平頂山市檔案法制建設(shè)調(diào)研報(bào)告

近年來(lái)，平頂山市各級(jí)檔案行政管理部門堅(jiān)持以學(xué)習(xí)宣傳、貫徹執(zhí)行《檔案法》和《河南省檔案管理?xiàng)l例》為主線，以落實(shí)檔案行政執(zhí)法責(zé)任制為重點(diǎn)，以檔案普法為載體，以檔案行政執(zhí)法檢查為依托，依法嚴(yán)格履行職責(zé)，不斷加強(qiáng)檔案法制建設(shè)，積極推進(jìn)依法行政和依法治檔進(jìn)程，有力地推動(dòng)了全市檔案事業(yè)發(fā)展。

1 基本情況

平頂山市檔案工作自1957年建市以來(lái)，在歷任領(lǐng)導(dǎo)重視與支持下，經(jīng)過(guò)幾代檔案工作者辛勤努力，已基本建成以市、縣兩級(jí)國(guó)家綜合檔案館為主體，以機(jī)關(guān)、科研事業(yè)單位、企業(yè)檔案室為基礎(chǔ)的檔案事業(yè)管理體系。全市現(xiàn)有國(guó)家綜合檔案館11個(gè)（其中市級(jí)館1個(gè)，縣級(jí)館10個(gè)），館舍總面積15680平方米，館藏檔案近43萬(wàn)卷（冊(cè)、件），年均向社會(huì)各界提供利用檔案資料1.6萬(wàn)卷（冊(cè)、件）、0.7萬(wàn)多人次；專業(yè)檔案館4個(gè)（城建檔案館、平高集團(tuán)檔案館、市公安局檔案館、市房地產(chǎn)檔案館）；機(jī)關(guān)、企事業(yè)立檔單位1327個(gè)，配備專兼職檔案工作人員2847名。

市縣兩級(jí)檔案行政管理部門均組建了法規(guī)機(jī)構(gòu)，配備了檔案法制工作人員，負(fù)責(zé)對(duì)檔案法制工作進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督指導(dǎo)。目前，全市已有43名檔案行政執(zhí)法人員經(jīng)過(guò)培訓(xùn)考核，取得了市政府頒發(fā)的《河南省行政執(zhí)法監(jiān)督證》和《河南省行政執(zhí)法證》，全市檔案行政執(zhí)法監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)體系已初步形成。

2 主要做法及成效

完善檔案法規(guī)體系和規(guī)范制度，保障檔案事業(yè)健康發(fā)展。近年來(lái)，根據(jù)檔案法律法規(guī)，市委、市政府先后出臺(tái)了《平頂山市檔案管理辦法》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期檔案工作的意見(jiàn)》、《平頂山市重大活動(dòng)檔案管理辦法》和《平頂山市檔案事業(yè)績(jī)效考評(píng)辦法》，為我市檔案工作的全面發(fā)展提供了制度保障。為規(guī)范檔案行政執(zhí)法行為，市檔案局推行檔案行政執(zhí)法責(zé)任制，每年都與市政府簽訂“依法行政責(zé)任目標(biāo)”，先后制定實(shí)施了行政執(zhí)法崗位責(zé)任制、行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、行政處罰裁量權(quán)、行政許可、行政執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究等項(xiàng)配套制度，完善了檔案行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，規(guī)范了檔案行政執(zhí)法行為。

堅(jiān)持開展檔案普法宣傳，增強(qiáng)社會(huì)檔案意識(shí)和法制觀念。市、縣兩級(jí)檔案局每年都結(jié)合《檔案法》頒布實(shí)施紀(jì)念日、“12·4”全國(guó)法制宣傳日及6月9日“國(guó)際檔案日”，采取多種形式進(jìn)行檔案法制宣傳。一是現(xiàn)場(chǎng)宣傳。組織有關(guān)單位制作檔案法律法規(guī)宣傳展板，開展集中宣傳活動(dòng)。發(fā)放宣傳材料，懸掛橫幅，設(shè)立咨詢臺(tái)，講解檔案知識(shí)，解答市民咨詢。近3年，市檔案局開展大型現(xiàn)場(chǎng)宣傳活動(dòng)4次，發(fā)放宣傳材料5000多份。二是新聞媒體宣傳。在紀(jì)念《檔案法》頒布宣傳月活動(dòng)中，分管檔案工作的市領(lǐng)導(dǎo)在《平頂山日?qǐng)?bào)》發(fā)表署名文章，市電視臺(tái)播出電視專題訪談節(jié)目，利用報(bào)刊、電視等新聞媒體宣傳檔案工作。汝州市檔案局拍攝制作兩集檔案專題片《默默蘭臺(tái)情》，在汝州電視臺(tái)播出。通過(guò)大量視頻資料及圖片，以紀(jì)實(shí)的手法、獨(dú)特的視角，向人們展現(xiàn)了汝州市檔案工作取得的成績(jī)及檔案工作者默默無(wú)聞、無(wú)私奉獻(xiàn)精神，也將養(yǎng)在深閨的檔案資源推向公共視野，吸引社會(huì)關(guān)注，讓人們熟悉檔案，走進(jìn)檔案，利用檔案，充分發(fā)揮檔案價(jià)值。三是信息網(wǎng)絡(luò)宣傳。利用平頂山檔案信息網(wǎng)、檔案QQ群、短信等信息網(wǎng)絡(luò)渠道，開展檔案法制宣傳。市檔案局積極創(chuàng)新宣傳方式，建立“檔案QQ群”，打造便捷的信息宣傳交流平臺(tái)。借助短信發(fā)送，向全市“四大班子”領(lǐng)導(dǎo)，市直機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位負(fù)責(zé)同志及檔案工作人員群發(fā)短信，呼吁關(guān)注檔案工作，支持檔案工作。四是召開座談會(huì)。組織有關(guān)單位召開檔案法制工作座談會(huì)，總結(jié)交流檔案法制宣傳工作經(jīng)驗(yàn)，研討進(jìn)一步貫徹實(shí)施《檔案法》的意見(jiàn)。五是開展競(jìng)賽活動(dòng)。在紀(jì)念《檔案法》頒布20周年活動(dòng)中，舉辦全市檔案系統(tǒng)演講比賽；為深入普及檔案法制知識(shí)，舉辦了“平頂山高速杯”檔案法制知識(shí)有獎(jiǎng)競(jìng)賽活動(dòng)，收到競(jìng)賽答題卡5430份，先后有300家單位5000多人參與競(jìng)賽活動(dòng)。六是舉辦專題宣傳。以“檔案在你身邊”為主題，舉辦了“國(guó)際檔案日”宣傳展覽，展覽作品39幅，重點(diǎn)宣傳《檔案管理違法違紀(jì)行為處分規(guī)定》；組織參加“檔案在你身邊”征文活動(dòng)，收到作品22篇。報(bào)送作品貼近檔案工作和實(shí)際生活，內(nèi)容豐富，真實(shí)生動(dòng)。通過(guò)宣傳活動(dòng)，全市社會(huì)檔案法制意識(shí)得到進(jìn)一步提高。

開展檔案行政執(zhí)法檢查，加大檔案行政執(zhí)法力度。市縣兩級(jí)檔案局每年都堅(jiān)持開展檔案行政執(zhí)法檢查或?qū)ｍ?xiàng)檢查，執(zhí)法檢查面年均達(dá)到40%以上。在執(zhí)法形式上，一是與人大、政協(xié)、政府法制辦等部門聯(lián)合執(zhí)法檢查；二是檔案行政管理部門獨(dú)立執(zhí)法；三是縣區(qū)交流異地執(zhí)法。在執(zhí)法內(nèi)容上，過(guò)去較多地采用對(duì)檔案工作全面檢查，依法查處違法事件和違法行為，維護(hù)檔案完整與安全；近兩年，我們嘗試開展有針對(duì)性的檢查。每年確定一個(gè)主題，抓住制約檔案事業(yè)發(fā)展的突出問(wèn)題，進(jìn)行有針對(duì)性的行政執(zhí)法監(jiān)督檢查。在檢查過(guò)程中，做到依法行政，亮證執(zhí)法，嚴(yán)格按照“亮證告知、聽取匯報(bào)、實(shí)地查看、集中評(píng)議、反饋意見(jiàn)”的程序進(jìn)行，循序漸進(jìn)，有始有終。對(duì)于限期整改的單位，到期按照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行認(rèn)真復(fù)查，使檢查起到事半功倍的效果。兩年來(lái)，市檔案局先后對(duì)60個(gè)單位進(jìn)行了執(zhí)法監(jiān)督檢查，下達(dá)《責(zé)令限期改正通知書》25份，處理涉檔事件10起，切實(shí)為全市檔案事業(yè)健康發(fā)展提供了法制保障。

強(qiáng)化檔案法制教育培訓(xùn)，提高業(yè)務(wù)素質(zhì)和執(zhí)法水平。一是開展經(jīng)常性的法制教育活動(dòng)。定期組織全體人員學(xué)習(xí)檔案法律法規(guī)及行政處罰知識(shí)。二是舉辦全市檔案行政執(zhí)法人員培訓(xùn)班。組織各縣（市、區(qū)）檔案局分管檔案法制工作的局長(zhǎng)、法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人及行政執(zhí)法人員，開展行政執(zhí)法專題培訓(xùn)。采取集中授課、模擬執(zhí)法演練與業(yè)務(wù)座談研討相結(jié)合方式，使每個(gè)學(xué)員在學(xué)習(xí)理論知識(shí)同時(shí)，還在專家指導(dǎo)下實(shí)地進(jìn)行檔案行政執(zhí)法實(shí)際操作，針對(duì)性強(qiáng)，培訓(xùn)效果顯著。三是舉辦檔案法制講座。市檔案局先后舉辦了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部檔案法制講座和全市檔案行政處罰知識(shí)講座，對(duì)檔案干部進(jìn)行檔案法律法規(guī)及檔案行政執(zhí)法監(jiān)督知識(shí)培訓(xùn)。四是開設(shè)特色大講堂。對(duì)全局干部進(jìn)行檔案業(yè)務(wù)知識(shí)和法律法規(guī)培訓(xùn)。特色大講堂已舉辦5期，有效提升了全局干部的業(yè)務(wù)素質(zhì)和法制意識(shí)。2010年以來(lái)，市檔案局共舉辦各類檔案法制學(xué)習(xí)培訓(xùn)16期，學(xué)習(xí)培訓(xùn)人數(shù)累計(jì)達(dá)600余人次。各縣（市、區(qū)）檔案局每年也都進(jìn)行形式多樣的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，有效提升了檔案干部隊(duì)伍的執(zhí)法水平。

認(rèn)真開展檔案法制規(guī)范化工作，促進(jìn)檔案行政管理規(guī)范化。近年來(lái)，按照市政府辦公室、市政府法制辦、市委編辦等有關(guān)要求，梳理了檔案行政執(zhí)法依據(jù)，上報(bào)檔案執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰工作情況，對(duì)行政審批項(xiàng)目和規(guī)范性文件進(jìn)行清理，完成檔案部門制發(fā)規(guī)范性文件審查備案工作。據(jù)統(tǒng)計(jì)，市檔案局具有具體行政執(zhí)法職權(quán)共13項(xiàng)，其中行政確認(rèn)2項(xiàng)，行政許可1項(xiàng)，非行政許可1項(xiàng)，行政處罰5項(xiàng)，其他具體行政執(zhí)法職權(quán)4項(xiàng)。近期，又對(duì)2008年9月以來(lái)的規(guī)范性文件進(jìn)行清理，共清理規(guī)范性文件8份，清理意見(jiàn)為保留。這些工作的開展，進(jìn)一步促進(jìn)檔案行政管理規(guī)范化。

檔案法制建設(shè)的有效推進(jìn)，為全市檔案事業(yè)的健康發(fā)展提供了有力保障。近年來(lái)，全市檔案部門不斷加強(qiáng)檔案資源體系、利用體系和安全體系建設(shè)，創(chuàng)新服務(wù)舉措，提升服務(wù)能力，實(shí)現(xiàn)了重點(diǎn)工作的新突破和整體工作的新提升。檔案工作環(huán)境不斷優(yōu)化。市委調(diào)整成立了全市檔案工作小組，市委、市政府兩辦出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期檔案工作的意見(jiàn)》，各縣（市、區(qū)）也先后成立了檔案工作領(lǐng)導(dǎo)小組。黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)和部門的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)檔案工作更加重視和支持，市、縣兩級(jí)檔案事業(yè)費(fèi)明顯增長(zhǎng)。檔案資源建設(shè)取得新成效。檔案資源整合力度不斷加大，接收進(jìn)館檔案近4萬(wàn)卷，館藏結(jié)構(gòu)日趨合理。檔案基礎(chǔ)業(yè)務(wù)建設(shè)和服務(wù)能力有效提升。先后創(chuàng)建國(guó)家二級(jí)檔案館5個(gè)，國(guó)家三級(jí)檔案館1個(gè)。檔案規(guī)范化管理認(rèn)證工作成效顯著，全市“檔案管理最佳系統(tǒng)”已達(dá)23個(gè)。檔案部門服務(wù)領(lǐng)域不斷拓寬，檔案利用服務(wù)扎實(shí)開展。檔案信息化建設(shè)取得新突破。市檔案局建成了重要檔案數(shù)據(jù)庫(kù)和局域網(wǎng)，初步實(shí)現(xiàn)了重要檔案的數(shù)字化利用、查閱，各縣（市、區(qū)）檔案信息化建設(shè)也快速推進(jìn)，全市已創(chuàng)建3個(gè)全省檔案信息化建設(shè)示范單位。

3 存在問(wèn)題

近年來(lái)，我市在檔案法制建設(shè)中雖然取得了一定成績(jī)，但也存在著一些困難和問(wèn)題，主要有四個(gè)方面：

一是社會(huì)檔案意識(shí)和檔案法制觀念較為淡薄。檔案普法宣傳工作尚未完全到位，社會(huì)對(duì)檔案法律法規(guī)還缺少足夠了解和認(rèn)識(shí)，少數(shù)單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)《檔案法》、《河南省檔案管理?xiàng)l例》和檔案工作重要性認(rèn)識(shí)不足；一些單位檔案員更換頻繁，高技術(shù)管理人才缺乏；有的單位至今依然存在檔案基礎(chǔ)設(shè)施簡(jiǎn)陋，檔案管理制度不健全，檔案沒(méi)有完全集中統(tǒng)一管理等問(wèn)題。

二是檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作沒(méi)有體現(xiàn)行政監(jiān)督職能?！稒n案法》所確定的“各級(jí)檔案行政管理主體”不能得到保障，削弱了檔案行政管理監(jiān)督和指導(dǎo)職能。地方各級(jí)檔案行政管理部門多為事業(yè)主體，業(yè)務(wù)指導(dǎo)人員在檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作中，往往側(cè)重于按照業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范進(jìn)行指導(dǎo)服務(wù)，而忽視行政監(jiān)督職能。從一定程度上說(shuō)，服務(wù)和監(jiān)督是一對(duì)矛盾。業(yè)務(wù)指導(dǎo)既是服務(wù)，更是監(jiān)督。在工作實(shí)踐中，應(yīng)充分發(fā)揮行政監(jiān)督職能。

三是檔案行政執(zhí)法處罰對(duì)象多為法人，造成處罰措施難以落實(shí)。在檔案執(zhí)法檢查中，處罰對(duì)象大部分為機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位，很少一部分為個(gè)人。而對(duì)機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位的處罰措施，往往難以實(shí)施。這種客觀情況的存在，造成了對(duì)機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位的處罰“落空”。

四是《檔案法》中缺乏檔案執(zhí)法強(qiáng)制措施，執(zhí)法活動(dòng)中難以固定證據(jù)?！稒n案法》、《河南省檔案管理?xiàng)l例》中，均缺乏檔案執(zhí)法強(qiáng)制措施，執(zhí)法活動(dòng)順利進(jìn)行缺乏保障。一是在檔案執(zhí)法實(shí)踐中，執(zhí)法對(duì)象一旦拒不配合，執(zhí)法活動(dòng)將難以進(jìn)行；二是面對(duì)檔案違法行為，執(zhí)法人員固定證據(jù)存在巨大難度。

五是《檔案管理違法違紀(jì)行為處分規(guī)定》缺乏聯(lián)動(dòng)機(jī)制。《檔案管理違法違紀(jì)行為處分規(guī)定》的出臺(tái)為檔案行政執(zhí)法提供了有力保障，但在具體的執(zhí)法實(shí)踐中，對(duì)《規(guī)定》的運(yùn)用不夠成熟，與監(jiān)察、人社部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制沒(méi)有建立。

六是在事業(yè)單位分類改革中，“局館合一”的檔案行政管理部門，若被劃為事業(yè)單位，將喪失執(zhí)法主體資格。

4 解決對(duì)策

（一）建議對(duì)《檔案法》和《河南省檔案管理?xiàng)l例》進(jìn)行修訂。為了依法解決檔案行政執(zhí)法難的問(wèn)題，依法保障檔案事業(yè)科學(xué)發(fā)展，應(yīng)對(duì)《檔案法》和《河南省檔案管理?xiàng)l例》進(jìn)行修訂，修訂工作應(yīng)注重增強(qiáng)行政執(zhí)法的執(zhí)行力和可操作性，對(duì)《檔案法》第24條和《條例》第32條設(shè)定的懲戒性條目，均應(yīng)賦予檔案行政管理部門行政處罰權(quán)。

（二）業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作要突顯行政監(jiān)督職能。業(yè)務(wù)指導(dǎo)人員在檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作中，要發(fā)揮檔案行政監(jiān)督職能，寓行政監(jiān)督于業(yè)務(wù)指導(dǎo)中。這樣在一定程度上實(shí)現(xiàn)了檔案行政監(jiān)督前移，實(shí)際上也強(qiáng)化了檔案管理部門行政監(jiān)督職能。

（三）建議全省每年進(jìn)行統(tǒng)一執(zhí)法活動(dòng)，試行地區(qū)間交流執(zhí)法。

（四）進(jìn)一步加大檔案普法宣傳力度。堅(jiān)持普法宣傳與依法治檔相結(jié)合，發(fā)揮檔案普法宣傳的基礎(chǔ)作用，不斷增強(qiáng)社會(huì)檔案意識(shí)和法制觀念，為檔案管理和嚴(yán)肅執(zhí)法營(yíng)造良好的社會(huì)氛圍。

（五）進(jìn)一步加強(qiáng)檔案法制培訓(xùn)。通過(guò)多種形式，對(duì)檔案干部隊(duì)伍進(jìn)行檔案行政執(zhí)法監(jiān)督相關(guān)知識(shí)及執(zhí)法實(shí)踐操作培訓(xùn)，提升檔案干部隊(duì)伍的業(yè)務(wù)素質(zhì)和執(zhí)法水平。

（作者單位：平頂山市檔案局 來(lái)稿日期：2013-12-20）