論發(fā)展型政府的困境及其轉(zhuǎn)型路徑*

章榮君

（南京理工大學(xué)人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院，江蘇南京，210014）

論發(fā)展型政府的困境及其轉(zhuǎn)型路徑*

章榮君

（南京理工大學(xué)人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院，江蘇南京，210014）

習(xí)近平總書(shū)記指出再也不能簡(jiǎn)單地以國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)率來(lái)論英雄。而長(zhǎng)期以來(lái)為以國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值為主要目標(biāo)的發(fā)展型政府，不僅導(dǎo)致了社會(huì)領(lǐng)域的過(guò)度市場(chǎng)化，而且也使得中國(guó)社會(huì)出現(xiàn)了大量社會(huì)弊病，這使得發(fā)展型政府走到了窮途末路。為挽救這一危機(jī)重在實(shí)現(xiàn)從發(fā)展型政府走向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型，這才是實(shí)現(xiàn)良好治理的終極路徑選擇。

發(fā)展型政府；社會(huì)；服務(wù)型政府

一、發(fā)展型政府的緣起與界定

改革開(kāi)放三十多年來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了舉世矚目的成就，在經(jīng)濟(jì)總量上已經(jīng)超過(guò)日本，成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。這個(gè)經(jīng)濟(jì)成就一個(gè)最為重要的原因是在這三十多年歷史中，我國(guó)確立了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展路線。國(guó)家試圖通過(guò)發(fā)展經(jīng)濟(jì)快速改變貧窮落后的狀況。所以鄧小平多次指出：“就我們國(guó)家來(lái)講，首先是要擺脫貧窮。要擺脫貧窮，就要找出一條比較快的發(fā)展道路。貧窮不是社會(huì)主義，發(fā)展太慢也不是社會(huì)主義?！保?］對(duì)此執(zhí)政黨根據(jù)中國(guó)的具體實(shí)際制定了三步走的發(fā)展戰(zhàn)略，即從溫飽型到小康型再到中等發(fā)達(dá)國(guó)家水平。正是在這樣的背景下，政府主導(dǎo)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，從而一躍超過(guò)日本成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。然而也正是在這個(gè)過(guò)程中，由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展中政府扮演著非常重要的角色，因此一般認(rèn)為我國(guó)是政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。特別是幾年來(lái)，在學(xué)術(shù)界有大量討論中國(guó)模式，甚至有其他發(fā)展中國(guó)家開(kāi)始學(xué)習(xí)中國(guó)模式，總結(jié)中國(guó)經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)學(xué)者們從行政管理的視角來(lái)審視這個(gè)中國(guó)模式時(shí)，他們經(jīng)常使用的一個(gè)術(shù)語(yǔ)就是發(fā)展型政府。

那么何謂發(fā)展型政府呢？關(guān)于發(fā)展型政府在國(guó)外的研究幾乎沒(méi)有，國(guó)外學(xué)者更多的研究集中在發(fā)展型國(guó)家上面，而在國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)發(fā)展型政府的研究主要散見(jiàn)于不同的論文之中，對(duì)該概念的界定也是見(jiàn)仁見(jiàn)智，比如于宏源在總結(jié)國(guó)內(nèi)外發(fā)展型政府理論時(shí)引用了Woo-Cummings的觀點(diǎn)，認(rèn)為發(fā)展型政府具有4個(gè)特點(diǎn)：（1）精英構(gòu)成的政府官僚體系；（2）政府體系的高效率的運(yùn)作；（3）政府干涉與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式的完美結(jié)合；（4）政府授權(quán)的非政治經(jīng)營(yíng)組織。然而他還進(jìn)一步指出Woo-Cumm ings在1999年編寫(xiě)的《發(fā)展型政府》（The Developmental State）一書(shū)的出版則標(biāo)志著發(fā)展型政府理論體系的成熟。［2］然而筆者認(rèn)為，這個(gè)引用是十分荒謬的，首先是Woo-Cummings說(shuō)的事實(shí)是發(fā)展型國(guó)家而并不是講的發(fā)展型政府，其原著書(shū)名為The Developmental State，這里用的是state而不是government，可見(jiàn)作者把發(fā)展型國(guó)家與發(fā)展型政府混為一談，犯了最為基本的概念錯(cuò)誤，這必然會(huì)引起讀者對(duì)其整個(gè)論文的質(zhì)疑。夏能禮等人認(rèn)為發(fā)展型政府是指為實(shí)現(xiàn)并貫徹發(fā)展型國(guó)家發(fā)展意志的一系列政府組織機(jī)構(gòu)、體制及其人員活動(dòng)所組成的政府組織綜合體。該綜合體包含了強(qiáng)政府理念、有限發(fā)展經(jīng)濟(jì)理念和自主英明地制定產(chǎn)業(yè)政策。作者在文章中就東亞的歷史經(jīng)驗(yàn)提出了批判。［3］這里作者倒是嚴(yán)格區(qū)分發(fā)展型國(guó)家與發(fā)展型政府概念，但是這里主要是針對(duì)東亞歷史經(jīng)驗(yàn)，而并非正對(duì)中國(guó)的實(shí)際提出發(fā)展型政府的概念，因此我們不能照搬來(lái)解釋中國(guó)現(xiàn)實(shí)。郁建興等認(rèn)為：所謂發(fā)展型政府，是指發(fā)展中國(guó)家在向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要目標(biāo)，以長(zhǎng)期擔(dān)當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體力量為主要方式，以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為政治合法性主要來(lái)源的政府模式。［4］郁建興等對(duì)發(fā)展型政府的界定更是符合中國(guó)的現(xiàn)實(shí)，所以他用來(lái)浙江的個(gè)案來(lái)進(jìn)行解讀政府的轉(zhuǎn)型，如何從發(fā)展型政府到公共服務(wù)型政府。他通過(guò)分析認(rèn)為橫向問(wèn)責(zé)機(jī)制的不健全和縱向問(wèn)責(zé)機(jī)制的局限性，使得財(cái)政收益最大化逐漸成為支配地方政府行為的主導(dǎo)邏輯，并最終導(dǎo)致了政府選擇性履行職能的局面。［5］

當(dāng)我們不能提供一個(gè)普適性的概念時(shí)，我們要在研究問(wèn)題中對(duì)概念進(jìn)行界定必須符合研究對(duì)象的實(shí)際。雖然郁建興等對(duì)發(fā)展型政府的界定相對(duì)符合中國(guó)實(shí)際，但是仍然忽視了一個(gè)概念性的區(qū)別，那就是發(fā)展與增長(zhǎng)。我們知道：“發(fā)展”與“增長(zhǎng)”是兩個(gè)相近但是又不同的概念，增長(zhǎng)是指一國(guó)一定時(shí)期內(nèi)產(chǎn)品和服務(wù)量的增加，用來(lái)量度的是GDP（GNP）或其人均值。發(fā)展不僅內(nèi)在地包含經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而且還包含經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化（如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理化高度化，消費(fèi)結(jié)構(gòu)的改善和升級(jí)），社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化（如人口文化教育程度的提高，壽命的延長(zhǎng)，嬰兒死亡率的下降）、環(huán)境的治理和改善，收入分配的變化（如社會(huì)福利的增進(jìn)，貧富差別的縮小）等。可見(jiàn)，增長(zhǎng)是發(fā)展的構(gòu)成核心要素或指標(biāo)之一，發(fā)展是除了增長(zhǎng)之外還包含更加多元的要素指標(biāo)。就中國(guó)實(shí)際來(lái)看，改革開(kāi)放三十多年來(lái)，中國(guó)政府主導(dǎo)的更多的是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而非經(jīng)濟(jì)發(fā)展，所以一度被認(rèn)為“沒(méi)有發(fā)展的增長(zhǎng)”。因此當(dāng)我們來(lái)界定發(fā)展型政府時(shí)也要考慮這個(gè)事實(shí)。由此我們可以這樣界定發(fā)展型政府：在推進(jìn)現(xiàn)代化的過(guò)程中，為了達(dá)到一定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，由政府主導(dǎo)在特定時(shí)期里以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而進(jìn)行的一系列政府行為，并且以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)來(lái)強(qiáng)化政治的合法性，它是一個(gè)從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程。這樣界定至少包括以下幾個(gè)方面的要素：（1）政府是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)或發(fā)展的引擎；（2）在很長(zhǎng)的一段時(shí)間里，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是政府最為根本的目標(biāo)；（3）經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)強(qiáng)化著政治統(tǒng)治的合法性基礎(chǔ)；（4）它是一個(gè)過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程中政府承擔(dān)著從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的責(zé)任。

二、發(fā)展型政府的困境

發(fā)展型政府的一個(gè)重要的指標(biāo)要素就是快速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而一個(gè)可以量化的指標(biāo)就是GDP。改革開(kāi)放三十多年來(lái)，在很長(zhǎng)一段時(shí)間里的政績(jī)考核機(jī)制下，各地方政府抓GDP幾乎成為頭等大事，于是GDP就演化為各個(gè)地方政府競(jìng)相追逐的對(duì)象，也是各個(gè)地方政府在政績(jī)錦標(biāo)賽上獲得桂冠的法寶。中國(guó)的發(fā)展型政府正是在這樣政績(jī)錦標(biāo)賽的賽場(chǎng)上不斷地推動(dòng)著GDP的快速增長(zhǎng)，在這種發(fā)展型政府的驅(qū)動(dòng)下，GDP主義成為主導(dǎo)一切的力量，殊不知，這種發(fā)展型政府給中國(guó)社會(huì)帶來(lái)嚴(yán)重的后果，使得發(fā)展型政府陷入了困局之中。

其一，發(fā)展型政府導(dǎo)致社會(huì)領(lǐng)域的過(guò)度市場(chǎng)化。中國(guó)的各級(jí)地方政府官員為了在政績(jī)錦標(biāo)賽的賽場(chǎng)上取得勝利，在GDP主義的驅(qū)動(dòng)下，通過(guò)社會(huì)領(lǐng)域的市場(chǎng)化來(lái)?yè)Q取GDP的高速增長(zhǎng)，比如在教育領(lǐng)域、住房領(lǐng)域、醫(yī)療領(lǐng)域、社會(huì)保障等這些具有高度社會(huì)性的領(lǐng)域。而這些領(lǐng)域的市場(chǎng)化必然會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重的社會(huì)后果：如教育公平、住房困難、醫(yī)療糾紛等等一系列社會(huì)問(wèn)題。“這些領(lǐng)域都在不同時(shí)期成為國(guó)家代理人和投資分享利益的暴富領(lǐng)域。這些領(lǐng)域改革的動(dòng)力，很大程度上來(lái)自國(guó)家應(yīng)付危機(jī)的‘強(qiáng)制市場(chǎng)化’。一旦經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)困局或出現(xiàn)危機(jī)……中國(guó)都是以犧牲這些社會(huì)領(lǐng)域來(lái)保GDP增長(zhǎng)的?！薄案骷?jí)政府尤其是地方政府，為了保增長(zhǎng)（實(shí)際上就是GDP數(shù)據(jù)）不僅不阻止資本在社會(huì)領(lǐng)域到處亂闖，以及基本無(wú)限制的進(jìn)入社會(huì)領(lǐng)域，而且也加入這個(gè)行列，并經(jīng)常成為主角?！保?］從公共管理的角度來(lái)看，這些社會(huì)領(lǐng)域事實(shí)上也是為公民提供公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品的領(lǐng)域，這些領(lǐng)域一旦被市場(chǎng)化，也就意味著普通公民的基本的公共產(chǎn)品享有權(quán)利失去保障。那么他們必然會(huì)產(chǎn)生強(qiáng)烈的不公平感和相對(duì)剝奪感，于是社會(huì)不穩(wěn)定因素增加。在這種情況下，發(fā)展型政府以GDP主義為核心的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不僅沒(méi)有強(qiáng)化著政治統(tǒng)治的合法性基礎(chǔ)，反而進(jìn)一步了削弱了其政治統(tǒng)治的合法性。

其二，發(fā)展型政府使得中國(guó)社會(huì)出現(xiàn)了大量的社會(huì)弊病。在很長(zhǎng)一段時(shí)間里發(fā)展型政府的導(dǎo)演下的“各級(jí)政府GDP主義的形成，為了GDP而發(fā)展經(jīng)濟(jì)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展很快，國(guó)家財(cái)富大量增加，富豪不斷涌現(xiàn)，但社會(huì)大多數(shù)的民生越來(lái)越艱難。”［6］中國(guó)的人均GDP已經(jīng)跨入中等收入國(guó)家的行列。但同時(shí)由于社會(huì)領(lǐng)域過(guò)度市場(chǎng)化，民生改善一時(shí)難以跟上。導(dǎo)致了中國(guó)社會(huì)出現(xiàn)了諸如環(huán)境破壞、分配不公、貧富分化、腐敗嚴(yán)重、信仰缺失、誠(chéng)信危機(jī)、公共服務(wù)短缺、群體性事件多發(fā)導(dǎo)致社會(huì)不穩(wěn)等各種社會(huì)弊病。而這種類似于“中等收入陷阱”的社會(huì)弊病不僅侵蝕著政治統(tǒng)治的合法性，更是使得發(fā)展型政府的模式走到了窮途末路。有鑒于此，習(xí)近平在2013年全國(guó)組織工作會(huì)議上談到選人用人問(wèn)題時(shí)說(shuō)，“要改進(jìn)考核方法手段，既看發(fā)展又看基礎(chǔ)，既看顯績(jī)又看潛績(jī)，把民生改善、社會(huì)進(jìn)步、生態(tài)效益等指標(biāo)和實(shí)績(jī)作為重要考核內(nèi)容，再也不能簡(jiǎn)單以國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)率來(lái)論英雄了?！保?］

三、發(fā)展型政府的轉(zhuǎn)型路徑

發(fā)展型政府之所以能夠快速的推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，其中一個(gè)重要的原因它是一個(gè)非常強(qiáng)大的政府，它能夠充分動(dòng)員一切資源和力量來(lái)達(dá)到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的可欲目標(biāo)。在發(fā)展型政府的肩膀上擔(dān)負(fù)著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重任，于是無(wú)限度地追求其可以衡量的指標(biāo)GDP，這樣勢(shì)必造成嚴(yán)重的社會(huì)弊病。那么怎樣解決發(fā)展型政府帶來(lái)的這些問(wèn)題呢？一個(gè)根本的治理之策在于實(shí)現(xiàn)政府的轉(zhuǎn)型，也就是實(shí)現(xiàn)從發(fā)展型政府到服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型。

我們知道早在2003年執(zhí)政黨便提出堅(jiān)持“以人為本，樹(shù)立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展”的科學(xué)發(fā)展觀，科學(xué)發(fā)展觀的提出已經(jīng)形成了廣泛共識(shí)并且已經(jīng)成為執(zhí)政黨相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間里的執(zhí)政理念。早在2005年中共中央政治局進(jìn)行第二十七次集體學(xué)習(xí)時(shí)，胡錦濤特別強(qiáng)調(diào)指出“要以轉(zhuǎn)變政府職能為重點(diǎn)，繼續(xù)推進(jìn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、政府與市場(chǎng)中介組織分開(kāi)，加強(qiáng)和完善宏觀調(diào)控，減少和規(guī)范行政審批，把政府職能切實(shí)轉(zhuǎn)到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)上來(lái)?！保?］從一個(gè)側(cè)面來(lái)看，這也可以看作是對(duì)發(fā)展型政府帶來(lái)一系列問(wèn)題的一個(gè)回應(yīng)。

與此相對(duì)應(yīng)，面對(duì)問(wèn)題叢生的發(fā)展型政府模式，應(yīng)該怎么辦呢？在這個(gè)問(wèn)題上學(xué)術(shù)界幾乎給出了相對(duì)一致的答案，就是實(shí)現(xiàn)發(fā)展型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型。當(dāng)然這個(gè)轉(zhuǎn)型有一個(gè)基本前提條件就是政府角色定位、下放權(quán)力與政府職能轉(zhuǎn)變。

其一，是政府要重新進(jìn)行角色定位。我們知道我國(guó)政府沿襲著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的傳統(tǒng)，政府無(wú)所不在地囊括著社會(huì)各種事務(wù)，政府公共權(quán)力幾乎滲透到社會(huì)的每一個(gè)角落。這種發(fā)展型政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式無(wú)法適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與公民社會(huì)成長(zhǎng)的需要，并且在一定程度上成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與公共社會(huì)發(fā)育的阻礙要素，也無(wú)法滿足人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的社會(huì)公共需求。因此政府要從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的GDP主義中解放出來(lái)，政府的角色是在為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造條件的“服務(wù)者”而不是成為這一任務(wù)的主要“承擔(dān)者”。政府的職責(zé)在于“掌舵”而不是“劃槳”。［9］同時(shí)政府要順應(yīng)在世界范圍內(nèi)20世紀(jì)80年代以來(lái)席卷世界各國(guó)的政府再造運(yùn)動(dòng)，重新塑造政府角色，通過(guò)購(gòu)買公共服務(wù)、外包、招投標(biāo)制、出租制、民營(yíng)化等方式將原來(lái)由政府承擔(dān)的公共服務(wù)轉(zhuǎn)移出去，使政府回到自己應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的角色上來(lái)。

其二，下放權(quán)力與職能轉(zhuǎn)變。學(xué)術(shù)界在談到轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府時(shí)總是談到如何建設(shè)服務(wù)型政府，卻忘記向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變有一個(gè)重要前提在于下放權(quán)力與政府職能的轉(zhuǎn)變。于是一個(gè)邏輯的問(wèn)題產(chǎn)生了，這個(gè)權(quán)力下放給誰(shuí)？很顯然下放權(quán)力就存在一個(gè)“放權(quán)”與“接權(quán)”的問(wèn)題，“放權(quán)”的主體很明確，那就是政府。那么“接權(quán)”的主體是誰(shuí)呢？同樣，政府如果還像原來(lái)一樣全能的發(fā)展型政府，這樣必然負(fù)重前行，那么政府職能又怎么轉(zhuǎn)變呢？在這兩個(gè)問(wèn)題沒(méi)有解決好的情況下，空談建設(shè)服務(wù)型政府，豈不是望梅止渴？那么能夠“接權(quán)”只能是公民社會(huì)。所以要想實(shí)現(xiàn)向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，政府一個(gè)重要的職責(zé)在于培育和保護(hù)好公民社會(huì)?！霸谶@里我們把公民社會(huì)當(dāng)作是國(guó)家或政府之外的所有民間組織和民間關(guān)系的總和，其組成要素是各種非國(guó)家或非政府所屬的公民組織，包括非政府組織、公民的志愿性社團(tuán)、協(xié)會(huì)、社區(qū)組織、利益團(tuán)體和公民自發(fā)組織的運(yùn)動(dòng)等?！保?0］很顯然，下放權(quán)力就是要放給這些公民組織。政府的權(quán)力下放了，政府就能夠輕裝上陣，不僅實(shí)現(xiàn)了下放權(quán)力，也自然地實(shí)現(xiàn)了職能的轉(zhuǎn)變。這樣就必須“重新為政府定位，即從傳統(tǒng)的統(tǒng)治角色或管理角色的位置上走下來(lái)，承擔(dān)起服務(wù)社會(huì)的角色?！保?1］此時(shí)，實(shí)現(xiàn)從發(fā)展型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型也是就順理成章了。

既然前文所述的實(shí)現(xiàn)發(fā)展型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型的前提條件已經(jīng)滿足，那么，接下來(lái)的問(wèn)題就是：如何實(shí)現(xiàn)發(fā)展型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型呢？當(dāng)然對(duì)于這個(gè)問(wèn)題的回答，見(jiàn)仁見(jiàn)智，說(shuō)法不一。由于中國(guó)各地具有明顯的地域差異和文化區(qū)別，我們無(wú)法提供具體的策略選擇，但是我們可以從宏觀的層面上提供具有共性特點(diǎn)的制度進(jìn)路。

其一，實(shí)現(xiàn)政府組織結(jié)構(gòu)的扁平化。我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)發(fā)展型政府的核心架構(gòu)則是科層制（即官僚制）的組織結(jié)構(gòu)體系，這種科層制的結(jié)構(gòu)體系適應(yīng)了發(fā)展型政府的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。因?yàn)榘l(fā)展型政府在于追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的GDP主義，由于科層制結(jié)構(gòu)體系首要價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)是效率。而這與發(fā)展型政府的價(jià)值追求幾乎是不謀而合，兩者之間達(dá)成了“重疊共識(shí)”的價(jià)值。因此兩者之間幾乎是一拍即合、一路狂奔、甚囂塵上不斷地促進(jìn)著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展。而服務(wù)型政府的價(jià)值，在筆者看來(lái)則是人本主義，它追求以人為本，強(qiáng)調(diào)為人服務(wù)，強(qiáng)調(diào)人的價(jià)值應(yīng)當(dāng)性。因此政府的責(zé)任擔(dān)當(dāng)在于為人的發(fā)展提供無(wú)縫隙的公共服務(wù)。那么要實(shí)現(xiàn)發(fā)展型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型為什么在制度安排上要實(shí)現(xiàn)政府組織結(jié)構(gòu)的扁平化呢？這還得從科層制本身談起。

我們清楚地知道我國(guó)政府組織結(jié)構(gòu)長(zhǎng)期以來(lái)所采用的是科層制，這種科層制政府組織結(jié)構(gòu)也是主導(dǎo)世界各國(guó)政府組織的核心架構(gòu)并且被奉為金科玉律而長(zhǎng)期占據(jù)著不可動(dòng)搖的統(tǒng)治地位。科層制實(shí)行嚴(yán)格的層級(jí)節(jié)制和規(guī)范的行政約束來(lái)追求高效率的組織結(jié)構(gòu)，它所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)就是精確性、可靠性和效率。［12］但是這種科層制政府組織結(jié)構(gòu)由于對(duì)理性的無(wú)尚推崇導(dǎo)致非人格化與人性之間的沖突；對(duì)效率的無(wú)尚推崇導(dǎo)致目的與手段之間產(chǎn)生矛盾；其內(nèi)部縱向?qū)蛹?jí)節(jié)制與橫向的“鴿籠式”分工對(duì)效率的實(shí)現(xiàn)具有二重效應(yīng)。［13］

不僅如此，由于新興科技革命以更加猛烈而迅速的方式改變著現(xiàn)有的社會(huì)生產(chǎn)和生活方式，公共領(lǐng)域再也不是鐵板一塊，而是出現(xiàn)了碎片化的現(xiàn)象。而僵化的科層制體系再也無(wú)法適應(yīng)這種新興科技發(fā)展猛烈沖擊。信息時(shí)代的到來(lái)使得組織的管理方式也發(fā)生了虛擬化、網(wǎng)絡(luò)化的趨勢(shì)?！斑M(jìn)入信息時(shí)代后，發(fā)達(dá)的信息技術(shù)使得組織內(nèi)的各層級(jí)獲得信息的機(jī)會(huì)趨于均等，組織內(nèi)部的信息交流是發(fā)散型的，因此為增強(qiáng)彈性和靈活性，組織設(shè)計(jì)正朝扁平化發(fā)展?！保?4］因此信息時(shí)代的組織模型：“主要的轉(zhuǎn)變就是從垂直的官僚系統(tǒng)轉(zhuǎn)變成水平式公司（horizontal cooperation）”。［15］

科層制也因此不能適應(yīng)時(shí)代潮流的變革受到人們的廣泛詬病。盡管如此，我們?nèi)匀徊豢煞裾J(rèn)的是它在發(fā)展型政府的發(fā)展過(guò)程中曾經(jīng)起著舉足輕重的作用，它能夠進(jìn)行廣泛的政治動(dòng)員，集中必要的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等社會(huì)資源來(lái)主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而服務(wù)型政府重在為廣大公民提供公共服務(wù)，傳統(tǒng)的科層制體系由于僵化、機(jī)械、層級(jí)節(jié)制、信息傳輸鏈條過(guò)長(zhǎng)等缺陷，缺乏應(yīng)有的靈活性和適應(yīng)性，因而無(wú)法滿足提供即時(shí)服務(wù)的需要。在后官僚制時(shí)代，新公共管理理論應(yīng)運(yùn)而生，該理論主張小型化、分權(quán)的模式，認(rèn)為組織結(jié)構(gòu)向大型化、合理化、垂直整合等級(jí)（科層制）的歷史轉(zhuǎn)變已經(jīng)走向它的反面。新趨勢(shì)主張組織的分散化與分權(quán)對(duì)組織靈活性的追求，脫離高標(biāo)準(zhǔn)化的組織體制。［16］在政府組織結(jié)構(gòu)的層面上，傾向于打破嚴(yán)格的控制體系，減少中間管理層級(jí)，縮短高層與基層的溝通距離，建立以“地方為主”的扁平化組織結(jié)構(gòu)體系，讓底層能夠參與決策，或自主做出決定，而不是層層請(qǐng)示、層層匯報(bào)。［17］所以我們應(yīng)該順應(yīng)新公共管理改革的潮流，改變長(zhǎng)期以來(lái)政府垂直高聳而與底層距離過(guò)長(zhǎng)的狀態(tài)，實(shí)行扁平化的政府組織結(jié)構(gòu)，使得民眾真正感覺(jué)到需要政府時(shí)，政府是“觸手可及”的。這才是服務(wù)型政府為民服務(wù)的本然要義。

其二，建立健全民意表達(dá)和聚合機(jī)制。發(fā)展型政府在于“挖空心思”來(lái)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，因此它需要權(quán)力集中以便調(diào)撥一切資源和進(jìn)行廣泛的政治動(dòng)員來(lái)主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而服務(wù)型政府在于讓民眾成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體，其責(zé)任在于為民眾提供良好的公共服務(wù)和創(chuàng)造出良好的發(fā)展環(huán)境。那么在這種狀況下，兩種類型的政府，其責(zé)任擔(dān)當(dāng)和角色扮演都發(fā)生了根本性的變化。發(fā)展型政府中政府當(dāng)然是主角，而民眾總是被政府帶著走；而服務(wù)型政府卻相反，民眾是主角，政府在民眾需要時(shí)為其提供快捷、方便的即時(shí)服務(wù)，政府扮演了一個(gè)“服務(wù)生”的角色。于是要實(shí)現(xiàn)發(fā)展型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型，一系列明顯的問(wèn)題便提了出來(lái)，那就是：民眾到底需要什么服務(wù)？民眾何時(shí)需要服務(wù)？民眾需要的服務(wù)量是多少？民眾對(duì)服務(wù)的評(píng)價(jià)如何？對(duì)于這些問(wèn)題，我們可以把它們籠統(tǒng)地界定為服務(wù)型問(wèn)題。發(fā)展型政府并不需要了解這么詳細(xì)的服務(wù)型問(wèn)題，因?yàn)樗灰軌蛑鲗?dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)GDP增長(zhǎng)就是一個(gè)非常合格的政府。而服務(wù)型政府則不同，顧名思義，服務(wù)型政府就是為民服務(wù)的政府，其職責(zé)在于提供服務(wù)，而服務(wù)的對(duì)象就是民眾，如果它對(duì)這些服務(wù)型問(wèn)題置若罔聞來(lái)提供服務(wù)的話，不僅沒(méi)有履行其職責(zé)，而且會(huì)造成資源的巨大浪費(fèi)乃至它應(yīng)有的合法性都無(wú)法得到道義上支持而逐漸喪失。

緊接著一個(gè)新的問(wèn)題產(chǎn)生了，那么政府又怎么才能知道民眾的訴求呢？如果政府無(wú)法知曉民眾的訴求，又怎么能夠提供滿足其公共需求的服務(wù)呢？即使誤打誤撞滿足了公眾的訴求，那么又如何知道民眾對(duì)其服務(wù)質(zhì)量的評(píng)價(jià)呢？等等諸如此類的問(wèn)題，如果不解決，那么根本談不上從發(fā)展型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型。一個(gè)有效的辦法就是要在政府與民眾之間建立起有效的民意表達(dá)和聚合機(jī)制。

民意表達(dá)和聚合機(jī)制事實(shí)上是說(shuō)的兩個(gè)方面的問(wèn)題，就民意表達(dá)而言，在整個(gè)的治理體系中要有能夠收集民意的制度架構(gòu)能夠進(jìn)行民意的收集。而現(xiàn)代治理理論普遍認(rèn)為治理是國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的一個(gè)重塑過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，它是公民社會(huì)逐漸發(fā)育成長(zhǎng)與國(guó)家權(quán)力的適度回縮。也就是說(shuō)政府逐漸淡出部分原有由發(fā)展型政府時(shí)期所承擔(dān)的功能，轉(zhuǎn)而為公眾提供公共服務(wù)，原來(lái)淡出的部分將更多的讓位于社會(huì)。于是治理主體不再是政府的單一中心，而是一個(gè)多中心的治理體系，這為廣泛地收集民意奠定了一個(gè)制度體系基礎(chǔ)。同時(shí)我們也應(yīng)該看到，現(xiàn)代治理主要是通過(guò)把權(quán)力下放到直接面對(duì)實(shí)際問(wèn)題和提供公共服務(wù)的基層政府機(jī)構(gòu)，把有關(guān)社區(qū)事務(wù)的管理授權(quán)給社區(qū)組織，讓社區(qū)居民普遍參與社區(qū)管理，極大地提高居民的參政議政熱情及政府工作的質(zhì)量和效率，也避免了政府之間相互推諉、以會(huì)議貫徹會(huì)議、文件落實(shí)文件的問(wèn)題，還方便公眾直接監(jiān)督政府工作。［18］由此可見(jiàn)，現(xiàn)代治理結(jié)構(gòu)為廣泛收集民意奠定了宏觀的制度框架。當(dāng)然在具體操作層面仍然需要政府建立起能夠讓民眾進(jìn)行意見(jiàn)表達(dá)的暢通機(jī)制，使得“草根”的聲音能夠真正地傳達(dá)到政府的“耳朵”中。

我們知道服務(wù)型政府提供的服務(wù)一定要能夠反映出當(dāng)?shù)孛癖姷钠茫敲慈绾尾拍芊从吵雒癖姷钠媚?？這就是我們所說(shuō)的問(wèn)題的另一個(gè)方面——民意的聚合機(jī)制。如果民眾的聲音傳達(dá)到政府的“耳朵”中，而政府置之不理，那又怎么能提供民眾需要的公共服務(wù)呢？所以民意聚合十分必要。我們知道公共政策過(guò)程一般分為利益表達(dá)、利益綜合、政策制定和政策執(zhí)行。那么這里的民意聚合事實(shí)就是在政府的公共政策過(guò)程中的利益綜合，通過(guò)利益綜合找出民眾在公共服務(wù)中的偏好顯示是什么，是多少，然后在適當(dāng)?shù)拇翱跁r(shí)期提供適量的公共服務(wù)來(lái)迎合民眾的公共需求。這樣政府提供的公共服務(wù)也就是反映民意的需求了。

如此這般，政府不僅能從原來(lái)“挖空心思”來(lái)追求GDP的快速增長(zhǎng)中解放出來(lái)，而且能夠輕裝上陣到提供反應(yīng)民眾偏好顯示的公共服務(wù)上來(lái)。因此服務(wù)型政府主要責(zé)任則是“絞盡腦汁”收集、聚合民意和提供公共服務(wù)。

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（責(zé)任編輯 李保林）

D63-3

A

1671-0681（2014）01-0077-04

章榮君（1973-），男，漢族，博士，副教授，博士生導(dǎo)師，南京理工大學(xué)人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院教師。

2013-07-27

本文為江蘇社會(huì)科學(xué)

“地方政府決策中的公民利益表達(dá)與聚合機(jī)制研究”，（No.12ZZC006）；

中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助，項(xiàng)目編號(hào)：No.NUST2012YBXM061；江蘇省“服務(wù)型政府建設(shè)”決策研究基地成果。