重新整理存量工業(yè)用地

蘇艷

2013年12月召開的城鎮(zhèn)化工作會議提出：提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地利用效率，嚴(yán)控增量、盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提升效率，切實提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約化程度。并明確提出減少工業(yè)用地，適當(dāng)增加生活用地特別是居住用地。

當(dāng)前，中國城市的發(fā)展已由過去的攤大餅式的向外蔓延擴(kuò)張，轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅爻鞘袃?nèi)部用地結(jié)構(gòu)和布局調(diào)整優(yōu)化的內(nèi)涵式發(fā)展。當(dāng)前耕地資源保護(hù)形式的嚴(yán)峻，城市土地資源的內(nèi)部挖潛非常緊迫，盤活存量工業(yè)用地可為城市增加建設(shè)用地，提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地的集約化利用水平，對于城市發(fā)展意義重大。

盤活存量工業(yè)用地的意義

首先，可大量增加建設(shè)用地。在城市發(fā)展與建設(shè)中，無論是解決大量涌向城市的勞動力的住房問題，還是要改變城市面貌與整體環(huán)境、提升城市品位，都要有大量的城市建設(shè)用地作為載體。現(xiàn)階段，部分城市建設(shè)正在經(jīng)歷從工業(yè)化到后工業(yè)化的轉(zhuǎn)型，大量中心城區(qū)廢舊工業(yè)用地再開發(fā)將成為城市滿足建設(shè)用地的需求的主要途徑。如2011年上海市工業(yè)用地占城市建設(shè)用地的比例為30.12%，僅以上海電氣集團(tuán)為例，現(xiàn)有房地資源工業(yè)地塊數(shù)共1188幅，工業(yè)土地面積約1721萬平方米，建筑面積約808萬平方米，如果將這部分工業(yè)用地進(jìn)行盤活，將為上海釋放出大量的建設(shè)用地。

其次，可大幅提升建設(shè)用地的利用效率。不少城市中心城區(qū)的工業(yè)產(chǎn)業(yè)能級較低，競爭力較弱，一些區(qū)位較好工業(yè)企業(yè)，經(jīng)濟(jì)效益低下，土地產(chǎn)出很低，但其所占據(jù)土地資產(chǎn)的市場價格卻很高。隨著城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級調(diào)整，對工業(yè)用地進(jìn)行二次開發(fā)，在工業(yè)園區(qū)內(nèi)率先進(jìn)行產(chǎn)業(yè)調(diào)整和升級，提升入駐企業(yè)產(chǎn)業(yè)能級，對提高區(qū)位自身競爭優(yōu)勢和區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級將產(chǎn)生重大意義。

最后，有利于提升城市環(huán)境和品質(zhì)。中國國家標(biāo)準(zhǔn)《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》（GBJl37—90）規(guī)定工業(yè)用地占城市建設(shè)用地比例應(yīng)為15-25%，但不少工業(yè)城市遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出這一標(biāo)準(zhǔn)。隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，第三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重逐漸升高，工業(yè)用地比例過高會不利于結(jié)構(gòu)調(diào)整和城市發(fā)展，大量的工業(yè)用地將會擠占綠化用地、公共設(shè)施用地等。因此，通過對污染嚴(yán)重企業(yè)搬遷和產(chǎn)業(yè)升級等手段進(jìn)行工業(yè)用地二次開發(fā)利用，為商務(wù)辦公、居住、社會文化用地和綠化廣場等騰出足夠的空間，將有助于提升城市整體環(huán)境質(zhì)量和品質(zhì)。

盤活存量工業(yè)用地的主要障礙

1.老工業(yè)區(qū)土地權(quán)屬復(fù)雜，政府收儲困難。中國多數(shù)城市老工業(yè)區(qū)土地權(quán)屬復(fù)雜，既有中央部署企業(yè)，又有市屬企業(yè)，也有區(qū)屬企業(yè)與街道企業(yè)，如上海市楊浦區(qū)軍工路與楊樹浦路以東的黃浦江濱江工業(yè)碼頭區(qū)，面積為9.3平方公里，約共有171家主要單位，其中部署9家，市屬134家，部隊單位16家，楊浦區(qū)五角場復(fù)旦大學(xué)周邊的地區(qū)，也有大量的部隊工業(yè)生產(chǎn)用地與工業(yè)倉儲用地，這些特殊土地如果轉(zhuǎn)性，必須經(jīng)過中央軍委批準(zhǔn)。不同權(quán)屬的企業(yè)，對動遷期望值不同，協(xié)調(diào)工作量大，這給政府的土地收購儲備工作帶來較大的困難。

2.土地收儲資金不足，土地收支難以平衡。一方面，由于利益驅(qū)動，原土地使用權(quán)人不愿土地仍以工業(yè)用地價格被回購，卻要分享使用期間產(chǎn)生的土地增值收益，特別是對一些與政府或工業(yè)園區(qū)簽訂長期協(xié)議的企業(yè)，由于土地開發(fā)時效性的要求，政府或工業(yè)園區(qū)會對企業(yè)產(chǎn)生違約行為，支付較大數(shù)額的違約金。如對原企業(yè)外遷改造，涉及征購?fù)恋亍⒔ㄔO(shè)廠房、市政配套、購置設(shè)備、職工安置等復(fù)雜補(bǔ)償利益，如為集體土地上企業(yè)，則補(bǔ)償利益還涉及農(nóng)民搬遷和生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變而更復(fù)雜。由此造成工業(yè)用地收儲價格日益趨高，而政府進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施改造、環(huán)境整治等土地整理成本也居高不下，土地收支難以平衡。

另一方面，零星收購盤活的土地，由于面積小或者不成塊，發(fā)展空間有限，對企業(yè)吸引力不大，難以形成集聚經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。如上海市楊浦區(qū)的小型化工企業(yè)設(shè)計電鍍工藝的制造企業(yè)，因能耗或污染夠不上現(xiàn)行補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，或得到補(bǔ)貼偏小，調(diào)整積極性不高。盤活存量建設(shè)用地受制度、政策、途徑多方面的限制，政府代表的土地公共利益和現(xiàn)有土地使用權(quán)人利益矛盾加劇，盤活存量難度很大。強(qiáng)行收回?zé)o法可依，倒逼收回又沒有強(qiáng)制政策可依，而部分使用權(quán)人沒有資金進(jìn)行自主轉(zhuǎn)型和優(yōu)化升級，造成土地閑置或低效利用。

3.政府與企業(yè)之間利益博弈嚴(yán)重。政府與企業(yè)是二次開發(fā)的主體，兩者之間的博弈結(jié)果很大程度上決定了工作的開展進(jìn)程。雙方圍繞土地使用權(quán)的競爭非常微妙，既通過相互的合作來達(dá)成共識，也在一定時候因為利益而產(chǎn)生糾紛。就政府而言，土地開發(fā)可獲取的利益主要有：收回土地使用權(quán)進(jìn)行重新配置的經(jīng)濟(jì)利益；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與環(huán)境改善的社會利益等。就被淘汰劣勢企業(yè)而言，利益所得包括：由于淘汰而帶來的資金補(bǔ)償；政府解決部分企業(yè)職工安置的社會利益等。就需要改建的企業(yè)而言，二次開發(fā)所帶來的利益有：企業(yè)廠房改建及容積率提高所帶來的經(jīng)濟(jì)收益，與政府合作所形成的彼此互信的潛在利益；由于廠房改擴(kuò)建而進(jìn)入隱性市場的利益等。在雙方合作的前提下，雙方都能獲取上述利益，但是由于利益獲取的大小不同和主體地位不同，因此雙方獲取方式也有所不同，導(dǎo)致利益的受損。由于企業(yè)對未來價值認(rèn)識程度很高，對土地價值增值空間的巨大預(yù)期阻礙企業(yè)實施二次開發(fā)，特別是淘汰劣勢企業(yè)，另一方面，由于對淘汰劣勢企業(yè)的補(bǔ)償額度可能難以滿足企業(yè)需要，淘汰企業(yè)會對二次開發(fā)產(chǎn)生一定抵制。

4.工業(yè)用地布局分散凌亂，環(huán)境污染嚴(yán)重。大城市老工業(yè)區(qū)工業(yè)用地往往是不同時期逐步形成的，建國初期，片面強(qiáng)調(diào)變消費性城市為生產(chǎn)性城市，除了大工業(yè)企業(yè)集中形成工業(yè)街坊，還有大量小工廠與住宅交叉混雜；一些街道，利用破舊閑房建廠，這些工廠布局無規(guī)劃，生產(chǎn)性質(zhì)復(fù)雜且不穩(wěn)定，甚至頻繁改變生產(chǎn)性質(zhì)；一些工廠無集中地，一廠幾處。調(diào)整過程中，由于布局因素，使需要解決的矛盾增加，如一廠多點情況，由于改造要分階段，往往不可能一次性完全調(diào)整；但是分廠之間存在生產(chǎn)協(xié)作關(guān)系，一個分廠關(guān)閉必然影響其他分廠的生產(chǎn)。

另外，老工業(yè)區(qū)傳統(tǒng)的工業(yè)生產(chǎn)方式，帶來嚴(yán)重的地區(qū)環(huán)境污染，這給調(diào)整改造帶來消極影響。美國“棕地”改造計劃就要求在對工業(yè)廢棄地進(jìn)行改造前就必須對土壤與水體進(jìn)行處理，達(dá)到規(guī)定的環(huán)評要求；國內(nèi)有些工業(yè)用地調(diào)整改性建商品房后，購房者擔(dān)心環(huán)境問題，導(dǎo)致開發(fā)商不得不低價出售。

5.缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，欠缺多部門合作機(jī)制。當(dāng)前，“二次開發(fā)”模式在規(guī)劃綜合平衡利用、土地供應(yīng)政策制定等方面還未形成聯(lián)動機(jī)制，規(guī)劃與土地對利益協(xié)調(diào)的綜合調(diào)控作用尚未凸顯?！岸伍_發(fā)”仍以“點”上的單個企業(yè)調(diào)整為主，未將閑置的、低效利用的、缺乏規(guī)劃的、小規(guī)模的、需“二次開發(fā)”的土地整合起來以發(fā)揮更大效用。城市規(guī)劃與土地規(guī)劃只是關(guān)注規(guī)劃區(qū)內(nèi)土地用途、開發(fā)強(qiáng)度、區(qū)位空間關(guān)系、土地開發(fā)時機(jī)、用地取得、地價等，缺乏對“二次開發(fā)”的前景預(yù)期，相關(guān)稅收、財政等政策未形成政策合力。

現(xiàn)行土地行政管理條塊分割，對待改造企業(yè)的定性、發(fā)展方向、職工安置、土地使用權(quán)處置、再開發(fā)的利益分配等涉及多部門管理，而各部門受本部門的權(quán)力與利益羈絆，雖對企業(yè)改造的具體問題都有發(fā)言權(quán)，但又都不做主，部門之間缺乏合作。

盤活存量工業(yè)用地的對策建議

1.工業(yè)用地的開發(fā)要與城市發(fā)展進(jìn)行全面統(tǒng)籌考慮。工業(yè)用地的改造涉及社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、文化等諸多方面，需要從城市乃至區(qū)域全面、整體發(fā)展的角度出發(fā)，努力實現(xiàn)各個方面的共同發(fā)展，而不是僅僅關(guān)注物質(zhì)環(huán)境建設(shè)本身。

在經(jīng)濟(jì)方面，應(yīng)以優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局、維持當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的持久活力為目標(biāo)，大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、現(xiàn)代制造業(yè)和創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等新型產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)換。

在文化方面，應(yīng)以傳承地方歷史文脈、保持地方文化特色、提升城市文化品味為目標(biāo)，積極保護(hù)既有地方特色，促進(jìn)歷史文化的有機(jī)傳承，避免地方文脈的斷裂和地方特色的消失。

在環(huán)境方面，應(yīng)以環(huán)境污染治理達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)系統(tǒng)部分恢復(fù)自然狀態(tài)為目標(biāo)，努力治理環(huán)境污染，保障當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境安全，避免歷史遺留的環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題成為未來城市發(fā)展的隱患。

在資源方面，應(yīng)以轉(zhuǎn)換使用功能、提高利用效率、完善功能結(jié)構(gòu)為目標(biāo)，合理利用工業(yè)用地和工業(yè)廠房等資源，在傳承地方文化的同時有效提高多種資源的利用效率，避免因為過分強(qiáng)調(diào)資源利用的經(jīng)濟(jì)效益而導(dǎo)致出現(xiàn)土地利用性質(zhì)單一、土地開發(fā)強(qiáng)度過大等不合理現(xiàn)象。

在城市建設(shè)方面，應(yīng)以美化城市景觀、整合城市肌理、完善基礎(chǔ)設(shè)施、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)為目標(biāo)，通過對土地利用的更新改造，形成新的城市街區(qū)，避免因為尺度、肌理、形態(tài)等方面的巨大差異而成為城市整體空間結(jié)構(gòu)中的孤島。

2.合理編制城市工業(yè)用地二次利用及開發(fā)專項規(guī)劃。土地利用總體規(guī)劃是控制一個城市土地擴(kuò)展趨勢，引導(dǎo)城市土地利用結(jié)構(gòu)和發(fā)展格局的總指引，城市工業(yè)用地的再開發(fā)也應(yīng)該在土地規(guī)劃中得到體現(xiàn)。必須根據(jù)相關(guān)規(guī)劃的指導(dǎo)積極制定工業(yè)用地二次開發(fā)的專項規(guī)劃，明確工業(yè)用地二次開發(fā)的規(guī)模、發(fā)展方向、開發(fā)強(qiáng)度等重要問題，控制新增建設(shè)用地規(guī)模，確保存量土地的合理、有序、滾動開發(fā)。對可挖潛的存量工業(yè)用地，結(jié)合用地需求、開發(fā)潛力、利用條件等進(jìn)行分析，明確存量地再開發(fā)的主要目標(biāo)和重點區(qū)域，制定相應(yīng)的開發(fā)再利用對策。對年度內(nèi)的重大工業(yè)用地再開發(fā)項目應(yīng)作專門規(guī)劃，對再開發(fā)模式、資金運(yùn)作、相關(guān)配套的啟動等都要有明確細(xì)致的說明。城市戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃與城市規(guī)劃是決定其未來發(fā)展重點和走向的重要依據(jù)，因此在制定工業(yè)用地再開發(fā)專項規(guī)劃是在這兩個依據(jù)的基礎(chǔ)上，指導(dǎo)其順利進(jìn)行。

3.大力開展存量土地收購、整理、儲備工作。要健全土地收儲制度，建立合資入股、共同開發(fā)的收儲機(jī)制。由原土地使用權(quán)人與地方政府的資產(chǎn)經(jīng)營公司以一定的股份進(jìn)行聯(lián)合儲備和開發(fā)。

在土地儲備進(jìn)行招拍掛時，建立共享土地增值收益的收儲機(jī)制。土地儲備機(jī)構(gòu)收購后，在下一次土地出讓時，返還給原土地使用權(quán)人一定比例的土地收益作為補(bǔ)償，有利于調(diào)動其參與改造的積極性；針對工業(yè)用地的再出讓和回購操作，研究制定程序性規(guī)范和實施細(xì)則。

此外政府通過征收、收購等手段將閑置用地、企業(yè)改造用地等納入土地儲備，然后推到土地市場出讓，能夠獲得一定的資金收入以抵地塊再開發(fā)的龐大費用，可以用這筆資金建立土地儲備和工業(yè)用地二次開發(fā)的專項資金，滾動盤活存量土地資產(chǎn)。

同時，要更有效地進(jìn)行城市工業(yè)用地的二次開發(fā)，必然要先對搬遷或改造企業(yè)用地進(jìn)行土地整理工作，為了吸引開發(fā)商或者企業(yè)的投資開發(fā)，良好的地塊狀況是其看重的因素。政府在在進(jìn)行土地儲備時，應(yīng)盡可能化零為整，將零散的工業(yè)用地通過置換等方法歸并在一起，既有利于規(guī)劃，又有利于大規(guī)模市政基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

4.鼓勵符合條件的工業(yè)用地配建公租房。現(xiàn)有的政策決定了工業(yè)用地二次利用及開發(fā)的方向和模式：如果工業(yè)用地不改變性質(zhì)，必須在“三不變，五變”的原則下進(jìn)行創(chuàng)造性開發(fā)和改造，這樣原則下，工業(yè)用地多數(shù)發(fā)展創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)園區(qū)、商務(wù)辦公、旅館、商務(wù)服務(wù)設(shè)施和倉儲物流加工等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和興辦信息服務(wù)、研發(fā)設(shè)計、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。如果工業(yè)用地改變性質(zhì)，在工業(yè)用地上建住宅等業(yè)態(tài)，則必須經(jīng)過政府收回土地，再進(jìn)行招拍掛，通常經(jīng)過政府回購后土地得到較大的溢價空間，通過價高者得的規(guī)則確定土地使用權(quán)人。

現(xiàn)階段我們應(yīng)該對工業(yè)用地二次利用及開發(fā)重新審視，當(dāng)前中國房地產(chǎn)市場的結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，由原來的單一由商品房主導(dǎo)的市場轉(zhuǎn)變?yōu)榻⑸唐贩颗c保障房雙體系的市場，“十二五”規(guī)劃綱要指出，中國將在今后5年內(nèi)新建3600萬套保障性住房，使保障房覆蓋率達(dá)到20%。而目前保障房的建設(shè)存在兩個比較大的障礙，一個是缺地，一個是缺錢。而對于北京、上海這類城市，缺地這一矛盾將尤為突出。目前解決保障房用地，多數(shù)采用保障房用地擠占商品房用地，這一模式未來可能會造成商品房供應(yīng)不足，而促使房價上漲，因此結(jié)合現(xiàn)階段保障房發(fā)展存在的障礙和工業(yè)用地二次利用及開發(fā)的問題，在政策上創(chuàng)新，鼓勵符合條件的工業(yè)用地配建公租房。

對于部分適合配建公租房的工業(yè)用地在政策上予以放寬，在保證工業(yè)用地性質(zhì)不變的情況下，鼓勵國有企業(yè)在工業(yè)用地上開發(fā)建造公租房，可對部分不具備修繕的舊廠房進(jìn)行拆除，重新建造公租房，將公租房納入政府保障房體系中管理，企業(yè)建造的公租房即可對企業(yè)內(nèi)部人員出租，也可對市場出租，符合公租房的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的人群均可居住，租金收益歸企業(yè)所有。這一政策如果能夠突破，將增加工業(yè)用地二次利用及開發(fā)的途徑，對于解決“夾心層”的居住問題、完善房地產(chǎn)租賃市場、穩(wěn)定房地產(chǎn)市場價格、創(chuàng)新保障房來源、完成地方政府保障房任務(wù)等方面均作出積極的貢獻(xiàn)。

5.兼顧市場需求，適當(dāng)調(diào)整控制性詳細(xì)規(guī)劃。采取市場和土地使用管理導(dǎo)向，以產(chǎn)權(quán)土地開發(fā)控制為目標(biāo)，有效解決規(guī)劃與市場規(guī)則、土地使用管理之間脫節(jié)的矛盾。摒棄脫離地塊具體現(xiàn)狀出具規(guī)劃設(shè)計條件的工作方法，直面各類利益團(tuán)體本身發(fā)展的利益訴求，考慮各項具體活動的特殊性，兼顧其對自身利益的追求。一是重視土地現(xiàn)狀權(quán)屬情況的調(diào)查，特別是對其權(quán)屬邊界、出讓方式、年限和土地實際產(chǎn)權(quán)性質(zhì)應(yīng)該有全面到位的梳理；二是要特別增加和細(xì)化對規(guī)劃性質(zhì)有變動的地塊的規(guī)劃管理內(nèi)容，如根據(jù)現(xiàn)狀工業(yè)的使用性質(zhì)和狀況，增設(shè)現(xiàn)有權(quán)屬人部分開發(fā)、廠房增建等后續(xù)管理內(nèi)容，解決存量土地在未按照規(guī)劃實施前的過渡問題，同時增加與土地管理接軌的條件和要求，以提高規(guī)劃編制成果的可操作性。

（作者為上海易居房地產(chǎn)研究院高級研究員）