多中心治理下的公共政策產(chǎn)出機(jī)制優(yōu)化*

劉東杰，徐敏寧

（1.中共淮安市委黨?？蒲刑帲K淮安，223003；2.南京大學(xué)政府管理學(xué)院，江蘇南京，210093）

多中心治理下的公共政策產(chǎn)出機(jī)制優(yōu)化*

劉東杰1，徐敏寧2

（1.中共淮安市委黨?？蒲刑?，江蘇淮安，223003；2.南京大學(xué)政府管理學(xué)院，江蘇南京，210093）

現(xiàn)實(shí)中存在多種政策產(chǎn)出機(jī)制：政府主導(dǎo)下的“內(nèi)生型”、公眾有限參與的政府“回應(yīng)型”、多中心治理下的“網(wǎng)絡(luò)型”等。多種政策產(chǎn)出機(jī)制在各民主制國家都是并存的，只是由于民主政治發(fā)展程度不同，三者所占比重不等而已。在治理理論成為一種政治思潮的今天，多中心的“網(wǎng)絡(luò)型”政策產(chǎn)出機(jī)制也受到越來越多的歡迎和關(guān)注。這既給傳統(tǒng)的政策產(chǎn)出機(jī)制帶來了一系列的影響，也使得該機(jī)制的不足得以暴露，如何進(jìn)一步優(yōu)化這一政策產(chǎn)出機(jī)制成為亟待解決的問題。

公共政策；產(chǎn)出機(jī)制；多中心治理；優(yōu)化路徑

公共政策作為承擔(dān)著“對(duì)全社會(huì)價(jià)值做權(quán)威性分配功能”［1］（P129）的工具，在傳統(tǒng)的政府一元治理模式下，其產(chǎn)出機(jī)制只能是“內(nèi)生型”，政府或其代表主體是公共政策產(chǎn)出的唯一能動(dòng)載體。在這種機(jī)制下產(chǎn)出的公共政策，往往更具有統(tǒng)治性和管制性，而缺少“公共性”。這種公共政策的目標(biāo)團(tuán)體通常是“政治蒙昧”的公眾，其合法性來源主要是公眾對(duì)于政治迷思的權(quán)威化和公共權(quán)力的畏懼。這種公共政策的產(chǎn)生機(jī)制在前資本主義社會(huì)，甚至資本主義社會(huì)初期是普遍存在的。隨著政治民主的開化，公民主體意識(shí)的覺醒，這種單向度、一中心、“內(nèi)生型”的政策產(chǎn)生機(jī)制，受到越來越多的質(zhì)疑和反對(duì)。一種主張網(wǎng)絡(luò)化的多中心政策產(chǎn)出機(jī)制，在當(dāng)前治理背景下得到了廣泛關(guān)注和認(rèn)同。

政策網(wǎng)絡(luò)是“將網(wǎng)絡(luò)理論引入公共政策領(lǐng)域，分析政策過程中政策主體相互關(guān)系的一種解釋途徑和研究方法?！保?］（P106）政策網(wǎng)絡(luò)涉及到社會(huì)領(lǐng)域的各類主體，這些主體或出于利益考量、興趣，或出于“道德良心”，都主動(dòng)地參與到政策的產(chǎn)出過程中來，使得網(wǎng)絡(luò)治理背景下的政策產(chǎn)出機(jī)制呈現(xiàn)出與傳統(tǒng)的單向度、一中心的“內(nèi)生型”政策產(chǎn)生機(jī)制分庭抗禮的態(tài)勢(shì)。當(dāng)然，相異的政治文化背景下，不同的民主化進(jìn)程和政治社會(huì)化，必定存在著多中心政策產(chǎn)生機(jī)制功能的強(qiáng)弱問題。另外，一國傳統(tǒng)上崇尚自由主義抑或是“國家主義”，亦是影響這種政策產(chǎn)出機(jī)制功能強(qiáng)弱的重要因素。

一、多中心治理影響下的公共政策產(chǎn)出機(jī)制出

現(xiàn)的變化

多中心治理是“包括政府、市場(chǎng)、公民社會(huì)在內(nèi)的多個(gè)相互依賴的主體，通過合作與協(xié)商，達(dá)成一致的共同目標(biāo)并得以實(shí)現(xiàn)，從而最終達(dá)到對(duì)公共事務(wù)的管理?！保?］（P123）治理適用于公共事務(wù)的各個(gè)領(lǐng)域，而不僅僅是在公共政策產(chǎn)出方面。但在傳統(tǒng)上由政府獨(dú)享的政策過程中，這一表征體現(xiàn)的更為明顯。具體而言，多中心治理給傳統(tǒng)的政策產(chǎn)出機(jī)制帶來了如下幾個(gè)方面的變化：

1.政策主體的多元化、平等化?！皟?nèi)生型”政策產(chǎn)生機(jī)制由政府主導(dǎo)，且“不愿將該問題擴(kuò)散到公眾議程當(dāng)中”［4］（P274）政府是唯一政策產(chǎn)生主體，公眾及其他社會(huì)組織都是公共政策的被動(dòng)作用對(duì)象。這種政策是政府意志的表達(dá)，本質(zhì)上是排斥其他社會(huì)主體介入的。因權(quán)力邏輯未得到有效地解釋和理順，政府往往成為超然于公眾之上的，以“自我利益”為行動(dòng)依歸的“利維坦”。政府與公眾及其他社會(huì)主體之間是管制與被管制的關(guān)系，“官貴民輕”的思想較為流行。在多中心治理下，公共政策產(chǎn)生主體趨于多元化，公共政策所涉對(duì)象均可積極地參與到該政策形成過程中來，且這種行為作為一種“政治民主化”過程和公民權(quán)利彰顯的途徑日益被重視，并成為憲政的重要組成部分。之所以出現(xiàn)這種格局，是因?yàn)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來了利益主體的多元化和平等觀念的萌發(fā)和日益強(qiáng)化。新的國家觀念和政府權(quán)力邏輯的產(chǎn)生，催生了公眾對(duì)于公共權(quán)力的新的審視和認(rèn)識(shí)。公眾等其他社會(huì)主體日益更多地將公共事務(wù)視為自己的事務(wù)，而非與自己距離較遠(yuǎn)的“國家事務(wù)”。在多中心治理下，公共政策產(chǎn)出的多元主體，既有個(gè)人，也有組織，且個(gè)人也已不再局限于執(zhí)掌公共權(quán)力的法權(quán)機(jī)關(guān)工作人員；組織也不再局限于公共權(quán)力機(jī)關(guān)，甚至公共組織。

在這多元的政策產(chǎn)出主體之間，已逐步打破了原有的命令與服從、主導(dǎo)與被動(dòng)的局面，越來越多的公眾及其他社會(huì)主體要求以與政府平等的“伙伴”關(guān)系加入到政策制定過程。在新公共管理理論推動(dòng)下，且基于當(dāng)前政府普遍的治理能力和治理困境，政府也日益昌明，將更多原來獨(dú)享的權(quán)力向社會(huì)分權(quán)，逐步接受了公眾、社會(huì)組織、企業(yè)等與自己平等參與政策產(chǎn)出過程的多中心態(tài)勢(shì)。政策產(chǎn)出主體的多元性和平等化成為當(dāng)前公共政策產(chǎn)出機(jī)制的一個(gè)重要特征，并且有逐步強(qiáng)化的趨勢(shì)。這既是對(duì)當(dāng)前新公共管理理論的一種回應(yīng)，也是推動(dòng)新公共管理理論在政府治理變革中進(jìn)一步深入的強(qiáng)大動(dòng)力。

2.政府回應(yīng)性政策制定的常態(tài)化?；貞?yīng)性是指“政府對(duì)公眾關(guān)于政策變革的接納和對(duì)公眾的要求做出反應(yīng)并采取積極措施解決問題，是應(yīng)答、回復(fù)和把承諾轉(zhuǎn)化為實(shí)踐的過程，即通過政府對(duì)公眾和公眾對(duì)政府的雙向互動(dòng)（回應(yīng)）實(shí)現(xiàn)的?！保?］（P4）作為民主政治下的政府必須具備回應(yīng)。，這既是其獲取合法性的重要途徑，也是其掌握公共問題客觀真實(shí)情況的重要手段。傳統(tǒng)上，政府對(duì)于公眾的呼聲是漠視的，認(rèn)為“民眾對(duì)公共政策是麻木的，而且缺乏了解，公共政策是‘精英集團(tuán)的價(jià)值偏好’”［6］（P19）。這里的精英集團(tuán)，理所當(dāng)然的以政府為主體。政府通過“內(nèi)生型”機(jī)制產(chǎn)出政策，并以公共權(quán)力組織加以推行，在整個(gè)政策過程中，對(duì)公眾的反應(yīng)是很少關(guān)注和關(guān)心的。但現(xiàn)在這種狀況早已發(fā)生了改變，政府“回應(yīng)性”政策制定已成為一種普遍的政策產(chǎn)出動(dòng)源，而政府已不能再僅僅從自身視角確定政策的產(chǎn)出了。從科學(xué)的政策產(chǎn)出機(jī)制來講，政府回應(yīng)性是一種針對(duì)公共問題最為直接的政策產(chǎn)出機(jī)制。這種機(jī)制往往因具有針對(duì)性、直接性和時(shí)效性而受到各國政府的普遍重視。英國政府《公民憲章》運(yùn)動(dòng)，即是一種政府回應(yīng)性最為典型的案例。政府通過對(duì)公眾呼聲高、關(guān)注強(qiáng)的社會(huì)問題，迅速做出回應(yīng)，在公眾參與下出臺(tái)相關(guān)的解決政策方案，這既表明了政府對(duì)公眾問題的重視，也體現(xiàn)了政府“公共行政精神”的回歸；既能有效防止問題擴(kuò)大化，又能使政府績效得以提升。目前，各國政府都已認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，政府回應(yīng)性政策產(chǎn)出已逐步成為一種常態(tài)化的政策產(chǎn)出機(jī)制。當(dāng)然，政府回應(yīng)性政策產(chǎn)出的常態(tài)化，并沒有完全替代政府“內(nèi)生型”政策產(chǎn)出。政府仍然作為一個(gè)主動(dòng)性的主體時(shí)刻關(guān)注著社會(huì)公共問題，以自己的視角去觀察、界定、理清公共問題，進(jìn)而通過制定出一系列影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的公共政策。但無論如何，在多中心治理下，“內(nèi)生型”政策產(chǎn)生機(jī)制已經(jīng)不再是政府的唯一可選途徑。

3.“內(nèi)生型”政策認(rèn)同性危機(jī)。“政治認(rèn)同是一定政治生態(tài)條件下政治主體對(duì)政治客體所表現(xiàn)出的一種政治歸屬感，一種認(rèn)知、判斷、價(jià)值認(rèn)可的心理認(rèn)識(shí)過程，以及參與、維護(hù)與促進(jìn)政治體系發(fā)展的政治參與過程?！保?］（P1）只有認(rèn)同的，才會(huì)被主動(dòng)接受，也才更具穩(wěn)定性與合法性。認(rèn)同性的獲得和提升，受多種因素的作用，這里既有利益的原因，也有觀念的問題；既有信息的原因，也有感情的因素。在多中心治理下，公眾的參與權(quán)利是得到充分的釋放的，這種政策產(chǎn)出機(jī)制能夠體現(xiàn)當(dāng)前政策制定領(lǐng)域的最大民主。而“內(nèi)生型”公共政策產(chǎn)出機(jī)制，往往因其封閉性，而忽略了公眾的參與，使這類政策產(chǎn)出要么在利益上很難反映公眾的真實(shí)需要，因信息缺陷而缺少針對(duì)性；要么因公眾權(quán)利被漠視，帶來對(duì)政策過程的無知與冷漠。在多中心治理出現(xiàn)前，也許這種政策產(chǎn)出機(jī)制還未遭遇到“合法性”的質(zhì)疑，但多中心治理的示范效應(yīng)將使得這一“封閉性”的政策產(chǎn)出機(jī)制的認(rèn)同性削弱到極點(diǎn)。一項(xiàng)公共政策如果缺乏基本的認(rèn)同，那么在具體的施行過程中，必將遇到較大的阻力。當(dāng)然，推行公共政策可以運(yùn)用強(qiáng)制權(quán)力，但運(yùn)用這種權(quán)力猶如“飲鴆止渴”，往往會(huì)帶來一系列的反彈和對(duì)“公共權(quán)力合法性”危機(jī)的侵蝕。在當(dāng)前民主政治日益成為政治合法化基石的今天，對(duì)于如何化解“內(nèi)生型”政策產(chǎn)出機(jī)制帶來的危機(jī)，也應(yīng)給予足夠的重視。

4.政策參與的廣度和深度得以強(qiáng)化。多中心治理下，政策的產(chǎn)出日益呈現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化，這既是某一政策產(chǎn)出機(jī)制的特征，也是多種政策產(chǎn)出機(jī)制并存狀態(tài)下的共同特征的呈現(xiàn)。多中心的政策產(chǎn)出機(jī)制，既體現(xiàn)了公眾參與的深度和廣度，又是這一參與廣度和深度的必然產(chǎn)物。必須承認(rèn)，在這一多中心治理機(jī)制產(chǎn)生之前，政府封閉的“內(nèi)生型”產(chǎn)出機(jī)制是排斥和漠視公眾主動(dòng)精神的。即使是在多中心治理理念已廣為流行的今天，在一些核心的政策領(lǐng)域，公眾的主人翁身份仍未得到充分的體現(xiàn)。但無論如何，當(dāng)前公眾參與政策產(chǎn)出機(jī)制的廣度和深度是以往任何時(shí)候都無法比擬的。

當(dāng)前，公眾參與政策產(chǎn)出機(jī)制的方式有以下幾種：一是參與“內(nèi)生型”政策產(chǎn)出機(jī)制。在這種政策參與過程中，公眾及其他社會(huì)主體主要處于輔助地位，政府始終主導(dǎo)著這一產(chǎn)出過程。當(dāng)然，我們也不能否認(rèn)公眾參與對(duì)這一機(jī)制產(chǎn)生的影響。通過公眾的參與可以有效地糾偏補(bǔ)過，防止政策偏離“公共性”，同時(shí)也可以彰顯公民權(quán)利，有效地緩解“認(rèn)同性”帶來的壓力；二是通過各種媒介營造一種公共問題亟待解決的氛圍，以此引起政府的關(guān)注，從而使公共問題進(jìn)入政府議程。這一途徑，說到底就是取得政府回應(yīng)性；三是公眾作為多元治理之一維，與其他社會(huì)參與主體一起分享政府公共政策產(chǎn)出權(quán)力。在這里，公眾是作為與政府平等的主體出現(xiàn)的。他們會(huì)針對(duì)特定公共問題提出政策建議，通過聯(lián)合其他社會(huì)參與主體，在與政府互動(dòng)的過程中，使得該政策建議進(jìn)入政府議程，從而取得合法性。

二、多中心治理下政策產(chǎn)出機(jī)制存在的問題

與傳統(tǒng)的“內(nèi)生型”政策產(chǎn)出機(jī)制相較，多元政策產(chǎn)出機(jī)制無疑取得了很大的進(jìn)步。但是，不可否認(rèn)的是，多中心治理下政策產(chǎn)出機(jī)制在張揚(yáng)民主治理價(jià)值的同時(shí)，也暴露出亟待克服和解決的弊端。

1.政策產(chǎn)出的效率問題。民主與效率似乎是個(gè)悖論。我們不得不承認(rèn)，在強(qiáng)調(diào)民主的同時(shí)，有可能帶來效率的流失。多中心治理下政策產(chǎn)出機(jī)制的核心精神就是民主。當(dāng)然，在這種民主基礎(chǔ)上往往還有科學(xué)的意蘊(yùn)。在所有的決策體制中，單單從決策過程耗費(fèi)時(shí)間與經(jīng)濟(jì)的角度來看，“獨(dú)裁制可以做到?jīng)Q策迅速，省時(shí)、省錢，決策成本最低”。［8］（P147）而民主制卻常常出現(xiàn)“決策遲緩，責(zé)任分散，易于導(dǎo)致爭功諉過，增加決策成本”［4］（P204）的現(xiàn)象。也就是說，在通常情況下，決策權(quán)力越集中，往往決策過程越迅速，耗費(fèi)資源越少；決策權(quán)力越分散，往往決策過程越遲緩，耗費(fèi)資源就越多。但從決策的外部社會(huì)成本來看，獨(dú)裁體制可能帶來政治合法性的流失，而民主卻可以進(jìn)一步鞏固和增強(qiáng)政治的合法性。在將社會(huì)價(jià)值視作終極價(jià)值的當(dāng)下，民主制是一種無法抗拒的社會(huì)潮流。多中心治理是民主制的重要形式，在這種治理格局中，政府的公共權(quán)威進(jìn)一步的弱化，公民權(quán)利取得與公共權(quán)威就公共問題共同進(jìn)行政策產(chǎn)出的平等地位。在這一政策產(chǎn)出機(jī)制的具體運(yùn)作過程中，不可避免地出現(xiàn)基于不同的利益立場(chǎng)相互區(qū)別的甚至沖突的政策建議。在公共權(quán)威協(xié)調(diào)各種政策建議，最終達(dá)成一致，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)合法化的過程中，充斥著多方的博弈，時(shí)間、資金等資源也在這一博弈過程中不同程度地流失，致使該政策產(chǎn)出機(jī)制的效率低下。在這里似乎可以總結(jié)出一個(gè)規(guī)律：越民主的決策機(jī)制，往往帶來的時(shí)間、經(jīng)濟(jì)成本越大，決策效率越低。這也是現(xiàn)代國家難以施行直接民主的關(guān)鍵原因。

2.政府理性被綁架的危險(xiǎn)。眾所周知，政府合法性來源于公眾對(duì)公權(quán)力的自覺認(rèn)同。政府若要進(jìn)一步鞏固其合法性，就不得不通過各種途徑獲取和掌握更多的公眾認(rèn)同性資源。對(duì)公眾的積極回應(yīng)和迎合，在一定程度上是一種能起到立竿見影效果的認(rèn)同性資源。民主制國家，無論執(zhí)政黨抑或政府，對(duì)于公眾的呼聲和需求偏好都是甚為重視的。但政府在過多地獲取和利用這一資源的過程中，有可能會(huì)出現(xiàn)一個(gè)極端或者謬誤的行為取向，即無原則地回應(yīng)和迎合公眾。當(dāng)然，在多數(shù)情況下，政府在公共行政過程中，都能秉持其科學(xué)理性的原則，毫無偏私地從客觀的角度就公共問題做出科學(xué)合理的決策。但我們且不能因政府聚集了大量的對(duì)社會(huì)問題能夠進(jìn)行科學(xué)建議的參謀咨詢?nèi)藛T，與政府行政過程的法之規(guī)定性，而就對(duì)政府一直能夠保持理性而不抱任何質(zhì)疑。一個(gè)很鮮明的例子：在公眾短期利益需求和社會(huì)長期利益發(fā)展的選擇中，政府往往會(huì)迎合公眾呼聲選擇滿足公眾的短期利益，而罔顧社會(huì)長遠(yuǎn)利益。在多中心治理下，對(duì)公共政策產(chǎn)出參與的主體越多，力量越強(qiáng)大，政府作為多中心之一維，越有可能被公眾意志綁架，從而拋棄其應(yīng)有的理性，以回應(yīng)和迎合公眾偏好。這可能帶來一個(gè)惡性循環(huán)：政府在竭力回應(yīng)和迎合公眾偏好的動(dòng)機(jī)下出臺(tái)了公眾建議或所期望的公共政策，而該公共政策卻因公眾對(duì)公共問題認(rèn)知能力的局限，缺乏必要的合理性和科學(xué)性，在具體的施行過程中未能很好地解決問題，甚至造成了問題的惡化或者招致新的社會(huì)問題，使公眾明顯感到利益的損失。這時(shí)，公眾所選擇的不會(huì)是自我原因的剖析，而是將責(zé)任歸結(jié)為政府的無能，進(jìn)而要求出臺(tái)新一輪的治理措施。而多中心治理下，新一輪的治理措施的產(chǎn)出，政府作為治理主體之一，為回應(yīng)和迎合公眾需要，又有可能被其他治理主體左右，再次出臺(tái)非理性的政策。

3.可能帶來更大的政策執(zhí)行阻力。民主政治背景下，公民意志是政府公共政策執(zhí)行不得不考慮的因素。得到公眾認(rèn)同和支持的政策，執(zhí)行過程往往較為順利，執(zhí)行效果也較為良好；遭到公眾較多反對(duì)的政策，往往在執(zhí)行過程中遇到的抵制阻力也較大，相應(yīng)的，政府執(zhí)行公共政策可能要花費(fèi)較大的物質(zhì)、時(shí)間成本，甚至于合法性的代價(jià)。在多中心治理下，公共政策產(chǎn)出是多中心協(xié)作的結(jié)果，此類公共政策出臺(tái)后，往往因公眾具有較高的認(rèn)同度和認(rèn)知度，能較為順利地推行。但由政府主導(dǎo)的“內(nèi)生型”政策產(chǎn)出，卻可能因公眾缺少參與而少有認(rèn)同，在執(zhí)行過程中遭到不同程度的阻力。在治理理念逐步確立的過程中，公民意識(shí)也普遍覺醒，公眾對(duì)傳統(tǒng)上政府主導(dǎo)的一元化“內(nèi)生型”政策產(chǎn)出機(jī)制普遍抱有質(zhì)疑，認(rèn)為那是“政治精英”的意志，而非公眾的觀念。因此，希望將越來越多的政策產(chǎn)出置于多中心的政策產(chǎn)出機(jī)制之下。但囿于成本、利益等因素的考慮，政府不可能將任何政策產(chǎn)出都置于該機(jī)制之下。這也就帶來了公眾對(duì)于政府決策民主化和向社會(huì)分權(quán)行動(dòng)的質(zhì)疑。

“公共選擇理論”將政府拉下了“公共人”的神壇，政府“自利性”立場(chǎng)在各國都得到不同程度的印證，在此理論的影響下，公眾對(duì)于政府“內(nèi)生型”的政策產(chǎn)出更是抱有敵意，認(rèn)為政府之所以不愿將該政策置于多中心治理機(jī)制下，是因該項(xiàng)政策可能涉及到對(duì)“集團(tuán)利益”的維護(hù)，該項(xiàng)政策一旦推行，必將造成公共利益的損失，因此，也就更加堅(jiān)定了他們反對(duì)這類公共政策的信念。隨著政治民主化的推進(jìn)，越來越多的公共政策產(chǎn)出將會(huì)置于多中心的治理機(jī)制之下，政府傳統(tǒng)上的“內(nèi)生型”政策產(chǎn)出也會(huì)越來越多的受到質(zhì)疑，執(zhí)行的阻力也會(huì)相應(yīng)的增大。

三、多中心治理下政策產(chǎn)出機(jī)制的優(yōu)化路徑

優(yōu)化多中心治理下的政策產(chǎn)出機(jī)制，既是民主政治發(fā)展的需要，也是使現(xiàn)實(shí)的決策機(jī)制更趨科學(xué)性的必然選擇。具體而言，可以從以下幾個(gè)方面著手對(duì)該政策產(chǎn)出機(jī)制進(jìn)行優(yōu)化：

1.建立多中心政策產(chǎn)出的協(xié)調(diào)機(jī)制。多中心治理下公共政策產(chǎn)出是多種主體共同作用的結(jié)果。在這種格局下，理論上，政府、社會(huì)組織、個(gè)人等構(gòu)成一個(gè)平等的政策產(chǎn)出網(wǎng)絡(luò)，治理的機(jī)制是主體間的合作。但不可否認(rèn)的是，這一格局下由于存在著各主體力量的強(qiáng)弱對(duì)比，合作的意愿、搭便車的心理等原因，致使這一合作經(jīng)常難免夾雜著“博弈”和投機(jī)的元素，致使合作的效果大為削弱，使得決策的成本大為增加。因此，有必要建立一種能夠使合作純粹化的協(xié)調(diào)機(jī)制，使合作真正形成合力，大大提升這一政策產(chǎn)出的效率。這一協(xié)調(diào)機(jī)制必須擁有相應(yīng)的權(quán)威性，因?yàn)橹挥袡?quán)威性，才能帶來大家自覺遵守的意愿。目前，只有政府才具有使該機(jī)制順利取得權(quán)威性的合法權(quán)力。當(dāng)然，政府在建立這一協(xié)調(diào)機(jī)制的過程中，還必須充分考慮到公民與社會(huì)的意見和建議，并在此基礎(chǔ)上，經(jīng)由法定程序出臺(tái)具有法律性的文件。該文件的制定不是為了約束多中心政策參與主體的合法權(quán)力（利），而是對(duì)掣肘合作機(jī)制的行為進(jìn)行有效地規(guī)范，如，使處于強(qiáng)勢(shì)地位的政府盡量約束公權(quán)行為，能以平等合作主體的身份與其他參與主體就共同問題進(jìn)行研究，并在意見交流的基礎(chǔ)上制定可行的政策。另一方面也應(yīng)對(duì)積極參與合作的政策主體給予適當(dāng)?shù)募?lì)，而不能以所謂的“效率”之名，限制政策參與主體的數(shù)量和范圍。

有了相應(yīng)的法定性協(xié)調(diào)性文件后，還需要有效地貫徹這一文件，使各類主體真正或自愿或在規(guī)范下遵循文件精神。由于社會(huì)主體的分散性和不穩(wěn)定性，因此，擔(dān)負(fù)貫徹合作機(jī)制的主導(dǎo)者理應(yīng)是政府，但與此同時(shí)，政府也應(yīng)成為其他社會(huì)主體的監(jiān)督對(duì)象，只有這樣才能有效杜絕強(qiáng)勢(shì)的政府破壞合作機(jī)制的沖動(dòng)。只有嚴(yán)格遵循合作機(jī)制，多中心治理下的政策產(chǎn)出機(jī)制才能夠改善“績效”。

2.完善政府責(zé)任機(jī)制。完善政府責(zé)任機(jī)制，首先必須明確界定政府的責(zé)任。在厘清政府責(zé)任的基礎(chǔ)上，對(duì)政府違責(zé)行為進(jìn)行追究和懲處。在全能政府理念下，政府的責(zé)任被無限的擴(kuò)展，即使原本屬于私域的問題，都有可能被附會(huì)上政府的責(zé)任。這帶來了政府運(yùn)作的“責(zé)任”重疴，使政府的公共行為謹(jǐn)小慎微，畏首畏尾，導(dǎo)致了政府行為的低效和無為。新公共管理理論和治理理念帶來了政府責(zé)任的重新界定，小政府的思想如今已頗受社會(huì)歡迎。這時(shí)，政府一方面減縮公共職能，另一方面，也應(yīng)當(dāng)減卸相應(yīng)的責(zé)任負(fù)荷。在多中心治理下的政策產(chǎn)出，政府具有糾錯(cuò)正偏的責(zé)任。針對(duì)某一公共問題，政府可組織相應(yīng)的智囊機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究，提出具有科學(xué)性的操作方案，將這一方案與多中心治理下的政策產(chǎn)出做一對(duì)比，如兩者吻合，則可以迅速付諸合法化和施行；如發(fā)現(xiàn)兩者有較大出入，則可通過宣傳引導(dǎo)、強(qiáng)制主導(dǎo)等途徑使其他主體接受具有科學(xué)性的公共政策。如果政府在這一過程中，一味地迎合其他治理主體，則出臺(tái)的公共政策在實(shí)施過程中帶來的不良后果，政府理應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。如果政府耗費(fèi)周折，主動(dòng)糾偏但在未能抗拒公眾巨大壓力下，而出臺(tái)和實(shí)施了雖符合“民意”，但缺乏“合理性”、“科學(xué)性”的政策時(shí)，所帶來的不良后果，除非確系政府實(shí)施過程失當(dāng)外，其他不良后果的責(zé)任理應(yīng)由社會(huì)承擔(dān)。只有這樣，政府在多中心治理下的政策產(chǎn)出機(jī)制中，才能夠保持理性的獨(dú)立。

3.強(qiáng)化公眾參與。一項(xiàng)公共政策之所以會(huì)遭遇抵制，莫過于以下幾種原因：一是政策的實(shí)施帶來了利益的受損者；二是公眾對(duì)政策內(nèi)容、目的，以及實(shí)施后的影響難有清晰的認(rèn)識(shí)；三是政策制定過程封閉化，公眾處于對(duì)自我權(quán)利的申訴，表達(dá)對(duì)政府的不滿。在多中心治理下，政策產(chǎn)出機(jī)制的各參與主體，往往都是從各自利益的角度去界定問題、建構(gòu)政策，并影響政府權(quán)威政策產(chǎn)出的。為了該情勢(shì)下產(chǎn)出的政策能夠得以順利地推行，必須強(qiáng)化公眾的參與強(qiáng)度和效度。

這是因?yàn)?，公共政策往往涉及到社?huì)價(jià)值的分配。在分配過程中難免會(huì)出現(xiàn)受益者和受損者。對(duì)于受益者而言，此類政策自然是其所歡迎的，但對(duì)于利益受損者來說，通常會(huì)萌發(fā)抵制的動(dòng)機(jī)。但出于社會(huì)的均衡發(fā)展和公平正義的價(jià)值考量，政府又不得不強(qiáng)力推行此類公共政策，在現(xiàn)實(shí)中具有分配功能的政策通常又是占據(jù)政策系的主體。為便于此類政策的順利推行，政府一般都要廣泛動(dòng)員公眾參與：一方面，積極動(dòng)員受益主體參與政策過程，顯示群體力量，形成相對(duì)于利益受損者的巨大勢(shì)能，弱化利益受損者抵制該政策的動(dòng)機(jī)；另一方面又要積極做好利益受損者的安撫教育工作，使其能夠顧全社會(huì)整體利益大局，進(jìn)而增進(jìn)社會(huì)總體福利。在公眾由于認(rèn)知能力、參與水平等原因帶來的對(duì)公共政策內(nèi)容、目的及實(shí)施后果預(yù)期的迷茫，政府有責(zé)任通過各種途徑提升公眾的參與效度，使公眾對(duì)公共政策有一個(gè)大體的了解，從而消除公眾由于對(duì)該政策的無知產(chǎn)生的恐懼，進(jìn)而弱化在此種心理下產(chǎn)生的抵制動(dòng)機(jī)。由于政治民主進(jìn)程的局限、政府主體意識(shí)的影響，在我國，政府特別是地方政府對(duì)公眾政策參與的重視程度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。很多政策的出臺(tái)遵循的是“內(nèi)生型”機(jī)制，這帶來了權(quán)利意識(shí)日趨增強(qiáng)的公眾的“被侵犯”感，在這種“被侵犯”感無法釋懷的情況下，抵制此類政策則是其最好的宣泄途徑。因此，在多中心治理理念逐步確立的今天，政府的各種政策產(chǎn)出機(jī)制都應(yīng)該充分發(fā)動(dòng)公眾的參與，除非不宜“公開”的涉密領(lǐng)域，如國防政策等。

［1］［美］D.Esston.ThePoliticalSystem．NewYork：Kropf，1953.

［2］孫柏英、李卓青．政策網(wǎng)絡(luò)治理：公共治理的新途徑［J］．中國行政管理，2008，（5）．

［3］陳顥．政策網(wǎng)絡(luò)治理：公共治理與和諧社會(huì)構(gòu)建［J］．武漢大學(xué)學(xué)報(bào)，2009，（1）．

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（責(zé)任編輯 李保林）

D63-31

A

1671-0681（2014）01-0103-04

劉東杰（1982-），男，山東單縣人，講師，江蘇淮安市行政學(xué)院《新淮論壇》編輯；徐敏寧（1974—），男，江蘇鹽城人，博士研究生，講師。

2013-06-18

國家社科基金項(xiàng)目“民主執(zhí)政的實(shí)現(xiàn)路徑與運(yùn)行機(jī)制研究”（10BZZ006）階段性成果。