亞洲：分權(quán)治理≠中央權(quán)力削弱

木懷琴

以中國經(jīng)驗而言，自鄧小平時代以來不斷推進的中央行政、經(jīng)濟管理權(quán)力下放及地方自主性增強，多被認為是改革開放后經(jīng)濟飛速發(fā)展的重要行政基礎(chǔ)。放眼整個亞洲，伴隨著威權(quán)政治轉(zhuǎn)型和迫切的城市化、工業(yè)化要求，也有更多的人認為分權(quán)治理在各層級行政區(qū)劃內(nèi)都會帶來更加有效、更具回應(yīng)性的治理效果?；蛟S正是為了回應(yīng)實踐，《太平洋地區(qū)事務(wù)》雜志（Pacific Affairs）于2013年12月?？接憽皝喼薜姆謾?quán)治理與城市變化”。

中央權(quán)力下放的早期實踐，常常是對客觀形勢變化的被動反應(yīng)。上世紀80年代，韓國經(jīng)濟異軍突起，倚賴中央政府對工業(yè)化進程的強力把持。但90年代中期以降，快速增長所積累的政治經(jīng)濟壓力迫使中央向地方分解權(quán)力。其時，地方民主試驗已為分權(quán)治理創(chuàng)造好了空間。隨后在東南亞金融危機的沖擊下，中央體制的效率低下又鼓勵了進一步的行政與財政分權(quán)。以蔚山市為例，Yooil Bae考察了韓國地方政府如何在上述背景中自覺承擔(dān)起歷史與社會責(zé)任，率先實現(xiàn)了經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，從而是政治治理方式的更新。

民主政治背景下，中央權(quán)力下放必然會刺激普通公民參與地方政府決策。2000年，印度首都新德里提出所謂Bhagidari（意為“人民參與”）計劃，邀請城市居民就政府決策中的治理難題形成聯(lián)合解決方案。通過研究在此背景下活動的一個中產(chǎn)階級社區(qū)組織，Diya Mehra看到：一方面，分權(quán)治理有辦法以較低的管理成本為中產(chǎn)階級參與公共事務(wù)拓開空間；另一方面，與其將分權(quán)治理抬高到憲法實踐的層面，毋寧將之視為類似企業(yè)管理的治理方式。另外，權(quán)力下放也可能在民主的關(guān)鍵環(huán)節(jié)打開缺口。Bhagidari就可被人用來在那些志愿管理城市的新生中產(chǎn)階級身上榨取政治剩余價值。

既有的分權(quán)治理觀念，往往將權(quán)力下放等同于中央權(quán)力的削弱。背后隱含的判斷是：權(quán)力下放必然會導(dǎo)致某種特定的政治和社會形式（比如分裂）。Lisa Hoffman在中國大連所開展的人類學(xué)研究，關(guān)注了以往分權(quán)治理理論少有關(guān)注的城市福利供給問題。計劃經(jīng)濟時代之后，國家不再將“單位”作為城鎮(zhèn)居民福利分配的主渠道；伴隨著權(quán)力下放，多元化的社會服務(wù)分配方式已是別開生面，其中尤以大量涌現(xiàn)的志愿服務(wù)最是引人矚目。Lisa Hoffman依據(jù)福柯的理論，分析出權(quán)力下放實質(zhì)上是一種新的社會管控方式，是一種將規(guī)制與社會成員更加有效接連的新機制。進而可見，權(quán)力下放并非一個單一的過程，而應(yīng)被視為多種要素的復(fù)雜組合，其中不僅包括技術(shù)層面的問題，也包括塑造新主體的規(guī)范實踐。對這些要素進行梳理分析，就可以避免權(quán)力下放必然包含某些特性的錯誤假設(shè)。

放權(quán)的實質(zhì)是權(quán)力再分配；權(quán)力格局的每一次調(diào)整都會帶來新的制度安排。Sai Balakrishnan看到，為了管理印度城市發(fā)展所必須的城際公路，幾乎要被歷史淘汰的國營企業(yè)和合作社應(yīng)時蛻變。這個充滿了各方力量角逐的過程被作者稱為“協(xié)商放權(quán)”。事實上，亞洲的分權(quán)治理在更大的尺度上突破了既有的治理理論，幾乎跳出了央地關(guān)系的論域。如今，一些東亞城市不再期望通過加強與國家首都之間的聯(lián)系來獲取經(jīng)濟效益，而是超越國界，與其他國家的城市產(chǎn)生了地區(qū)性協(xié)同效應(yīng)。例如Mike Douglass所討論的韓國釜山市和日本福岡市以跨國界聯(lián)合形成的“共同生活圈”，除了解決緊迫的經(jīng)濟問題，也挑戰(zhàn)了國界和國籍的傳統(tǒng)內(nèi)涵，同時也是以行動回答著多元文化社會的包容性難題，實為傳統(tǒng)理論之未預(yù)。