區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展視角下的廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)地方政府競爭研究

廖一禎

一、地方政府競爭的機(jī)理

隨著我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，區(qū)域地方政府競爭研究也逐漸成為專家學(xué)者研究的熱點(diǎn)。政府競爭最早出現(xiàn)在英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密的《國富論》中，他認(rèn)為國家與國家之間為了爭奪居民，各國將在保護(hù)財(cái)產(chǎn)和稅收方面展開競爭，居民會根據(jù)某個(gè)國家能否保護(hù)其產(chǎn)權(quán)，甚至提供更優(yōu)惠的稅收政策來選擇在某個(gè)國家進(jìn)行生產(chǎn)生活①亞當(dāng)·斯密：《國富論》（上下卷），商務(wù)印書館，1988。。真正意義上研究地方政府競爭的時(shí)代要屬于美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家蒂伯特研究出的蒂伯特模型，他認(rèn)為一個(gè)地方的地方政府若能提供滿足的公共物品和稅收組合，就會有居民流向這個(gè)地方進(jìn)行生產(chǎn)和享受財(cái)富。反之，居民將選擇其他的地方進(jìn)行生產(chǎn)生活，即“用腳投票”②Charles M.Tiebout,A Pure Theory of Local Expenditures ,Journal of Political Economy ,64(October 1956),416-424。。在我國，研究地方政府競爭行為的專家學(xué)者也很多，其中，周業(yè)安認(rèn)為在我國政府體制改革中，一些地方政府努力成為進(jìn)取型政府，這些政府就會通過發(fā)展地方產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)和制定專業(yè)化產(chǎn)業(yè)政策，從而引起地方政府在產(chǎn)業(yè)制度方面的競爭③周業(yè)安：《地方政府競爭與經(jīng)濟(jì)增長》，《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》，2003年第1期，第97-103頁。。經(jīng)濟(jì)學(xué)家林毅夫認(rèn)為，在我國經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的格局中，地方政府為了自我發(fā)展，自然地或者強(qiáng)制自己不斷改革產(chǎn)業(yè)政策，經(jīng)濟(jì)增長潮流引發(fā)地方政府競爭④林毅夫：《關(guān)于制度變遷的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論：誘致性變遷和強(qiáng)制性變遷》，上海人民出版社，1995。。同時(shí)，馮興元認(rèn)為，地方政府競爭不僅是由于地方政府的經(jīng)濟(jì)利益所致，另一方面地方政府政績考核中的GDP大賽和地方政府的政治地位的爭奪也是驅(qū)動地方政府競爭的主要因素⑤馮興元：《中國轄區(qū)政府間競爭理論分析框架》，《天則內(nèi)部論文稿》2001年第2期。。在我國分權(quán)制改革的背景下，地方政府競爭的原因形式多樣并不斷變化，并對區(qū)域產(chǎn)業(yè)的發(fā)展效應(yīng)越來越凸顯。

二、產(chǎn)業(yè)發(fā)展視角下廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)地方政府競爭現(xiàn)狀分析

經(jīng)濟(jì)學(xué)家張五常曾經(jīng)說過，中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)近幾十年的飛速發(fā)展的成果離不開各地方政府的強(qiáng)力作用。自2006年3月廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)成立、2008年《廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃》被提升為國家發(fā)展戰(zhàn)略以來，廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)過這幾年的發(fā)展，取得了巨大的成就，據(jù)2012年統(tǒng)計(jì)，廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)GDP達(dá)4316.36元，占廣西的1/3以上，經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)一批重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)已相繼投產(chǎn)，一批東西部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目紛紛進(jìn)駐，逐步形成石化、電子信息、林漿紙一體化、冶金、新材料、輕紡、機(jī)械裝備制造、磷化、保稅物流等特色產(chǎn)業(yè)體系。2013年初，廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)已完成工業(yè)產(chǎn)值3324億元①http://www.bbw.gov.cn/staticpages/20130826/bbw521b11c7-98774.shtm（l 廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)網(wǎng)）。。隨著區(qū)域產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)地方政府的競爭形式也越呈現(xiàn)出越來越復(fù)雜的狀態(tài)。

第一，為招商引資而展開建設(shè)投資環(huán)境競爭。據(jù)調(diào)查，在廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)，各地方政府為了招商引資建設(shè)和擴(kuò)大地區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)模，尤其是產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展，地方政府不僅一方面通過加大基礎(chǔ)設(shè)施投入完善公路、鐵路、水電方面的建設(shè)，另一方面還會通過壓低土地價(jià)格、工業(yè)用電價(jià)格等吸引外商入駐產(chǎn)業(yè)園區(qū)進(jìn)行投資生產(chǎn)。如，防城港市政府認(rèn)為發(fā)展產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)加強(qiáng)公路建設(shè)是“筑巢引鳳”的必要準(zhǔn)備。2013年，防城港市政府把交通主干道延伸到工業(yè)園區(qū)和每家工廠的門前，為提高旅游產(chǎn)業(yè)，防城港市增加了7路公交車，同時(shí)增加多處公交候車亭等。

第二，政策競爭。為了發(fā)展各自地區(qū)產(chǎn)業(yè)，各地方政府除了在基礎(chǔ)設(shè)施改善公共環(huán)境方面進(jìn)行競爭外，同時(shí)還制定各種不同的政策制度，努力提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平。例如，北海市政府為了整頓其旅游產(chǎn)業(yè)市場秩序，制定并下發(fā)《關(guān)于優(yōu)化旅游消費(fèi)環(huán)境規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序的若干意見（試行）》，將“三罰退市制”作為旅游市場整治的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，每次處罰都要記錄在案，經(jīng)營黑名單3年內(nèi)改名不消賬②資料來源于對廣西北部灣網(wǎng)相關(guān)內(nèi)容的整理。。欽州市人民政府為了提高產(chǎn)業(yè)園區(qū)招商引資的項(xiàng)目質(zhì)量，推出了《保稅港區(qū)優(yōu)惠政策及產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)》。同時(shí)，為促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)升級、合理科學(xué)地進(jìn)行產(chǎn)業(yè)布局，2012年欽州市又出臺了《廣西欽州保稅港區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)政策》等相關(guān)政策。這些政策的推出都體現(xiàn)了各地方政府利用政策手段促進(jìn)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

第三，行政管理方式創(chuàng)新競爭。地方政府的財(cái)政畢竟有限，地方政府不能無限制將財(cái)政無限制地投入公共物品。因此，為了吸引外商投資和優(yōu)質(zhì)的人力等各種資源，地方政府還通過創(chuàng)新內(nèi)部管理方式，提高行政效率。據(jù)調(diào)查，廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)地方政府為了提高產(chǎn)業(yè)投資軟環(huán)境水平，競爭打造“廉潔型政府”、“高效型政府”、“服務(wù)型政府”、“創(chuàng)新型政府”等。如，近幾年來，南寧市政府努力打造廉潔高效的服務(wù)型政府，對之前遺留的行政亂收費(fèi)一律清理，建立和完善網(wǎng)上政務(wù)公開和市民投訴機(jī)制。南寧市政府通過提高行政能力和效率，建立服務(wù)型政府在產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了明顯的效果。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2008年以來，已有五千多家海外企業(yè)入駐南寧市產(chǎn)業(yè)園區(qū)，億元企業(yè)已有190多家，南寧已成為廣西第一個(gè)擁有百家億元企業(yè)的城市③李紹華，《南寧高新區(qū)四大服務(wù)優(yōu)化外商投資環(huán)境》，中國新技術(shù)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)報(bào)。。同時(shí)，防城港市政府為了提高政府公信力，營造一個(gè)公平、公正、公開優(yōu)質(zhì)的投資軟環(huán)境，出臺了《防城港市政府投資工程建設(shè)清正廉潔“三十條”》和《防城港市機(jī)關(guān)作風(fēng)效能“十不準(zhǔn)”》等相關(guān)條文規(guī)定，試用提高政府服務(wù)水平，爭取產(chǎn)業(yè)資源④防城港市紀(jì)委，《政府投資工程建設(shè)清正廉潔三十條》。。

第四，價(jià)格競爭。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)下，地方政府往往在市場經(jīng)濟(jì)不健全的條件下，通過制定公共物品的價(jià)格來提高產(chǎn)業(yè)競爭力。據(jù)調(diào)查，在廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)，地方政府價(jià)格競爭主要表現(xiàn)在壓低土地租用價(jià)格、降低工業(yè)用電價(jià)格以及港口運(yùn)輸價(jià)格。例如，欽州市對欽州港保稅區(qū)內(nèi)五萬平方米的廠房對外招商引資的價(jià)格為21000萬元，而鄰近欽州市的防城港企沙工業(yè)區(qū)能容納十三萬平方米廠房的招商投資價(jià)格才20000萬元；北海和欽州相差不到60公里的距離，但在2010年的大園區(qū)工業(yè)用電價(jià)格制定的過程中卻發(fā)現(xiàn)，北海和欽州在110千伏以上的工業(yè)用電價(jià)格竟然相差將近0.3元/千瓦時(shí)之多⑤根據(jù)廣西北部灣網(wǎng)資料整理。。由于欽州市、防城港市、北海市地理位置相近，港口資源和港口產(chǎn)業(yè)運(yùn)作方式相似，導(dǎo)致港口運(yùn)輸價(jià)格競爭非常激烈，甚至有些企業(yè)為了爭取貨源將價(jià)格壓低至政府規(guī)定的價(jià)格以下。另外，在廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)，為了擴(kuò)大招商引資，地方政府出臺各種價(jià)格優(yōu)惠和稅收優(yōu)惠，擾亂了市場規(guī)律和競爭秩序。

三、廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)地方政府不良競爭的治理策略

據(jù)調(diào)查，在廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)，由于四個(gè)城市地方政府的激烈競爭，使得各地方經(jīng)濟(jì)有了突飛猛進(jìn)的發(fā)展，資源得到充分的開發(fā)和利用，同時(shí)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷升級，政府行政效能不斷提高等。但是，地方政府為了在橫向或縱向的經(jīng)濟(jì)利益和政府利益博弈中獲勝，從而開展過度競爭甚至是惡意競爭。如，不斷出臺相關(guān)制度政策，控制物品價(jià)格以及提供各種稅收優(yōu)惠，擾亂競爭秩序，違背市場規(guī)律。地方政府不良競爭不僅助長了地方保護(hù)主義，而且會破壞地方政府間的合作，對區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長造成消極的阻礙作用。對廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)地方政府不良競爭的治理，對經(jīng)濟(jì)區(qū)產(chǎn)業(yè)健康快速發(fā)展具有巨大的現(xiàn)實(shí)意義。

第一，建立健全協(xié)調(diào)組織機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)管制。由于缺乏相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)或組織，同時(shí)監(jiān)管的力度較弱，使得地方政府一些不良競爭行為得到蔓延和加劇。據(jù)了解，目前廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)設(shè)有規(guī)劃建設(shè)管理委員會辦公室，其雖然承擔(dān)協(xié)調(diào)組織的任務(wù)，但實(shí)際上針對地方政府不良競爭行為的協(xié)調(diào)治理力度較弱。建立健全協(xié)調(diào)組織機(jī)構(gòu)，成立專門的協(xié)調(diào)辦公室，或者成立協(xié)調(diào)專家委員會或者成立相關(guān)的社會組織，并賦予協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)真實(shí)的權(quán)力，有針對性地對地方政府不良競爭進(jìn)行管制和治理。其次，通過專門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，對各地方政府的競爭行為進(jìn)行考核，并將考核結(jié)果作為政府政績考核的一部分，使得各地方政府在產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中減少或者避免一些不合理稅收優(yōu)惠和價(jià)格戰(zhàn)。同時(shí)，協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)可通過實(shí)地調(diào)研、民意舉報(bào)、媒體等渠道收集不良競爭案例，多方位、多渠道、多方式進(jìn)行協(xié)調(diào)，促進(jìn)各地方政府保持科學(xué)合理的競爭活力。

第二，完善制度建設(shè)。目前在廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)存在的地方政府不合理的競爭行為，一方面的主要原因是由于經(jīng)濟(jì)區(qū)還處于開放開發(fā)的初級階段，規(guī)章制度尚未健全，有些不良或者不法行為尚未得到處理或者處罰，由此導(dǎo)致了競爭行為越來越激烈，競爭方式越來越多樣甚至出現(xiàn)亂象。針對經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展市場，建議主要從以下兩個(gè)方面完善市場制度。一是完善市場進(jìn)退規(guī)則，在產(chǎn)業(yè)園區(qū)的項(xiàng)目建設(shè)中，對外來企業(yè)入園要進(jìn)行企業(yè)規(guī)模、產(chǎn)品類型和性質(zhì)、產(chǎn)品質(zhì)量規(guī)格等方面進(jìn)行審批，建立一套統(tǒng)一的準(zhǔn)入程序和標(biāo)準(zhǔn)。不管是外地企業(yè)還是本地企業(yè)，地方政府要嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查，不助長地方政府壟斷和市場割據(jù)，減少地方保護(hù)主義行為。其二，完善市場交易規(guī)則，遵守市場規(guī)律，建立一套完善的市場交易規(guī)則。地方政府不能通過行政干預(yù)等手段影響市場公平交易。即使地方政府在經(jīng)濟(jì)利益博弈的格局中，若對生產(chǎn)要素獲取方式和產(chǎn)品價(jià)格進(jìn)行管理，用規(guī)章制度來規(guī)范產(chǎn)業(yè)發(fā)展，就會減少地方政府出臺各種“零稅收”等違背市場規(guī)律的行為。

第三，與時(shí)俱進(jìn)，進(jìn)行合理的產(chǎn)業(yè)布局和規(guī)劃。2008年，廣西編制了《廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，規(guī)劃中對經(jīng)濟(jì)區(qū)四個(gè)城市加上玉林、崇左六個(gè)城市的發(fā)展進(jìn)行了總體規(guī)劃，但由于經(jīng)濟(jì)區(qū)中主要的四個(gè)城市南寧、北海、欽州、防城港地區(qū)地理位置相近，擁有資源的品種和規(guī)模大體相同，導(dǎo)致在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃中對四個(gè)產(chǎn)業(yè)定位和布局大體相似，各市地方政府在《規(guī)劃》的指導(dǎo)下發(fā)展產(chǎn)業(yè)，難免會出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)建設(shè)重復(fù)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同等現(xiàn)象。廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)開放開發(fā)建設(shè)從2006年開始已有近8年的時(shí)間，產(chǎn)業(yè)規(guī)模和發(fā)展形勢已有很大程度的變化，雖然在2010年時(shí)廣西區(qū)政府提出要在北部灣建設(shè)大產(chǎn)業(yè)、大港口、大交通、大物流、大城建、大旅游、大招商、大文化八個(gè)方面產(chǎn)業(yè)的突破，迅速形成北部灣核心競爭能力，但是，詳細(xì)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和布局還欠缺。如，南寧市具有第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)水平較高，但工業(yè)發(fā)展水平相對不足，在編制產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)布局時(shí)應(yīng)將第三產(chǎn)業(yè)具體包括信息業(yè)、交通服務(wù)業(yè)、會展業(yè)、金融業(yè)等作為產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)，同時(shí)利用中國—東盟自貿(mào)區(qū)的優(yōu)惠，加強(qiáng)加快農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)和食品加工業(yè)等第一、二產(chǎn)業(yè)發(fā)展。北海、欽州、防城港都富有港口、海洋資源的優(yōu)勢，在石油化工、林漿紙、船舶、海洋產(chǎn)品、農(nóng)副產(chǎn)品等進(jìn)行合理的分工，有主次有層次地進(jìn)行產(chǎn)業(yè)布局，從而不僅不會導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，還會促進(jìn)資源優(yōu)勢互補(bǔ)，提高整個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量。

第四，建構(gòu)地方政府合作機(jī)制。在區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，構(gòu)建合作型地方政府并不是不讓地方政府的競爭存在，而是打破非合作性競爭，實(shí)現(xiàn)雙贏。首先，地方政府競爭很大程度是為了爭奪經(jīng)濟(jì)利益，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)發(fā)展利益分享機(jī)制是治理地方政府競爭的有效手段。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，通過分工協(xié)作后，再對整個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)的經(jīng)濟(jì)利益進(jìn)行合理分配和協(xié)調(diào)，讓多方享受產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，從而共同謀求更高的產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量和更大的產(chǎn)業(yè)規(guī)模。第二，建立政府間“網(wǎng)絡(luò)”合作模式，廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中屬于落后地區(qū)，地方政府在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的觀念和管理方式也相對落后，從而出現(xiàn)地方政府間狹隘的對抗型等非合作競爭。由于缺乏合作網(wǎng)絡(luò)，許多地區(qū)政府趨向走地方自治的道路，尋求短期利益。應(yīng)構(gòu)建合作“網(wǎng)絡(luò)”機(jī)制，讓地方政府間互通信息、協(xié)商合作，逐步走向合作共贏的道路。最后，構(gòu)建地方政府間橫向合作制度，通過制定規(guī)范地方政府非合作的競爭行為。例如，合作制度包括各地方政府必須按照合作制度的標(biāo)準(zhǔn)履行相應(yīng)的職責(zé)，不履行義務(wù)者將受到一定的懲罰等，通過制度規(guī)范讓各地方政府不斷地調(diào)整自己的行為，不管在主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、園區(qū)建設(shè)或者是環(huán)境保護(hù)、公共物品提供等方面進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，塑造合作共贏的發(fā)展理念，提高經(jīng)濟(jì)區(qū)的整體產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平。

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