試論醫(yī)療糾紛人民調(diào)解的引導機制*

鄧佩軍 羅剛

◆小荷論壇

試論醫(yī)療糾紛人民調(diào)解的引導機制*

鄧佩軍 羅剛

醫(yī)療糾紛人民調(diào)解是一種新興且有效的醫(yī)療糾紛解決方式，但是目前患者主動選擇這一方式解決糾紛的并不多。文章在分析醫(yī)療糾紛人民調(diào)解存在問題和原因的基礎(chǔ)上，從調(diào)解主體及環(huán)節(jié)的角度出發(fā)，設(shè)想如何構(gòu)建醫(yī)療糾紛人民調(diào)解引導機制：在醫(yī)療糾紛發(fā)生以前，應當從完善立法、加強醫(yī)調(diào)委自身建設(shè)、在醫(yī)療服務(wù)合同中增加“調(diào)解條款”等方式來加強引導機構(gòu)的前期構(gòu)建；在醫(yī)療糾紛發(fā)生時，應當從醫(yī)療機構(gòu)、人民法院、衛(wèi)生行政部門和保險機構(gòu)等主體出發(fā)引導醫(yī)療糾紛進行人民調(diào)解；醫(yī)療糾紛經(jīng)人民調(diào)解后，醫(yī)調(diào)委、保險機構(gòu)和法院等應當加強宣傳引導機制建設(shè)。

醫(yī)療糾紛；人民調(diào)解；引導機制

2011年，由中央衛(wèi)生綜治辦、公安部、衛(wèi)生部、中國保監(jiān)會聯(lián)合召開的全國醫(yī)療糾紛經(jīng)驗交流會發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示：截至2011年10月，全國已成立醫(yī)療糾紛人民調(diào)解組織1358家，實現(xiàn)地市級以上全覆蓋，縣級覆蓋率達73%。拒不完全統(tǒng)計，2011年1月到10月，全國醫(yī)療糾紛人民調(diào)解組織共調(diào)處醫(yī)療糾紛14976起，其中調(diào)處成功12218起，調(diào)處成功率81.6%。[1]可見，采用人民調(diào)解來解決醫(yī)療糾紛可以取得良好效果。然而，目前擺在我們面前的重要問題是如何引導醫(yī)患雙方進行調(diào)解，如何構(gòu)建醫(yī)療糾紛人民調(diào)解的引導機制。

一、醫(yī)療糾紛人民調(diào)解引導機制須強化的主要原因

（一）現(xiàn)行法律對人民調(diào)解處理醫(yī)療糾紛的規(guī)定不完善

雖然2010年8月頒布的《人民調(diào)解法》（以下簡作《調(diào)解法》）對完善人民調(diào)解制度、規(guī)范人民調(diào)解活動、及時解決民間糾紛、維護社會和諧穩(wěn)定起到了相當大的作用，但是《調(diào)解法》并未專門對醫(yī)療糾紛的人民調(diào)解作出明確的規(guī)定。

其一，《調(diào)解法》對醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會（以下簡稱“醫(yī)調(diào)委”）所調(diào)解的范圍、啟動程序、調(diào)解方式等程序性問題沒有作出明確規(guī)定，故在實際調(diào)解中程序過于隨意，往往會損害醫(yī)患雙方的合法權(quán)益。

其二，《調(diào)解法》關(guān)于資金保障的規(guī)定不到位。《調(diào)解法》雖然規(guī)定人民調(diào)解委員會調(diào)解民間糾紛不收取任何費用，由縣級以上地方人民政府對人民調(diào)解所需工作經(jīng)費給予必要的保障，但這只是對調(diào)解經(jīng)費作出了原則性規(guī)定，而對資金的具體落實卻缺少保障的機制。

其三，《調(diào)解法》沒有具體規(guī)定醫(yī)調(diào)員的選任。目前醫(yī)調(diào)委工作人員素質(zhì)參差不齊，調(diào)解工作經(jīng)驗不足，醫(yī)學知識背景和法律素養(yǎng)缺乏，使得醫(yī)患糾紛調(diào)解的質(zhì)量受到影響。[2]

諸如上述的問題卻并沒有在《調(diào)解法》中得到解決，所以這些法律上的不完善之處是要求我們強化醫(yī)療糾紛人民調(diào)解引導機制的重要原因。

（二）醫(yī)療糾紛人民調(diào)解的社會認知度和可信度不高

《調(diào)解法》實施的時間較短，衛(wèi)生部也只是在2011年5月下發(fā)了《關(guān)于加強行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解委員會建設(shè)的意見》，各地各級的醫(yī)療糾紛人民調(diào)解開展得更是良莠不齊。如今發(fā)生在醫(yī)院的醫(yī)療糾紛案件中，大部分病人都不知道可以除協(xié)商、行政調(diào)解、民事訴訟外還可以通過更有效的方式解決醫(yī)療糾紛。所以在整個社會中，醫(yī)療糾紛人民調(diào)解這一新的調(diào)解方式并沒有廣為人們認知。此外，如上所述，其公信力不高的問題也是阻礙這一新的制度在民眾中普及的重要原因。

（三）醫(yī)調(diào)委的自身建設(shè)有待加強

作為新興的調(diào)解主體，醫(yī)調(diào)委的建設(shè)并沒有如制度所規(guī)定的那么順利，且很大程度上是因為醫(yī)調(diào)委自身建設(shè)不夠。首先，高素質(zhì)的人民調(diào)解員缺乏，調(diào)解員是否熱愛調(diào)解工作，學習和溝通能力如何，是否熟悉復雜、專業(yè)的醫(yī)學、法學知識等直接影響到調(diào)解員的調(diào)處能力。[3]其次，由于各地醫(yī)調(diào)委成立時間不長，其工作流程不是特別合理，處理醫(yī)療糾紛的經(jīng)驗也不是特別豐富，因此，對于醫(yī)療糾紛人民調(diào)解的機制研究不夠深入。其三，醫(yī)調(diào)委對自身的宣傳力度不足導致了民眾對其的了解度不夠。因此，醫(yī)療機構(gòu)和患者對醫(yī)調(diào)委的工作不甚了解，更沒有對其進行深入的學習和研究，這也是導致采用人民調(diào)解的方式解決醫(yī)療糾紛的數(shù)量不高的原因。

二、構(gòu)建醫(yī)療糾紛人民調(diào)解引導機制的設(shè)想

（一）引導機制的前期構(gòu)建

1．完善立法。

有學者認為：應當通過立法明確賦予醫(yī)調(diào)委作為專門處理醫(yī)療糾紛的專門性人民調(diào)解組織的中立性和公信力。[4]立法是引導醫(yī)療糾紛雙方當事人進行人民調(diào)解的最主要手段，可重點規(guī)定以下內(nèi)容：

（1）推行調(diào)解前置。我國臺灣地區(qū)于2000年首次確定了調(diào)解強制、仲裁任意的醫(yī)療糾紛處理原則,規(guī)定醫(yī)療糾紛案件在起訴前必須先進行調(diào)解。韓國也于2001年提出了調(diào)解優(yōu)先原則。[5]由此可見，通過立法對醫(yī)療糾紛進行強制調(diào)解是必要并且有效的。有學者認為：我國目前對于調(diào)解前置程序的規(guī)定的適用范圍不明確，且是以司法解釋形式確立調(diào)解前置程序制度，因而宜采用修改《民事訴訟法》的方式將調(diào)解前置程序納入其中，明確調(diào)解前置程序的適用，即除法律明確規(guī)定不能調(diào)解的情況以外，不論普通程序還是簡易程序都可以適用調(diào)解前置。[6]因此，我們對醫(yī)療糾紛案件也可采用調(diào)解前置。

（2）改變醫(yī)療糾紛人民調(diào)解的啟動模式?，F(xiàn)行的人民調(diào)解程序規(guī)定，必須由醫(yī)療糾紛當事人雙方共同申請才能進行人民調(diào)解。雖然這一做法很好地體現(xiàn)了《人民調(diào)解法》的立法精神，但是共同申請這一啟動模式?jīng)Q定了其效率低下，在發(fā)生醫(yī)療糾紛時，醫(yī)患雙方的矛盾逐漸加深，甚至達到了“水火不容”的地步，雙方基本上沒有可能心平氣和坐下來共同向醫(yī)調(diào)委申請調(diào)解。而且《人民調(diào)解法》還規(guī)定：當事人可以向人民調(diào)解委員會申請調(diào)解；人民調(diào)解委員會也可以主動調(diào)解。筆者認為，可以通過立法明確賦予醫(yī)調(diào)委可以接受單方申請調(diào)解，甚至是主動調(diào)解——即當醫(yī)療糾紛發(fā)生時，無論是患方申請，還是醫(yī)療機構(gòu)申請，醫(yī)調(diào)委都可以介入對醫(yī)療糾紛進行人民調(diào)解；甚至可以規(guī)定醫(yī)調(diào)委應當積極主動地進行調(diào)解，而不必等當事人申請才調(diào)解。

（3）實行鑒定結(jié)果互認?！墩{(diào)解法》規(guī)定雙方當事人可在規(guī)定期限內(nèi)提出司法確認申請，人民法院可在審查后依法確認調(diào)解協(xié)議的效力。但是此條規(guī)定在實踐中對醫(yī)療糾紛的人民調(diào)解的效力保障還不夠，如果一方當事人不愿申請，已經(jīng)達成的醫(yī)療糾紛人民調(diào)解協(xié)議則無法進行司法確認，協(xié)議的履行得不到保障；而若再選擇訴訟，則將可能會導致糾紛遲遲得不到解決，這就使得人們對醫(yī)療糾紛人民調(diào)解產(chǎn)生質(zhì)疑。有學者認為：應該建立鑒定結(jié)果互認制，可規(guī)定醫(yī)調(diào)委所推選的鑒定專家做出的鑒定結(jié)論，在下一解決機構(gòu)也應得到承認，從而提高醫(yī)療糾紛解決的效率。[7]筆者認為，實行鑒定結(jié)果互認，不僅可以提高以訴訟方式解決醫(yī)療糾紛的效率，還可以大大提高醫(yī)療糾紛人民調(diào)解的權(quán)威性和可信度，從而使更多人愿意接受或主動申請醫(yī)調(diào)委進行醫(yī)療糾紛的人民調(diào)解。

2．加強醫(yī)調(diào)委自身建設(shè)。

（1）建立調(diào)解員選任、調(diào)解技能培訓、補貼標準等方面的工作制度。調(diào)解員素質(zhì)的高低直接關(guān)乎調(diào)解的效果，從而影響調(diào)解率。如多渠道多方式選任調(diào)解員，注重吸納具有較強專業(yè)知識和較高調(diào)解技能、熱心調(diào)解事業(yè)的群眾；組織學習和培訓，提高調(diào)解員調(diào)解技能，定期組織調(diào)解員學習相關(guān)法律法規(guī)，使調(diào)解員熟悉掌握國家法律政策，提高工作能力；對調(diào)解員進行激勵考核，以充分調(diào)動調(diào)解員的工作積極性和主動性。

（2）通過引入聽證機制確保醫(yī)調(diào)委的中立性，提高其可信度。聽證制度的實施，可以體現(xiàn)醫(yī)調(diào)委調(diào)解信息的公開，反映了醫(yī)調(diào)委的公共性，使公眾能夠了解見證調(diào)解的運作過程，從而提高醫(yī)調(diào)委的公信力。[8]

（3）建立多種形式的宣傳機制。通過醫(yī)調(diào)員的選舉和招聘，可以持續(xù)在社區(qū)等地形成良好的宣傳效果；醫(yī)調(diào)委還可以定期走進社區(qū)，聯(lián)合單位、居（村）委會進行專題講座；還可以走進醫(yī)院，定期地通過對患者進行問卷調(diào)查，舉辦針對患者及其家屬的定向講座，派發(fā)宣傳資料等方式，提高醫(yī)調(diào)委的知名度，擴大其影響力，從而在醫(yī)療糾紛發(fā)生時更容易引導患者選擇醫(yī)療糾紛人民調(diào)解這一處理機制。

3．在醫(yī)療服務(wù)合同中增加“調(diào)解條款”。

醫(yī)患關(guān)系可以看做是醫(yī)療機構(gòu)和患者之間的醫(yī)療服務(wù)合同關(guān)系。因此，醫(yī)療機構(gòu)在患者就醫(yī)時應當充分履行宣傳告知義務(wù)，明確向患者告知出現(xiàn)醫(yī)療糾紛時應當通過怎樣的方式解決。我們可以仿照仲裁機制，在患者入院就醫(yī)時簽訂類似仲裁條款的“調(diào)解條款”，明確約定在發(fā)生醫(yī)療糾紛時首先通過醫(yī)調(diào)委進行人民調(diào)解，將有利于引導醫(yī)療糾紛進行人民調(diào)解。

（二）醫(yī)療糾紛發(fā)生時的引導機制構(gòu)建

1．醫(yī)療機構(gòu)引導醫(yī)療糾紛進行人民調(diào)解。

如前所述，如果醫(yī)患雙方已經(jīng)簽訂類似仲裁條款的“調(diào)解條款”，那么當醫(yī)療糾紛發(fā)生后，可以依照合同的相關(guān)約定提請醫(yī)調(diào)委介入醫(yī)療糾紛的調(diào)解。若沒有“調(diào)解條款”，當協(xié)商不成時，為了防止事態(tài)擴大，醫(yī)療機構(gòu)應當及時報請衛(wèi)生行政部門，允許其及時申請醫(yī)調(diào)委調(diào)解。

2．人民法院引導醫(yī)療糾紛進行人民調(diào)解。

（1）訴前強制調(diào)解。在前述“調(diào)解前置”相關(guān)內(nèi)容中我們已經(jīng)論述了調(diào)解前置的合理性、可行性和有效性，即在訴訟之前要求醫(yī)療糾紛必須經(jīng)過醫(yī)調(diào)委的調(diào)解，否則法院不予受理。

（2）訴中推薦調(diào)解。若未能實現(xiàn)“調(diào)解前置”，那么法院可在醫(yī)療糾紛案件進入審判程序前向雙方當事人詳細介紹并推薦人民調(diào)解。美國的加利福尼亞州北區(qū)法院在每一起案件到達法院時，都會給當事人送達一份《同意ADR程序或需要舉行ADR電話會的通知》，同時給當事人寄送了《加利福尼亞北區(qū)法院的ADR宣傳品》；在我國臺灣地區(qū)，法院也發(fā)出調(diào)解宣傳品，詳盡生動地對比出調(diào)解的優(yōu)勢，使當事人深刻認識調(diào)解制度并更容易主動選擇調(diào)解。筆者認為，借鑒其他國家和地區(qū)的經(jīng)驗，法院可以在一方當事人將醫(yī)療糾紛起訴至法院后，通過多種方式向雙方當事人詳細介紹并推薦人民調(diào)解，以此來強化這一引導機制。

（3）認可調(diào)解協(xié)議的效力。當法官對醫(yī)調(diào)委所推選的鑒定專家做出的鑒定結(jié)論無異議，可不用再進行舉證質(zhì)證，直接確認調(diào)解協(xié)議書的合同效力，此時調(diào)解協(xié)議就具有了強制執(zhí)行的效力，一旦當事人申請強制執(zhí)行，人民法院可以進行強制執(zhí)行。這將使調(diào)解更具權(quán)威性和公信力，引導醫(yī)患雙方選擇調(diào)解。

3．衛(wèi)生行政部門引導醫(yī)療糾紛進行人民調(diào)解。

醫(yī)療衛(wèi)生行政部門作為醫(yī)療機構(gòu)的直接管理者，在醫(yī)療糾紛發(fā)生時應當及時介入醫(yī)療糾紛的解決當中，防止事態(tài)擴大。但是由于種種原因，行政調(diào)解在實際應用中往往受到患者的排斥，因此，當通過衛(wèi)生行政部門自身的建設(shè)不能有效解決糾紛時，可考慮由醫(yī)療衛(wèi)生行政部門直接委托醫(yī)調(diào)委進行調(diào)解。如前所述，醫(yī)調(diào)委啟動調(diào)解時可變共同申請為一方申請或主動調(diào)解，那么如果作為與醫(yī)療糾紛有間接關(guān)系的醫(yī)療衛(wèi)生行政部門委托醫(yī)調(diào)委進行調(diào)解，醫(yī)療糾紛就更容易被引導進入人民調(diào)解。

4．保險機構(gòu)引導醫(yī)療糾紛進行人民調(diào)解。

當前，醫(yī)療責任保險已經(jīng)越來越受到重視，許多地方出臺的醫(yī)療糾紛預防與處理暫行辦法中都有規(guī)定推行醫(yī)療責任保險制度。醫(yī)療責任保險是從國外引入的一種制度，它將因醫(yī)師過錯責任誘發(fā)的風險社會化，有助于醫(yī)師安心工作,而病患通過保險獲得的保險費也可以保障自身的權(quán)益,從而緩和較為尖銳的醫(yī)患矛盾。當醫(yī)療糾紛發(fā)生時，保險機構(gòu)在接到醫(yī)療機構(gòu)險情報告后立即介入醫(yī)療糾紛的調(diào)查，同時自己申請或建議患者申請醫(yī)調(diào)委調(diào)解，將調(diào)解和理賠同時啟動，并將調(diào)解結(jié)果作為是否理賠的依據(jù)。一般來說，患方認識到自身的利益是由保險機構(gòu)的賠償?shù)玫奖Ｕ系?，那么患方在心理上就愿意和保險公司一道盡快地解決糾紛，這時通過保險機構(gòu)引導進行醫(yī)調(diào)委人民調(diào)解則更為合理而高效。

（三）醫(yī)療糾紛人民調(diào)解后的宣傳引導

1.醫(yī)調(diào)委通過回訪工作宣傳引導。

醫(yī)調(diào)委在醫(yī)療糾紛經(jīng)成功調(diào)解后還應當做好回訪工作，調(diào)查雙方當事人對于調(diào)解協(xié)議的履行情況。同時，醫(yī)調(diào)委還可以通過針對回訪對象所在的單位、社區(qū)舉辦經(jīng)驗交流會等形式，使更多的人了解到人民調(diào)解這一制度的合理性、有效性，從而提高醫(yī)調(diào)委的權(quán)威性和影響力，民眾也就更容易接受醫(yī)調(diào)委在醫(yī)療糾紛發(fā)生時介入調(diào)解。

2.保險機構(gòu)通過理賠宣傳引導。

如上所述，醫(yī)療機構(gòu)承擔的賠償責任在保險責任范圍之內(nèi)的，由保險公司直接賠付，那么保險機構(gòu)通過理賠讓醫(yī)患雙方充分感受到醫(yī)調(diào)委調(diào)解的合理性、有效性，由此，患方則更容易接受醫(yī)調(diào)委的調(diào)解，從而逐漸擴大醫(yī)調(diào)委開展人民調(diào)解的影響力。

3.法院通過強制執(zhí)行宣傳引導。

當調(diào)解協(xié)議被法院確認后具有強制執(zhí)行的效力，如果一方拒絕履行，那么法院可強制執(zhí)行，以此凸顯醫(yī)調(diào)委進行人民調(diào)解的重要性；而通過如此方式的長期發(fā)酵，就可以強化民眾選擇醫(yī)調(diào)委進行醫(yī)療糾紛人民調(diào)解的意識，從而起到宣傳引導作用。

綜上所述，醫(yī)療糾紛人民調(diào)解是一種新興且有效的糾紛解決方式，引導醫(yī)患雙方選擇醫(yī)調(diào)委進行調(diào)解，使其更好地在醫(yī)療糾紛的調(diào)解中發(fā)揮作用是非常必要的。醫(yī)療糾紛的相關(guān)主體只有在調(diào)解的各個環(huán)節(jié)中做好各自的引導工作，并且通力配合，才能提高醫(yī)療糾紛人民調(diào)解的采用率，從而更快更有效地解決糾紛，維護醫(yī)患和諧。

[1]徐盈雁.全國成立醫(yī)療糾紛人民調(diào)解組織1358家[N].檢察日報，2011-12-9(6).

[2]馬偉.《人民調(diào)解法》視域下醫(yī)患糾紛人民調(diào)解機制的困境與路徑選擇[J].法制與社會,2012(30):189-191.

[3]任學婧,崔玉明.醫(yī)療糾紛人民調(diào)解機制的探索與完善[J]，人民論壇，2012,11（384）：123.

[4]曹鈕.醫(yī)療糾紛調(diào)解的優(yōu)勢分析與制度構(gòu)想[J].韶關(guān)學院學報(社會科學版)2008，29（10）:61.

[5]劉博,羅剛.醫(yī)療糾紛調(diào)解制度的完善與發(fā)展[J].中國衛(wèi)生事業(yè)管理,2010(3):183-184.

[6]趙南.完善我國民事訴訟調(diào)解前置程序的幾點思考[J].才智，2010（8）：13.

[7]楊穎,崔玉明.醫(yī)療糾紛人民調(diào)解的效力保障研究[J].中國煤炭工業(yè)醫(yī)學雜志，2012,15(8):1284.

[8]黃思思,陳勰,張超，等.醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會聽證制度建設(shè)必要性與策略探[J].中國醫(yī)學倫理學,2011，24（2）：218.

（責任編輯：梅達成）

Discussions on the Guidance Mechanism of People's Mediation in Medical Disputes

Deng Peijun Luo Gang

People's mediation in medical disputes is a new and effective way of medical dispute resolution, but few patients choose it to resolve dispute.Based on the analysis of problems and reasons of people's mediation in medical disputes,this paper conceives how to build the guidance mechanism of people's mediation in medical disputes from the perspective of mediation main body and links.Before medical disputes,we should strengthen the early construction of guiding agencies by perfecting the legislation,strengthening the construction of medical mediation committee,and increasing the mediation clauses in the medical service contract,etc.;in the medical disputes,the main bodies such as medical institutions,people's court,administrative departments of health,and insurance institutions should guide for people's mediation in medical disputes;after people's mediation in medical disputes,medical mediation committee,insurance institutions and people's court should strengthen the construction of propaganda and guidance mechanism.

medical dispute;people's mediation;guidance mechanism

本文系2013年度國家社會科學基金立項資助項目“以醫(yī)療糾紛為視角完善和創(chuàng)新社會建設(shè)管理研究”（項目編號：13XSH009）和四川省教育廳重點項目“人民調(diào)解處置醫(yī)患糾紛的配套制度研究”（項目編號：13SA0107）的階段性成果。

鄧佩軍，瀘州醫(yī)學院法學雙學位2009級在讀本科生。羅剛，本文通訊作者，瀘州醫(yī)學院副教授，主要研究方向為醫(yī)療糾紛的預防與處理。