰房屋內(nèi)飼養(yǎng)的40余只兔子死亡。該事件屬于生產(chǎn)者對(duì)周圍環(huán)境影響問題，投訴方應(yīng)到環(huán)保部門進(jìn)行投訴，不屬于工程質(zhì)量投訴受理范圍。而如果是造成毗鄰房屋出現(xiàn)開裂等質(zhì)量問題，則屬于受理范圍。

2 投訴管理機(jī)構(gòu)的定位及工作理念

大多數(shù)地方政府均委托當(dāng)?shù)毓こ藤|(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)為投訴管理機(jī)構(gòu)。因工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)是受建設(shè)主管部門委托，依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)和工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)工程實(shí)體質(zhì)量和工程建設(shè)、勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理單位等質(zhì)量責(zé)任主體和質(zhì)量檢測(cè)等單位的工程質(zhì)量行為實(shí)施監(jiān)督的部門。這種委托有利于從監(jiān)管方面順利解決工程質(zhì)量投訴。但是，投訴管理機(jī)構(gòu)由于其背景，往往又倍受投訴人或媒體“責(zé)難”：“房屋質(zhì)量有問題，是怎么通過驗(yàn)收的？”。這就需要正確理解工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)工作職責(zé)和明確投訴管理機(jī)構(gòu)的定位。

質(zhì)量投訴機(jī)構(gòu)的定位：是協(xié)調(diào)者、監(jiān)督者，而不是工程質(zhì)量責(zé)任具體承擔(dān)者。在投訴處理過程中，投訴處理人員應(yīng)充分認(rèn)識(shí)工程質(zhì)量投訴處理的復(fù)雜性，擺正自身位置，不發(fā)表超越自身職責(zé)之言，應(yīng)以組織處理質(zhì)量投訴為主線，積極發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，協(xié)調(diào)投訴人和工程建設(shè)各質(zhì)量責(zé)任主體關(guān)系，確保質(zhì)量投訴按照建設(shè)工程法律法規(guī)、房屋購買合同及《住宅質(zhì)量保證書》規(guī)定內(nèi)容得到落實(shí)處理。對(duì)拒不履行保修責(zé)任的按照相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定進(jìn)行行政處罰、不良行為記錄。

另外，質(zhì)量投訴機(jī)構(gòu)也不是工程質(zhì)量鑒定機(jī)構(gòu)。在質(zhì)量投訴處理過程中遇須鑒定判定歸屬問題（如：房屋裂縫成因鑒定，須判定是主體結(jié)構(gòu)構(gòu)件或裝飾裝修原因產(chǎn)生等）的，應(yīng)當(dāng)建議投訴人及建設(shè)單位共同委托有資質(zhì)的鑒定機(jī)構(gòu)進(jìn)行鑒定。

3 工程質(zhì)量投訴處理流程

工程質(zhì)量投訴應(yīng)倡導(dǎo)將投訴解決在物業(yè)管理層級(jí)的原則，即投訴人發(fā)現(xiàn)房屋質(zhì)量問題，應(yīng)先向物業(yè)單位反映，物業(yè)單位應(yīng)按照《物業(yè)管理?xiàng)l例》及物業(yè)服務(wù)合同的約定及時(shí)向建設(shè)單位報(bào)告，由建設(shè)單位組織項(xiàng)目各質(zhì)量責(zé)任主體各方進(jìn)行處理，將工程質(zhì)量投訴消滅在萌芽狀態(tài)。如果上述訴求無果，投訴人可以到投訴管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行投訴。投訴管理機(jī)構(gòu)可以參考以下工程質(zhì)量投訴處理流程進(jìn)行處理（圖1）。

工程質(zhì)量投訴流程圖中體現(xiàn)了以下投訴處理原則：

一是公正處理、疏導(dǎo)協(xié)調(diào)和監(jiān)督相結(jié)合的原則。即投訴管理機(jī)構(gòu)依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)投訴全過程進(jìn)行管理，維護(hù)投訴者正當(dāng)權(quán)益。

二是有限協(xié)調(diào)處理能力原則。即投訴管理機(jī)構(gòu)對(duì)投訴的處理能力是有限的，如投訴超出范圍或投訴協(xié)調(diào)難以進(jìn)行即進(jìn)入司法程序進(jìn)行處理。這條原則對(duì)無理投訴者是一種有力制約，它為投訴工作“疏導(dǎo)、協(xié)調(diào)”提供了有力保證。

三是共同委托鑒定原則。一旦投訴必須進(jìn)行鑒定，應(yīng)推行本原則，這對(duì)避免鑒定結(jié)論產(chǎn)生糾紛提供有力保障。

此外，還通過數(shù)值計(jì)算進(jìn)行了檢驗(yàn)。例如，Cupillard和Capdeville（2010）揭示出：在考慮球狀地殼構(gòu)造的情況下，當(dāng)噪聲源在地表呈空間均勻分布時(shí)，就可以正確推定其衰減，但當(dāng)噪聲源為局部存在時(shí)，就無法進(jìn)行正確推定了。相同的數(shù)值驗(yàn)證也經(jīng)Weaver（2011）得出了結(jié)論。

注：（1）質(zhì)量投訴受理范圍：建設(shè)工程在保修期內(nèi)和建設(shè)過程中發(fā)生的工程質(zhì)量問題均屬投訴范圍。（2）項(xiàng)目質(zhì)量責(zé)任主體：參與項(xiàng)目建設(shè)的建設(shè)、勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等單位。（3）責(zé)任單位：負(fù)有投訴質(zhì)量責(zé)任的項(xiàng)目質(zhì)量主體中的一方或幾方。

4 幾個(gè)在投訴處理過程中常遇到的問題

4.1 關(guān)于工程質(zhì)量鑒定機(jī)構(gòu)

工程質(zhì)量投訴往往會(huì)遇到建設(shè)單位和投訴人共同委托有資質(zhì)的鑒定機(jī)構(gòu)鑒定問題。那么，具備對(duì)房屋質(zhì)量問題鑒定資質(zhì)的機(jī)構(gòu)是哪些呢？根據(jù)我國實(shí)際情況，大致有如下三類：

1）設(shè)計(jì)單位 《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第四十二條規(guī)定“建設(shè)工程在超過合理使用年限后需要繼續(xù)使用的，產(chǎn)權(quán)所有人應(yīng)當(dāng)委托具有相應(yīng)資質(zhì)等級(jí)的勘察、設(shè)計(jì)單位鑒定，并根據(jù)鑒定結(jié)果采取加固、維修等措施，重新界定使用期”。故條例賦予設(shè)計(jì)單位房屋鑒定資質(zhì)。但現(xiàn)實(shí)是，負(fù)責(zé)本項(xiàng)目設(shè)計(jì)的設(shè)計(jì)單位做出的鑒定結(jié)論一般不被投訴人認(rèn)可。其它具有相同資質(zhì)等級(jí)的設(shè)計(jì)單位又不愿意承接這種利潤微薄且又有風(fēng)險(xiǎn)的質(zhì)量投訴鑒定，這是尷尬的現(xiàn)實(shí)。

2）工程質(zhì)量檢測(cè)機(jī)構(gòu) 工程質(zhì)量檢測(cè)機(jī)構(gòu)可以承擔(dān)構(gòu)件的質(zhì)量檢測(cè)并給出結(jié)論意見。但難以對(duì)結(jié)構(gòu)體系存在問題導(dǎo)致的質(zhì)量問題進(jìn)行綜合分析并得出結(jié)論意見。故工程質(zhì)量檢測(cè)機(jī)構(gòu)可以承擔(dān)那些不需要對(duì)結(jié)構(gòu)整體進(jìn)行分析判斷的工程質(zhì)量鑒定工作，如：判定單個(gè)或一個(gè)檢驗(yàn)批混凝土構(gòu)件抗壓強(qiáng)度、砂漿抗壓強(qiáng)度、鋼筋抗拉強(qiáng)度以及混凝土樓板的厚度等。

3）司法鑒定機(jī)構(gòu) 司法鑒定機(jī)構(gòu)是經(jīng)過司法行政機(jī)關(guān)審核登記并取得《司法鑒定許可證》，從事司法鑒定業(yè)務(wù)的法人或者其他組織。嚴(yán)格來說，司法鑒定機(jī)構(gòu)只有在法院委托的情況下行使房屋鑒定職責(zé)，其結(jié)論只為司法系統(tǒng)所采納。在質(zhì)量投訴處理中，在未進(jìn)入司法程序的情況下，如投訴人和建設(shè)單位雙方均同意委托該類機(jī)構(gòu)進(jìn)行鑒定，亦不失為一種解決辦法，投訴處理機(jī)構(gòu)應(yīng)予支持。

4）房屋安全鑒定機(jī)構(gòu)（危房鑒定所） 房屋安全鑒定機(jī)構(gòu)是依據(jù)《城市危險(xiǎn)房屋管理規(guī)定》規(guī)定，由市、縣人民政府房地產(chǎn)行政主管部門（現(xiàn)為住建主管部門）批準(zhǔn)設(shè)立的房屋安全鑒定機(jī)構(gòu)。但該機(jī)構(gòu)各地發(fā)展不均衡，有些房屋安全鑒定機(jī)構(gòu)只能進(jìn)行危房鑒定，有些地區(qū)制定了安全鑒定機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，提高了該機(jī)構(gòu)的鑒定范圍。質(zhì)量投訴處理中，可根據(jù)該類機(jī)構(gòu)能力和準(zhǔn)入條件委托鑒定。

4.2 關(guān)于維修方案的出具問題

《房屋建筑工程質(zhì)量保修辦法》規(guī)定：“發(fā)生涉及結(jié)構(gòu)安全的質(zhì)量缺陷，……；由原設(shè)計(jì)單位或者具有相應(yīng)資質(zhì)等級(jí)的設(shè)計(jì)單位提出保修方案?！惫噬婕敖Y(jié)構(gòu)質(zhì)量方面的維修方案應(yīng)由設(shè)計(jì)單位出具。除此之外質(zhì)量缺陷的維修方案一般由施工單位等各質(zhì)量責(zé)任方根據(jù)各自責(zé)任情況出具。

4.3 關(guān)于投訴人要求落實(shí)“三包”和退房問題

“包修”，如前所述。

商品房“包換”，尚無相關(guān)法律文件支持。

“包退”，中國消費(fèi)者協(xié)會(huì)明文規(guī)定實(shí)行“三包”（包修、包退、包換）的商品有18種，但不包括商品房。但住建部、國家工商總局制定的《商品房買賣合同示范文本》中明確：“出賣人承諾該商品房地基基礎(chǔ)和主體結(jié)構(gòu)合格，符合國家及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)檢測(cè)不合格的，買受人有權(quán)解除合同”，即為退房。有些地方如?？谑性凇逗？谑猩唐贩抠I賣合同》制定了更為明確的規(guī)定：“該商品房交付使用后，買受人認(rèn)為主體結(jié)構(gòu)質(zhì)量不合格的，可以依照有關(guān)規(guī)定委托工程質(zhì)量檢測(cè)機(jī)構(gòu)重新核驗(yàn)。經(jīng)核驗(yàn)，確屬主體結(jié)構(gòu)質(zhì)量不合格的，買受人有權(quán)單方退房?！本C上所述，當(dāng)證明地基基礎(chǔ)和主體結(jié)構(gòu)質(zhì)量存在問題時(shí)，投訴人可以要求退房，有關(guān)部門應(yīng)予支持。

5 關(guān)于現(xiàn)行建設(shè)工程法律法規(guī)在工程質(zhì)量投訴處理中存在的問題

目前，在質(zhì)量投訴中主要遇到的困難有：

1）對(duì)質(zhì)量責(zé)任的承擔(dān)主體不明確。導(dǎo)致在質(zhì)量投訴處理過程中建設(shè)行政主管部門及委托的質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)飽受責(zé)難。

2）投訴處理過程中缺乏規(guī)范的處理程序和具體規(guī)定，投訴處理方式不完善，導(dǎo)致各方矛盾激烈，投訴處理工作難以為繼。

3）對(duì)拒不配合投訴處理的各質(zhì)量責(zé)任主體（特別是建設(shè)、設(shè)計(jì)、監(jiān)理單位）缺乏有效制約、懲治手段，導(dǎo)致政府部門協(xié)調(diào)投訴處理力度不強(qiáng)，難于收到“一時(shí)之效”，更難于通過質(zhì)量投訴處理達(dá)到全面提高工程質(zhì)量之效。

4）對(duì)投訴雙方協(xié)商無果的，無明確規(guī)定走司法途徑解決機(jī)制（仲裁或司法程序），投訴方往往責(zé)難有關(guān)部門協(xié)調(diào)能力差或不作為，給投訴處理結(jié)案造成很大困難。

對(duì)上述問題，我國現(xiàn)行建設(shè)工程法律法規(guī)難以有效解決。即存在著質(zhì)量投訴法律法規(guī)不健全，缺乏有效的處理程序和處理手段，導(dǎo)致投訴方訴求難以落實(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)處理難等問題。如1997年頒布的《建設(shè)工程質(zhì)量投訴處理暫行規(guī)定》（建監(jiān)［1997］60號(hào)）這一規(guī)范性文件，該規(guī)定只有22條，施行至今已有16年，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)當(dāng)前我國社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和人民日益提高的民生訴求的需要。另外，原建設(shè)部《關(guān)于加強(qiáng)住宅工程質(zhì)量管理的若干意見》（建質(zhì)［2004］18號(hào)）中對(duì)建設(shè)單位（房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)）的質(zhì)量責(zé)任和質(zhì)量投訴有一些規(guī)定，但只言片語，難于系統(tǒng)發(fā)揮作用。

為解決這些問題，國家應(yīng)對(duì)相關(guān)投訴管理規(guī)定進(jìn)行修訂，地方政府應(yīng)結(jié)合本地區(qū)情況制定地方法規(guī)予以規(guī)范。另外，國家應(yīng)強(qiáng)制推行工程質(zhì)量保險(xiǎn)制度，當(dāng)務(wù)之急是推行工程質(zhì)量保證保修這一險(xiǎn)種，以應(yīng)對(duì)各質(zhì)量責(zé)任主體破產(chǎn)無法落實(shí)保修責(zé)任人等問題，也為各質(zhì)量責(zé)任主體提供風(fēng)險(xiǎn)保障。在具體實(shí)施時(shí)，可以借鑒、探討國際上較為成熟工程質(zhì)量缺陷保險(xiǎn)制度，建設(shè)單位投保工程質(zhì)量保證保險(xiǎn)的，可以免交物業(yè)維修金，通過保險(xiǎn)降低建設(shè)單位的財(cái)務(wù)成本來引導(dǎo)和推動(dòng)質(zhì)量保險(xiǎn)。如此，一是有利于分散住宅質(zhì)量保證的風(fēng)險(xiǎn)和降低建設(shè)單位住宅質(zhì)量保修的成本；二是有利于引入保險(xiǎn)公司介入建設(shè)工程質(zhì)量和安全監(jiān)督的新機(jī)制，督促建設(shè)工程參與方更好地履行建設(shè)工程質(zhì)量和安全的義務(wù)和責(zé)任。

6 結(jié) 語

工程質(zhì)量投訴處理是一項(xiàng)綜合性很強(qiáng)的工作，它既需要投訴處理人員熟悉現(xiàn)行國家建設(shè)工程法律法規(guī)及其他相關(guān)法規(guī)（如物權(quán)法、物業(yè)管理?xiàng)l例等），又要有穩(wěn)重與靈活相結(jié)合的能力。希望該文能夠給那些從事工程質(zhì)量投訴工作的同行一定的啟迪，順利將每一件投訴案件結(jié)案。

［1］中華人民共和國國務(wù)院令279號(hào).建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例及釋義［Z］.2000－01－30.

［2］中華人民共和國建設(shè)部令第80號(hào).房屋建筑工程質(zhì)量保修辦法［Z］.2000－06－30.

［3］中華人民共和國建設(shè)部（建監(jiān)［1997］60號(hào)）.建設(shè)工程質(zhì)量投訴處理暫行規(guī)定［Z］.1997－04－02.

［4］上海市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公告第42號(hào).上海市建設(shè)工程質(zhì)量和安全管理?xiàng)l例及解讀［Z］.2011－12－26.