連片特困地區(qū)多中心協(xié)同反貧困治理的初步構(gòu)想

馮朝睿

貧困是一個(gè)世界性的問題，緩解和消除貧困是全人類面臨的共同任務(wù)。中國(guó)作為世界上人口最多、貧困問題最為突出的國(guó)家之一，貧困主要集中在農(nóng)村地區(qū)，重點(diǎn)在連片特殊困難地區(qū)。因此，應(yīng)消除連片特困地區(qū)的貧困問題，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定，保證社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。

一、研究背景

2011年5月，中共中央國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施的《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020年)》顯示，我國(guó)目前有14個(gè)集中連片特困地區(qū)(以下稱“連片特困地區(qū)”或“片區(qū)”)，六盤山區(qū)、秦巴山區(qū)、武陵山區(qū)、烏蒙山區(qū)、滇桂黔石漠化區(qū)、滇西邊境山區(qū)、大興安嶺南麓山區(qū)、燕山―太行山區(qū)、呂梁山區(qū)、大別山區(qū)、羅霄山區(qū)等區(qū)域的連片特困地區(qū)和已明確實(shí)施特殊政策的西藏、四省藏區(qū)、新疆南疆三地州是扶貧攻堅(jiān)主戰(zhàn)場(chǎng)。這些區(qū)域包括505個(gè)縣，國(guó)土面積139萬(wàn)平方公里，總?cè)丝?.2億，其中農(nóng)村人口約1.9億。根據(jù)2007～2009年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的平均值，這些地區(qū)的縣域人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值為6650元，縣域人均財(cái)政一般預(yù)算收入為262元，縣域農(nóng)民人均純收入為2667元，分別相當(dāng)于西部平均水平的49.1%、43.7%和73.2%。因此，要實(shí)現(xiàn)黨中央、國(guó)務(wù)院確定的2020年中國(guó)全面建成小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)，重點(diǎn)在中西部地區(qū)，難點(diǎn)在集中連片特殊困難地區(qū)。

連片特困地區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)是中央根據(jù)扶貧開發(fā)新形勢(shì)和全面建設(shè)小康社會(huì)總體目標(biāo)作出的重大戰(zhàn)略部署。它與我國(guó)以往的區(qū)域發(fā)展與扶貧開發(fā)戰(zhàn)略最大不同之處在于：以“區(qū)域發(fā)展帶動(dòng)扶貧開發(fā)，扶貧開發(fā)促進(jìn)區(qū)域發(fā)展”作為基本原則和思路，是一種將區(qū)域發(fā)展與扶貧開發(fā)有機(jī)結(jié)合的嶄新發(fā)展模式(而不僅僅是一種區(qū)域發(fā)展模式或扶貧開發(fā)模式)，改變了以前區(qū)域發(fā)展與扶貧開發(fā)互不關(guān)聯(lián)的傳統(tǒng)模式[1]。這種新模式實(shí)施的成功與否事關(guān)我國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)與中國(guó)夢(mèng)的實(shí)現(xiàn)。筆者認(rèn)為，貧困的產(chǎn)生是政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境、人文環(huán)境、地理?xiàng)l件等多方因素共同作用所導(dǎo)致的最終結(jié)果，如果僅僅只關(guān)注其中一方，單方面通過(guò)政府的力量來(lái)解決貧困問題是不現(xiàn)實(shí)，也是不可能的。只有構(gòu)建起政府、社會(huì)、非營(yíng)利組織等多方共同參與的多中心協(xié)同治理模式才是解決當(dāng)前我國(guó)貧困問題的最終出路。

二、反貧困治理的研究現(xiàn)狀及存在的問題

隨著我國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)向縱深方向推進(jìn)，連片特困地區(qū)的扶貧開發(fā)成為國(guó)家未來(lái)十年扶貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場(chǎng)，一些學(xué)者開始著手小康社會(huì)建設(shè)背景下的連片特困地區(qū)反貧困治理研究。這些研究在近三年陸續(xù)涌現(xiàn)，主要集中在三大方面：一是連片特困地區(qū)反貧困制度創(chuàng)新研究。如曹洪民(2011)從四川省儀隴縣“搞好扶貧開發(fā)，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)”試點(diǎn)工作出發(fā)考察，認(rèn)為反貧困治理應(yīng)該從基于存量資源整合的制度創(chuàng)新出發(fā)，建立類似于“扶貧互助社”的方式進(jìn)行扶貧治理研究分析，并提出了若干干預(yù)措施[2]；陳琦(2012)利用英國(guó)牛津大學(xué)開發(fā)的AF多維貧困測(cè)量方法，以武陵山片區(qū)為例，對(duì)連片特困地區(qū)的農(nóng)村貧困進(jìn)行了多維測(cè)量；肖映勝(2011)依據(jù)武陵山民族地區(qū)民族關(guān)系、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度等特殊因素，對(duì)該地區(qū)和諧社會(huì)指標(biāo)選取原則、指標(biāo)體系內(nèi)容以及指標(biāo)體系的具體應(yīng)用作了探討[3]；呂學(xué)芳、肖映勝依據(jù)武陵山民族地區(qū)民族關(guān)系、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度等特殊因素，對(duì)該地區(qū)和諧社會(huì)指標(biāo)選取原則、指標(biāo)體系內(nèi)容以及指標(biāo)體系的具體應(yīng)用作了探討[4]。二是連片特困地區(qū)區(qū)域發(fā)展的協(xié)作路徑和減貧戰(zhàn)略研究。王志章從組織機(jī)構(gòu)、協(xié)作目標(biāo)、協(xié)作機(jī)制、協(xié)作路徑諸方面分析了武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展的協(xié)作路徑[5]；黃承偉和向家宇指出，為應(yīng)對(duì)新階段連片特困地區(qū)扶貧攻堅(jiān)的挑戰(zhàn)，連片特困地區(qū)扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略應(yīng)堅(jiān)持連片開發(fā)與具體扶貧項(xiàng)目的有機(jī)銜接，堅(jiān)持各項(xiàng)扶貧資源的有機(jī)整合，堅(jiān)持效率與公平兼顧，堅(jiān)持政府主導(dǎo)與群眾參與并重，增強(qiáng)連片特困地區(qū)扶貧攻堅(jiān)的科學(xué)性、統(tǒng)籌性、公平性和人本性[6]。三是連片特困地區(qū)貧困治理的理論創(chuàng)新與意義解讀。呂方認(rèn)為需要通過(guò)體認(rèn)“連片特困地區(qū)”減貧與發(fā)展道路的獨(dú)特性，從多元發(fā)展、多重視角、文化自覺三個(gè)層面激活“發(fā)展的想象力”，開創(chuàng)新型的貧困治理模式[7]。楊安華和李民則對(duì)連片特困地區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)的戰(zhàn)略意義做了深度解析[1]。除此以外，針對(duì)連片特困地區(qū)跨域公共事務(wù)治理的研究也較為引人注目，包括環(huán)境治理，如蔣輝[8]；公共安全協(xié)同治理，如張大維[9]、楊安華[10]等的探討。近年來(lái)國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)于多中心治理理論、模式及其應(yīng)用等方面的研究呈現(xiàn)井噴之勢(shì)，但是對(duì)更有啟發(fā)性和實(shí)踐性的多中心協(xié)同治理模式(PCGM，Polycentric Collaborative Governance Model)研究不夠充分[11]。楊志軍對(duì)這種模式作了具體的界定和闡釋，他認(rèn)為，多中心協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)治理主體的多元化和治理權(quán)威的多樣性，努力尋求政府與其他各類公共性主體的合作路徑，期望建立一種共同解決公共問題的縱向的、橫向的或兩者結(jié)合的高度彈性化的協(xié)作性組織網(wǎng)絡(luò)，從而取得持久性共同利益的實(shí)現(xiàn)[12]。

總體而言，近年來(lái)連片特困地區(qū)的反貧困治理成為我國(guó)學(xué)術(shù)界研究的熱點(diǎn)問題，取得了大量研究成果。但從反貧困治理的研究取向來(lái)看，扎堆現(xiàn)象極為嚴(yán)重，主要集中于貧困線、收入、就業(yè)、社會(huì)保障等基于行動(dòng)取向的客觀因素研究，對(duì)于政府治理主體反貧困的體制機(jī)制創(chuàng)新研究卻較少關(guān)注。相關(guān)研究中，很少有學(xué)者注意到連片特困地區(qū)地方政府反貧困治理模式創(chuàng)新的可能性，缺乏有力的分析工具和模式構(gòu)建。主張將連片特困地區(qū)反貧困治理納入小康社會(huì)建設(shè)目標(biāo)之中，探索以地方政府為主體，以其功能再造為基點(diǎn)、府際合作為依托、社會(huì)組織參與為平臺(tái)構(gòu)建多中心協(xié)同的反貧困治理模式的研究尚未真正出現(xiàn)。而在實(shí)踐層面，雖然我國(guó)出臺(tái)了不少有關(guān)連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)的政策，但在貫徹落實(shí)的過(guò)程中問題重重。因此，本文提出的構(gòu)建一種多中心協(xié)同式反貧困治理體系在連片特困地區(qū)具有理論價(jià)值和實(shí)踐意義。

三、多中心協(xié)同反貧困治理的實(shí)施策略

多中心協(xié)同反貧困治理體系倡導(dǎo)改變以往由政府主導(dǎo)的單中心治理模式，構(gòu)建政府、社會(huì)、非營(yíng)利組織、貧困者積極參與的府際合作反貧困與政府—社會(huì)協(xié)同反貧困多方聯(lián)動(dòng)的多中心協(xié)同治理體系。

1.由政府主導(dǎo)向政府組織、引導(dǎo)的反貧困治理模式轉(zhuǎn)化

過(guò)去的扶貧工作基本上都是以政府為中心，政府作為扶貧治理的主體在扶貧工作中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。筆者認(rèn)為，政府在反貧困治理過(guò)程中的角色和職能定位，不僅會(huì)影響到反貧困治理工作的績(jī)效，而且勢(shì)必影響到貧困地區(qū)反貧困治理機(jī)制及治理地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、環(huán)境、人文等因素的協(xié)同發(fā)展。必須轉(zhuǎn)變政府在扶貧中的角色和職能，把以政府為主體的反貧困治理模式，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)檎龑?dǎo)下的社會(huì)、非營(yíng)利組織、貧困者積極參與的多中心協(xié)同治理體系。在多中心協(xié)同反貧困治理體系中政府更應(yīng)當(dāng)充當(dāng)監(jiān)管者，主要職能應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在制定貧困線標(biāo)準(zhǔn)，準(zhǔn)確識(shí)別貧困目標(biāo)群體，制定反貧困戰(zhàn)略，進(jìn)行重點(diǎn)區(qū)域的貧困監(jiān)測(cè)，保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和持續(xù)快速增長(zhǎng)，提高財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中的提供公共物品和公共服務(wù)的能力，對(duì)貧困人口進(jìn)行教育、科技培訓(xùn)，制定區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略等。政府從主導(dǎo)者變?yōu)榻M織者、引導(dǎo)者、參與者，在整個(gè)扶貧治理過(guò)程中與其他參與主體協(xié)同互動(dòng)，參與反貧困治理。

2. 構(gòu)建貧困農(nóng)民、農(nóng)業(yè)組織、政府(中央政府和地方政府)、非營(yíng)利組織、私人部門、國(guó)際資源及其他組織參與的多中心協(xié)同反貧困聯(lián)盟

傳統(tǒng)意義上的扶貧工作基本由政府來(lái)唱獨(dú)角戲，多中心協(xié)同反貧困治理模式要求政府激發(fā)受助貧困人口的主動(dòng)性，發(fā)揮貧困人口的主人翁效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)貧困人口在由農(nóng)業(yè)組織、政府、非營(yíng)利組織、私人部門、國(guó)際資源、其他組織及自身組成的反貧困聯(lián)盟的幫助下的脫貧目的。貧困問題產(chǎn)生的原因從來(lái)都不簡(jiǎn)單，政府應(yīng)當(dāng)一方面重視貧困人口的人力資本投資，加強(qiáng)對(duì)貧困地區(qū)人力資源的開發(fā)，培養(yǎng)和提高他們從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、獲取資源和參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的能力；另一方面要引導(dǎo)貧困人口建立自我服務(wù)和自我發(fā)展的合作組織機(jī)制，通過(guò)各種渠道使貧困人口參與到影響他們生活的反貧困活動(dòng)中，使貧困人口成為有效反貧困治理的主體力量，從而真正實(shí)現(xiàn)貧困人口自我脫貧的戰(zhàn)略目標(biāo)。制約貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要因素，與其說(shuō)是資金缺乏和勞動(dòng)力素質(zhì)低下，不如說(shuō)是缺乏體制機(jī)制創(chuàng)新。只有不斷地創(chuàng)新和完善反貧困治理體系，以觀念創(chuàng)新為前提，方式和手段創(chuàng)新為核心，組織機(jī)構(gòu)改革為運(yùn)行載體，監(jiān)督完善創(chuàng)新機(jī)制為保證，整合農(nóng)業(yè)組織、政府(中央政府和地方政府)、非營(yíng)利組織、私人部門、國(guó)際資源的援助方式和渠道，充分發(fā)揮反貧困制度體系的整體效應(yīng)，讓貧困受助人口、民眾、農(nóng)業(yè)組織、非營(yíng)利組織、行政機(jī)構(gòu)等扶貧主體互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)多中心協(xié)同治理。在多中心協(xié)同反貧困治理體系中，政府不再作為唯一中心在扶貧過(guò)程中發(fā)揮關(guān)鍵性作用，而是試圖讓參與扶貧的主體由一元變?yōu)槎嘣?，由一個(gè)中心變?yōu)槎鄠€(gè)中心。這些中心之間是平等協(xié)作關(guān)系，各自利用自己的優(yōu)勢(shì)在反貧困治理體系中發(fā)揮自身的作用，同時(shí)，與其他主體之間不斷交換資源，最終實(shí)現(xiàn)各個(gè)主體協(xié)同發(fā)展，整體效用最大化。

3. 加大國(guó)際資源的申請(qǐng)?jiān)Χ?/p>

盡可能地多爭(zhēng)取國(guó)際組織和發(fā)達(dá)國(guó)家提供的扶貧援助項(xiàng)目。一旦項(xiàng)目被批準(zhǔn)，中央政府及地方政府必須按照扶貧基金的管理規(guī)定，嚴(yán)格管理資金的使用，杜絕擠占、挪用扶貧資金事件的發(fā)生，確保扶貧資金流向貧困地區(qū)，努力提高外援項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益，同時(shí)，注重加強(qiáng)扶貧資金使用之前、之中及之后的效果評(píng)估，使國(guó)際資源在中國(guó)貧困地區(qū)的反貧困治理中發(fā)揮主體作用。

4. 府際合作反貧困與政府—社會(huì)協(xié)同反貧困

充分正視貧困問題的長(zhǎng)期性和艱巨性，必須認(rèn)識(shí)到反貧困治理是一個(gè)需要多方努力、共同合作才能攻克的公共難題。在區(qū)域公共事務(wù)和跨界公共問題大量滋生并日益復(fù)雜化、多元化和規(guī)?；那闆r下，隨著全球化與區(qū)域一體化的推進(jìn)，地方間關(guān)聯(lián)度和依賴性不斷增強(qiáng)，通過(guò)府際合作解決區(qū)域公共問題已成為重要策略。在全球范圍內(nèi)，打破壁壘、互惠合作，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、資源共享，已逐漸在公共治理領(lǐng)域獲得共識(shí)。筆者認(rèn)為，應(yīng)告別“撒胡椒面”和竭澤而漁式的開發(fā)式扶貧或救濟(jì)式扶貧，建立以中央、地方政府，東西部政府對(duì)口協(xié)作和地方政府間府際合作為依托，讓國(guó)際、本土NGO等社會(huì)組織參與為平臺(tái)的多中心協(xié)同式反貧困治理體系。