重構(gòu)我國懸賞通緝制度的思考

翁 里，劉家玲

(浙江大學(xué)，浙江·杭州 310007)

隨著改革開放的深入，一些在計劃經(jīng)濟時期隱藏的問題逐漸凸顯，社會失業(yè)人口增加，收入差距拉大，境外犯罪團伙滲入，使得當(dāng)前刑事犯罪出現(xiàn)了許多新情況、新問題，有組織犯罪、恐怖犯罪、腐敗犯罪、毒品犯罪、高科技犯罪日益猖獗，犯罪逐漸呈智能化、集團化，給犯罪偵查帶來不小的難度。由此，在司法實踐中，懸賞通緝正在被大量地采用?！皯屹p通緝，古今中外都有?！蔽覈耐ň兞顟屹p破案機制始于1983年轟動全國的“二王”案，公安部緊急發(fā)出13號通緝令，最高獎勵為人民幣兩千元。①1983年2月12日，犯案王宗坊、王宗瑋兄弟，在沈陽空軍醫(yī)院圖謀行竊時被發(fā)現(xiàn)，當(dāng)場開槍殺死四人;殺傷三人后逃竄。載大江網(wǎng)－新法制報:http://jxfzb.jxnews.com.cn/system/2008/12/04/，最后訪問時間:2014年3月19日。當(dāng)今，懸賞通緝再也不只是一個專業(yè)的問題，已成為大眾普遍關(guān)注的焦點。

“懸賞通緝”從字面上分析，是由“懸賞”和“通緝”兩個詞組合而成的新詞語，可以理解為“懸賞性的通緝”“附帶有賞金的通緝”。懸賞通緝制度屬于偵查措施的一種，一直都由公安部加以規(guī)定，1998年公安部正式頒布了《公安機關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》，第二百五十七條規(guī)定:“為發(fā)現(xiàn)重大犯罪線索，追繳涉案財物、證據(jù)，查獲犯罪嫌疑人，必要時，經(jīng)縣級以上公安機關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以發(fā)布懸賞通告。懸賞通告應(yīng)當(dāng)寫明懸賞對象的基本情況和賞金的具體數(shù)額?！钡钊速M解的是，在社會情況特別是與犯罪斗爭的形式不斷發(fā)生變化的今天，在我國為體現(xiàn)懲罰犯罪與保障人權(quán)、實體公正與程序公正并重理念，已經(jīng)對《刑事訴訟法》增、刪、改共計149條的今天，公安部在2012年12月13日就貫徹新修正的《刑事訴訟法》發(fā)布的實施細(xì)則中，竟然未對懸賞通緝制度做任何的改動。是權(quán)力本位的意識在作怪，不想讓權(quán)力受到限制?還是懸賞通緝制度本身已經(jīng)足夠完善嗎?那又如何解釋懸賞通告制度設(shè)計中存在的諸多問題，例如:懸賞廣告發(fā)布的標(biāo)準(zhǔn)是什么?批準(zhǔn)手續(xù)是如何規(guī)定的?賞金的來源?該發(fā)多少?如何發(fā)?由誰監(jiān)督?救濟途徑?筆者認(rèn)為，有必要從理論和司法實踐重新反思我國的懸賞通緝制度。

一、重新審視懸賞通緝的理論基礎(chǔ)

(一)懸賞通緝的法學(xué)基礎(chǔ)

從立法理念角度，現(xiàn)代訴訟都把效率視為訴訟中的基本理念和價值要求，并在一些訴訟立法中加以規(guī)定。例如，《日本刑事訴訟法》第1條規(guī)定“本法的目的”包含有“正當(dāng)而迅速地適用刑罰法令”的內(nèi)容。我國的《刑事訴訟法》第2條也規(guī)定了“準(zhǔn)確、及時地查明犯罪事實”等內(nèi)容。訴訟效率指訴訟中所投入的司法資源(包括人力、財力、設(shè)備等)與所取得的成果的比例。

為了使犯罪分子及時得到懲罰，被害人也可及時得到精神上和物質(zhì)上的補償，獲取及時的正義。我國在1988年立法規(guī)定了懸賞通緝制度:“對于應(yīng)當(dāng)逮捕人而在逃的犯罪嫌疑人，公安機關(guān)可以發(fā)布通緝令，采取有效措施，追捕歸案;為發(fā)現(xiàn)重大犯罪線索，追繳涉案財物、證據(jù)，查獲犯罪嫌疑人，必要時，經(jīng)縣級以上公安機關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以發(fā)布懸賞通告?！?/p>

(二)懸賞通緝的經(jīng)濟學(xué)基礎(chǔ)

以經(jīng)濟學(xué)視角考慮，其成本主要包括賞金、對舉報人權(quán)益保護、舉報信息的確認(rèn);收益包括提高破案率，通過增加激勵而形成的偵破和遏制犯罪的良好社會氛圍。眾所周知，犯罪分子不是生活在真空中，而是生活在人民群眾中，他們的一言一行都會在不同場合的人民群眾中留下種種印記。正如過去的紀(jì)如朝，當(dāng)今的馬加爵、周克華，不管他們逃到哪里，都逃不出人民群眾監(jiān)督的眼睛，群眾路線永遠(yuǎn)都是快速破案的法寶。

據(jù)統(tǒng)計:公安機關(guān)的破案線索，70%以上來自人民群眾，而發(fā)布A級通緝令后，破案率會上升10%－20%。“中國每萬人中有11名警察，而歐美國家是35名，但我們的追逃能力世界一流，這歸功于群眾路線和懸賞通緝制度?！蓖醮髠ソ淌趶娬{(diào)。①劉煒:《A級通緝令今昔變遷》，《民主與法制時報》，2012年8月27日，第A01版，第1頁。進而言之，懸賞通緝制度的立法目的是符合我國刑事訴訟法宗旨的，是值得公安機關(guān)繼續(xù)施行的偵查措施。

(三)懸賞通緝的偵查學(xué)基礎(chǔ)

我國刑事訴訟中的偵查原則包括偵查法定原則、任意性偵查原則、必要性原則、比例原則和客觀義務(wù)原則。換言之，在刑事訴訟法中必須對偵查制度進行明確化，不能以實踐中的習(xí)慣作為偵查權(quán)的依據(jù)。同時，偵查行為的實施應(yīng)是必要而不可替代的，不采用該措施可能就不能有效地查明事實。但懸賞通緝制度適用條件含糊，例如，“重大犯罪線索”中“重大”，我國法律、法規(guī)、司法解釋未對其定義做出明確規(guī)定，也未提出“重大”的客觀標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致實踐操作中對“重大”理解不一，適用時只能根據(jù)個人的經(jīng)驗來決定是否采取懸賞通緝，懸賞通緝的隨意性較大，裁量權(quán)過大的“經(jīng)驗主義”往往為個別辦案人辦人情案、關(guān)系案提供了空間。執(zhí)法機關(guān)濫用職權(quán)，不但違反了比例原則和必要性原則，還可能造成國家公權(quán)力機關(guān)的侵權(quán)現(xiàn)象，進而影響到政府的形象和法制威嚴(yán)。

“自己當(dāng)球員，自己當(dāng)裁判”。我國通緝制度規(guī)定:“各級公安機關(guān)在自己管轄的地區(qū)以內(nèi)，可以直接發(fā)布通緝令;超出自己管轄的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)報請有權(quán)決定的上級機關(guān)發(fā)布?！薄案骷壢嗣駲z察院需要在本轄區(qū)內(nèi)通緝犯罪嫌疑人的，可以直接決定通緝;需要在本轄區(qū)外通緝犯罪嫌疑人的，由有決定權(quán)的上級人民檢察院決定?！边@種無其他機關(guān)參與監(jiān)督的審批程序，存在很大隱患。有些辦案人員利用制度弊端，惰性強，不積極地尋找案件線索，有坐等消息嫌疑。

在互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)普及我國千家萬戶的今天，網(wǎng)絡(luò)懸賞通緝令早已突破了法定的發(fā)布權(quán)限，還有必要非報請有權(quán)決定的上級機關(guān)發(fā)布么?此外，我國法律對領(lǐng)賞人資格亦無明文規(guī)定，賞金會不會成為警察親友的“內(nèi)部糧票”呢?可以查明的案件不去辦，而是把舉報的機會留給身邊的親戚朋友，值得深思。

從法學(xué)理論的角度審視懸賞通緝這項偵查措施可知，法治不僅是“良法之治”，還應(yīng)該是“規(guī)則之治”。一項完整和獨立的刑事程序規(guī)則是由實體性規(guī)則和實施性規(guī)則構(gòu)成的。②所謂實體性規(guī)則，是指規(guī)定什么條件下進行什么訴訟行為的規(guī)則，它的基本結(jié)構(gòu)形式是“如果甲，那么乙，否則丙”;所謂實施性規(guī)則，是指規(guī)定如何實現(xiàn)實體性規(guī)則內(nèi)容的規(guī)則，它的基本結(jié)構(gòu)形式是“誰來做，怎么做”。有學(xué)者將刑事程序的基本構(gòu)成要素歸納為八個方面:程序的推動者和申請者，負(fù)責(zé)授權(quán)的主體，所要決定或裁判的事項，有關(guān)的裁決方式，有關(guān)的證明責(zé)任和證明標(biāo)準(zhǔn)，必要的裁決結(jié)論，違反規(guī)則的法律后果，相關(guān)的救濟途徑。①陳瑞華:《程序性裁判理論》，中國法制出版社2005年版，第23－24頁。

筆者認(rèn)為，我國的刑事訴訟法屬程序法，就偵查中的懸賞通緝措施而言，不僅要具備實體性規(guī)則，還應(yīng)有實施性規(guī)則。在網(wǎng)絡(luò)偵查手段日趨頻繁的今天，2012年新刑事訴訟法對于懸賞通緝的規(guī)定運用了“模糊授權(quán)”的做法似乎有所不當(dāng)。誠然，偵查措施具有一定的特殊性，保密性極高，并不適合將偵查的所有操作性細(xì)節(jié)寫入規(guī)范性文件，因此模糊授權(quán)具有一定的合理性。但這種模糊授權(quán)應(yīng)該是有限度的，對于懸賞通緝的啟動程序、適用范圍、批準(zhǔn)手續(xù)、賞金標(biāo)準(zhǔn)這樣的基本性問題，完全可以且有必要在立法上做到明確化。

二、從偵查實踐層面審視懸賞通緝

(一)“有決定權(quán)的上級”被規(guī)避

我國《刑事訴訟法》第153條規(guī)定:“各級公安機關(guān)在自己管轄的地區(qū)以內(nèi)，可以直接發(fā)布通緝令;超出自己管轄的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)報請有權(quán)決定的上級機關(guān)發(fā)布?！?《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第269條規(guī)定:“各級人民檢察院需要在本轄區(qū)內(nèi)通緝犯罪嫌疑人的，可以直接決定通緝;需要在本轄區(qū)外通緝犯罪嫌疑人的，由有決定權(quán)的上級人民檢察院決定。”可見，偵查機關(guān)只能在其轄區(qū)范圍內(nèi)行使通緝權(quán)，而不能逾越職權(quán)。之所以這樣規(guī)定，主要是當(dāng)時的通緝方式僅限粘貼、報紙、地方廣播或者新聞等，具有很強的地域性。可是隨著現(xiàn)代傳媒的迅猛發(fā)展，電視信號實行衛(wèi)星傳播，互聯(lián)網(wǎng)更是讓地球變成了名副其實的“地球村”，導(dǎo)致任何一個地方的公安機關(guān)只要在其管轄權(quán)限內(nèi)將通緝信息發(fā)布到公共網(wǎng)上或者電視上，通緝實際所覆蓋的范圍就會被擴大，成為“全球通緝”，從而使得上級機關(guān)的審批權(quán)形同虛設(shè)。

(二)“私人通緝令”亟須法律來規(guī)范

在中國，“通緝”是指公安機關(guān)以發(fā)布通緝令的形式，發(fā)動群眾，緝捕依法應(yīng)當(dāng)逮捕而又在逃的犯罪嫌疑人的一種偵查措施。由此可見，公安機關(guān)的發(fā)布權(quán)是法定的，其他任何組織和個人都無權(quán)發(fā)布。但社會上，公民發(fā)布“懸賞緝兇”的情況也時有發(fā)生。例如，1991年，廣東東莞市發(fā)生一起盜竊案，在案件偵破中，經(jīng)公安機關(guān)同意，由被害人發(fā)布了懸賞令，開了“私人懸賞”協(xié)助破案的先河。②劉煒:《A級通緝令今昔變遷》，《民主與法制時報》，2012年8月27日，第A01版，第2頁?？墒沁@是何種性質(zhì)的通緝呢?不屬于私權(quán)利，因為其經(jīng)過了公安機關(guān)同意;不屬于公權(quán)力，因為被授權(quán)機關(guān)的授權(quán)不合法。無獨有偶，2000年9月11日，遼寧錦州劉國忠夫婦的獨子被李軍打死，案發(fā)后李軍潛逃。在公安機關(guān)破案不力的情況下，劉國忠夫婦竟然在無任何辦案機關(guān)人員同意下，私下到處粘貼“私人通緝令”。標(biāo)題為“殺人在逃犯”，并附有照片以及李軍的相關(guān)詳細(xì)信息。③徐昕:《“懸賞通緝”豈能一禁了之?》，人民論壇·雙周刊，2007/02/A，第38頁。

未經(jīng)公安機關(guān)授權(quán)的懸賞通緝存在很多弊端。一是易侵犯他人隱私權(quán)、肖像權(quán)或名譽權(quán)等，因為任何公民在法院判決認(rèn)定其有罪之前，都不能認(rèn)定有罪;二是承諾的獎金若不能及時足額兌現(xiàn)，易引發(fā)民事糾紛;三是易打草驚蛇，影響警方的偵查破案進程。結(jié)果便是誰都可以認(rèn)為他人是犯罪嫌疑人，誰都可以在大街小巷粘貼“通緝令”，社會將處于無序的混亂狀態(tài)。所以，筆者認(rèn)為立法機關(guān)應(yīng)該對懸賞通緝的發(fā)布權(quán)限和主體范圍加以嚴(yán)格的規(guī)范和限制。

(三)懸賞資金的規(guī)制

2000年2月，公安部將通緝令開始分為A、B兩級。A級不少于5萬元，上不封頂;B級不少于1萬元，也上不封頂。動輒幾萬，幾十萬甚至上百萬元，賞金的來源是由政府專項撥款還是公安機關(guān)的日常開支中支出?或是由公安機關(guān)自行籌集?法律沒有明確規(guī)定。從我國目前的司法實踐看，大多數(shù)懸賞通緝的賞金是來源于公安機關(guān)辦案經(jīng)費，少數(shù)重特大案件由當(dāng)?shù)卣斦С?，還有部分賞金來源于被害人家屬。

然而，公安機關(guān)的辦案經(jīng)費有限，倘若懸賞資金沒有其他穩(wěn)定的來源，那么懸賞通緝的前提便不存在，懸賞通緝制度的建構(gòu)更是無從談起。經(jīng)濟條件好的地方，賞金可能很好落實;但一些經(jīng)濟落后的基層公安機關(guān)在發(fā)布懸賞通緝時，由于受當(dāng)?shù)刎斦萍s，賞金往往由當(dāng)事人支付，如果窮人付不起賞金的，可能公安機關(guān)就不予通緝，從該側(cè)面也反映出了司法的某種不公平。

(四)司法不當(dāng)?shù)木葷鷻C制

偵查實踐表明，懸賞通緝的對象多為大案要案、團伙作案的犯罪分子，其人身危險性較大，且案件越重大，犯罪分子在犯罪實施前后，往往越要經(jīng)過縝密思考，力求盡量縮小犯罪的知情范圍，于是能夠知道案件線索的人也就越少。

倘若存在犯罪信息交易安全的隱患，自愿參與信息交易的人就會更少，不利于激勵群眾舉報的積極性和主動性，嚴(yán)重影響了懸賞通緝制度作用的發(fā)揮。在我國因缺乏《證人保護法》，知情者或舉報人的合法權(quán)益被侵犯的現(xiàn)象屢見不鮮。由于平面媒體和立體媒體多方報道，不少舉報人的姓名、身份、單位、住址甚至聯(lián)系方式等個人信息都曾被公之于眾。馬加爵案件中的領(lǐng)賞者就面臨了身份信息泄露的問題，這種現(xiàn)象往往極易導(dǎo)致舉報人自身權(quán)益被侵害，還可能遭到不法之徒的暴力打擊和報復(fù)。

“沒有救濟的權(quán)利不是真正的權(quán)利”這已成為法治社會的共識，筆者在此不多贅述。偵查實踐中，公安機關(guān)不兌現(xiàn)或不足額兌現(xiàn)賞金的案例時有發(fā)生。譬如，1997年10月至1998年4月，黑龍江省五常市五常鎮(zhèn)內(nèi)相續(xù)發(fā)生了4起攔路殺人、搶劫、強奸案件。這些案件的犯罪手段殘忍，犯罪分子先后殺死5人、傷4人，引起當(dāng)?shù)鼐用駱O大恐慌。因此，警方懸賞3萬元征集線索，而破案后卻只向線索提供者兌現(xiàn)1萬賞金。2003年，湖北發(fā)生特大持槍搶劫運鈔車案件，案犯攜槍潛逃，給人民生命財產(chǎn)造成巨大威脅。湖北警方懸賞20萬元鼓勵舉報案犯蹤跡，而破案后提供線索和協(xié)助破案的8名群眾只獲得總額3萬元的賞金。①宋偉:《解密中國通緝令懸賞機制》，《民主與法制時報》，2007/4/23，第A01版，第4頁。

目前，不僅無法全額領(lǐng)賞的舉報人缺少救濟途徑，而且被錯誤通緝的公民也沒有合法的救濟依據(jù)。懸賞通緝作為一種暫時性的偵查措施，也不是絕對正確和永久存在的。偵查實踐也多次證明所謂的懸賞通緝對象是清白無辜的。據(jù)報道，一直在廣州打工的林某，因浙江義烏警方在沒有查明事實的情況下，誤將其作為匪首進行網(wǎng)上通緝，被“抓獲”并羈押12天。這給林某生活、工作以及名譽等方面帶來極大的不便。②參見2010年7月29日《信息時報》。從法律角度，發(fā)布錯誤的懸賞通緝有可能侵犯公民的名譽權(quán)、人身自由權(quán)等，筆者認(rèn)為，在依法規(guī)范懸賞通緝措施基礎(chǔ)上，有必要設(shè)立配套救濟制度。

三、重構(gòu)懸賞通緝制度的設(shè)想

程序公正本身也直接體現(xiàn)民主、法治、人權(quán)和文明的精神，它不依附于實現(xiàn)實體公正而存在，本身就是社會正義的一種重要內(nèi)容。因此，筆者呼吁國家能夠盡快出臺相關(guān)司法解釋，使懸賞通緝制度明確化、規(guī)范化。

(一)立法規(guī)范懸賞通緝的發(fā)布主體和審批程序

應(yīng)在立法上明確發(fā)布通緝令的主體?！白詡勺耘钡淖龇ê苋菀资沟脩屹p通緝的審批變?yōu)橄鹌D章。在我國，規(guī)定發(fā)布通緝令的機關(guān)級別，是防止偵查措施采用的隨意化和地方化的較佳選擇。避免私人懸賞侵權(quán)，明確禁止偵查機關(guān)以外的任何單位、個人發(fā)布懸賞通緝令。

在立法上規(guī)定通緝令的條件和審批程序。嚴(yán)格的懸賞通緝的審批程序是防止濫用職權(quán)的關(guān)鍵性，形式條件是犯罪分子符合逮捕的條件卻在逃，實質(zhì)條件是達(dá)到法定的客觀標(biāo)準(zhǔn)，屬于應(yīng)當(dāng)發(fā)布懸賞通緝的案件。另外，網(wǎng)絡(luò)懸賞通緝必須是采用其他措施無法實現(xiàn)破案的最后的、必要的偵查手段。由于網(wǎng)上懸賞通緝的效率較高，相當(dāng)于“全球通緝”，一旦被濫用、錯用，后果不堪設(shè)想。因此，為了維護偵查的合法性，避免隨意性，筆者認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)通緝主體應(yīng)該是唯一的，且由公安機關(guān)審定才能符合依法治國、依法辦案的目標(biāo)和宗旨。

(二)懸賞通緝的啟動和賞金的兌現(xiàn)

在法律上應(yīng)具體規(guī)定懸賞通緝的啟動標(biāo)準(zhǔn)，哪些案件可以適用，哪些案件應(yīng)當(dāng)適用。通常這項偵查措施適用于那些作案手段殘忍、犯罪情節(jié)惡劣、社會危害性較大的犯罪案件，或者現(xiàn)場遺留的痕跡物證及其他線索比較少，短期偵破有困難的犯罪案件。不妨可參照《公安機關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第254條規(guī)定，將這“重大”的犯罪案件理解為，犯罪分子依法可能被判處七年以上有期徒刑的刑事犯罪案件。

關(guān)于賞金的來源，筆者建議中央政法委設(shè)立一個全國專項懸賞基金，?？顚Ｓ?，授權(quán)公安部統(tǒng)一管理。此項基金可以由三部分構(gòu)成:國庫撥款、公安機關(guān)自籌、有關(guān)當(dāng)事人和社會各界捐贈。然而，有關(guān)案件是否發(fā)布懸賞通緝令，與案件的受害人有無捐錢沒有任何關(guān)系，因為專項基金用于懸賞必須符合法定條件。

懸賞的標(biāo)準(zhǔn)不能太模糊寬泛，即要通過法律的明確化規(guī)定，使獎金的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)由自由裁量向法定裁量轉(zhuǎn)化，力爭做到拘束裁量。建議一是按照各地經(jīng)濟水平，對A級、B級通緝令分別劃分不同的賞金幅度;二是對不同類別的案件，如危害國家安全類、人身類、財產(chǎn)類等，分別按照一定的客觀標(biāo)準(zhǔn)，再劃分賞金幅度;三是根據(jù)具體案件破案的難易程度 (現(xiàn)有的證據(jù)和線索的多少)最后確定獎金數(shù)量。

最后是領(lǐng)賞問題，原則上應(yīng)根據(jù)舉報人提供的信息，在緝拿犯罪嫌疑人歸案中所起的作用大小，予以評估兌獎?；蛘甙l(fā)布通緝令的部門可以采用列舉式領(lǐng)獎，提前給獎金劃分為幾個等級，公布提供線索的金額，提供重大線索的金額，帶領(lǐng)抓捕的賞金等。

(三)懸賞通緝中的法律救濟與保障

對舉報人的保護與救濟。首先，依法應(yīng)對舉報人的姓名、身份、單位、住址等信息予以保密。其次，可以根據(jù)具體情況，警方應(yīng)提供緊急救助電話或?qū)Ｈ伺阕o等必要的證人保護措施。第三，針對重大的集團犯罪案件或者共犯尚未完全歸案的共同犯罪案件，可以采取更改舉報人姓名或者遷居等措施，以及考慮是否有必要對舉報人親屬及其密切聯(lián)系人采取保護措施。另外，應(yīng)立法規(guī)定對于發(fā)布懸賞通緝機關(guān)無故不兌現(xiàn)、拖延兌現(xiàn)、不足額兌現(xiàn)而產(chǎn)生的糾紛，違約發(fā)布機關(guān)應(yīng)依法承擔(dān)繼續(xù)履行、支付違約金等法律責(zé)任。

對錯誤通緝對象賠償。根據(jù)我國《國家賠償法》有關(guān)規(guī)定，在懸賞通緝失誤時，應(yīng)對錯誤通緝對象的合法權(quán)利受侵害給予必要救濟，明確賠償方式為物質(zhì)賠償和精神賠償。同時，發(fā)布機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時有效地在原范圍內(nèi)為錯誤通緝者消除不良影響，采取恢復(fù)名譽等必要舉措。