價值觀變了，稅改能撥開“霧霾”嗎

賈康 財政部財政科學研究所博士生導師

價值觀變了，稅改能撥開“霧霾”嗎

賈康 財政部財政科學研究所博士生導師

中國怎樣正確處理經濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護之間的平衡關系問題，實為一個怎樣把生態(tài)環(huán)境壓力和污染影響控制在可接受區(qū)間、實現可持續(xù)增長的問題?，F階段，國家在發(fā)展中強調不能再“GDP掛帥”、不能再落入“GDP崇拜”。但實際上，怎樣處理好這個具有挑戰(zhàn)性的問題，又是困難重重的。因為在我們幾十年的發(fā)展中，經濟起飛過程中，很遺憾地又重走了過去明確說過要避免的其他不少經濟體“先污染、后治理”的老路?，F在中國的污染非常嚴重，以霧霾為代表的環(huán)境危機形成了對于整體可持續(xù)性的威脅，而要再扭轉這個局面需要相對長的時間。

治污應注重長效經濟手段

如何有效地控制污染、減排降污？我認為，應充分注重法治化背景下的長效經濟手段。政府部門目前對企業(yè)選擇性“關停并轉”的行政手段起不了根本性作用，因為它充其量只能面對有限的企業(yè)樣本，而對全中國六千萬個以上市場主體，政府沒辦法去一一決定哪個該關、哪個該停、怎么轉、怎么并。也有人強調“用法律手段實行準入”，聽起來很有道理，實際操作仍然還要歸于公權代表者——擁有實際權力的官員去一一地甄別哪個準入、哪個不準入，與前面提到的“關停并轉”大同小異。如果普遍用這種行政式直接操作去解決問題，就一定會發(fā)生走關系、扭曲、事與愿違的種種設租、 尋租和不公平。

真正能夠作為長效機制打造來發(fā)揮作用的，一定是“經濟手段為主”的路線。即在市場經濟發(fā)展運行中間，基于利益導向、利益制約的優(yōu)化，以經濟杠桿依法“對事不對人”的規(guī)范長效機制，促進節(jié)能降耗減排治污。這種調節(jié)體系中的稅制特別重要，中國迫切需要建立相關的稅收調節(jié)機制和其他必要配套的手段。

環(huán)境稅是“經濟手段為主”一個很重要的組成部分。環(huán)境稅改革，按照十八屆三中全會《決定》所表述的基本定位，是“費改稅”，即把現在已經開設的環(huán)境收費改成稅——當然這樣會更有利于講求規(guī)范性的全覆蓋，也更有力度。但是隨之還有一個頗具爭議的問題：除了“費改稅”之外，是不是要考慮借鑒國際經驗，開征歐洲“碳稅”式的專門的環(huán)境稅？中國有無可能做類似的選擇？

APCE會議期間，北京安排調休放假，并實行單雙號限行措施，還與周邊五省區(qū)市制定方案保障空氣質量。專家建議，應對霧霾等環(huán)境問題，更應讓財稅的“有形之手”發(fā)力。CNSPHOTO/供圖

此外，在環(huán)境稅改革之外，中國還有一個很重要的契機，就是資源稅改革。在原油天然氣的資源稅“從價”改革啟動之后，現在各有關部門都已表態(tài)，在財稅配套改革展開的今年，改革重頭戲中就包括要把資源稅“從價”變“從量”的機制覆蓋到煤炭。這個改革一旦啟動，原來我國一噸煤只要2塊多到3塊多錢（只有焦煤是8塊錢）的這種稅負無關痛癢的情況，就會變成有關痛癢，調節(jié)效應將較為明顯。煤炭的市場價格在近一二十年間上漲到500元以上（所以假如按5%從價計征資源稅，每噸煤的實際稅負會上漲10倍上下），那么在經濟利益層面，可在由此而發(fā)生的比價關系變動的同時，乘勢理順我國基本能源的價格形成機制，促使在產業(yè)鏈上處于前端、上游的煤炭稅負，向緊隨著的電力行業(yè)傳導（煤炭決定中國電力供應的80%，即我們用的電80%是煤燒出的火電）。于是在整個產業(yè)鏈傳導關系中，所有利益相關者都要考慮如何適應情況變化，比拼節(jié)能降耗的真本事，怎樣在市場里面擴大自己的份額而取得競爭先機。要么就必須千方百計地節(jié)能減耗，要么千方百計地開發(fā)有利于節(jié)能降耗的工藝、技術和產品。關鍵性轉變可帶來的效應，是把這樣一種利益壓力與動力從上游向中游、下游傳導。在中國最主要的基礎能源命脈層面的傳導中，首先是“從煤到電”的傳導，使電力部門“攻堅克難”的配套改革勢在必行，既要推動我國把11年前就發(fā)出的電改5號文件中所要求的電力改革付諸實踐，也要對有關部門的電價行政管制實施突破，而不能再久拖不決和在關鍵事項上繼續(xù)寸步不動。

這樣一個從煤炭資源稅改革切入、打造覆蓋整個產業(yè)鏈、調節(jié)利益的經濟杠桿，從而使市場發(fā)揮決定性作用促進節(jié)能降耗減排的機制，對中國而言非常重要。我們現在還需要觀察：這一改革的方案一旦公布出來之后，是不是夠格，敢不敢真正攻堅克難、沖破利益固化的藩籬。這方面的阻力，可能來自電力部門過度壟斷的既得利益，也包括政府部門所謂“關系國計民生”的電價行政管制權力。一旦推出這種實質性理順資源能源比價關系和價格形成機制的整體改造，對于中國的可持續(xù)發(fā)展，真正化解類似霧霾的環(huán)境威脅，一定有深遠的、長久的意義。我們應該抓住這樣一個契機，創(chuàng)造條件允許市場充分發(fā)揮作用來推動環(huán)保。

一個是政府的悖反，天天在講科學發(fā)展觀，但與科學發(fā)展密切相關的改革（如電力部門的改革），卻拖了10年以上寸步未行；另外一個是民眾的悖反，人人都在指責霧霾，人人都說現在環(huán)境問題特別嚴重不改不行，但是一說到環(huán)境稅、資源稅改革會使最終消費品受到影響——電價要升、水價要升，那么普遍的反應就是不接受，甚至要跳著腳罵。

資源稅改革的兩大關鍵

進行資源稅改革，政府需要做什么？兩件事特別關鍵：一是當資源稅覆蓋到煤炭和其他資源品時，要掌握好推行過程中的力度，使大多數企業(yè)經過努力，在新的稅負形成的影響壓力之下，還可以繼續(xù)發(fā)展，而少數企業(yè)被淘汰出局。如果一輪做不到比價關系基本合理，可以做幾輪，最終把事情做到位，那么競爭中被淘汰的，就是所謂過剩產能、落后產能，而整個過程就是在打造中國經濟的升級版。政府要掌握的力度，應是可以測算得八九不離十，使改革既具有可行性，又可以前后銜接，最后達到既定目的；特別是“比價關系”后面的“價格形成機制”，要更多地改由依靠市場決定，讓市場真正發(fā)揮優(yōu)勝劣汰的作用。

二是當這樣一個影響比價關系的稅負傳導到最終消費品價格時，政府應該及時、適度地提高低保標準，托住最低收入階層的實際收入——中國的低保早已經全覆蓋了城市和鄉(xiāng)村，低保管理的固定成本早已經付出了。在這方面，政府只是適時適度提高標準讓最低收入階層實際生活水平不下降，而中等收入階層以上的人，會適應這個比價關系的新變化來調整自己的消費習慣和模式，就是更注意節(jié)電、節(jié)水等等。綜合起來，就是從企業(yè)到居民，使全中國的六千多萬個市場主體、接近14億的社會成員，受到這樣的影響以后，大家一起“內生地”從經濟利益出發(fā)，更加關心和施行節(jié)能降耗，更加注意低碳化發(fā)展。這是極應打造好的真正意義上的長遠機制的關鍵之處。

如果不處理好這樣一個系統(tǒng)性改革問題，那么中國仍然會延續(xù)兩個悖反：一個是政府的悖反，天天在講科學發(fā)展觀，但與科學發(fā)展密切相關的改革（如電力部門的改革），卻拖了10年以上寸步未行；另外一個是民眾的悖反，人人都在指責霧霾，人人都說現在環(huán)境問題特別嚴重不改不行，但是一說到環(huán)境稅、資源稅改革會使最終消費品受到影響——電價要升、水價要升，那么普遍的反應就是不接受，甚至要跳著腳罵。政府的悖反和民眾的悖反，是中國現實社會中必須處理的兩個很明顯的問題。我們一定要理性認識、凝聚共識、化解抵觸、尊重經濟規(guī)律，抓住寶貴時機，真正讓改革取得應有的效果。