論金融風(fēng)險(xiǎn)下金融立法的理念和維度

王 怡

以往人們對(duì)于金融風(fēng)險(xiǎn)防控的關(guān)注集中于經(jīng)濟(jì)學(xué)、金融學(xué)領(lǐng)域，極少向法學(xué)方向延伸。隨著法律金融理論等交叉學(xué)科的興起，法律理論在金融領(lǐng)域中的理論作用和實(shí)踐意義逐漸為人們所認(rèn)知，結(jié)合法律制度研究金融理論、金融實(shí)踐問題已成為一大趨勢(shì)[1](P554～555)。法律與金融的關(guān)系正如2001年世界銀行的界定，法律是“金融基礎(chǔ)設(shè)施”的重要組成部分，是決定金融運(yùn)行質(zhì)量和金融安全的重要因素[2](P1～9)。然而，僅僅認(rèn)識(shí)到制度性機(jī)制在金融風(fēng)險(xiǎn)防控中的重要性還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，人們希冀制度安排能夠有效降低金融風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)，現(xiàn)實(shí)卻難以處處迎合人意。不當(dāng)?shù)闹贫劝才挪粌H不能有效扼制風(fēng)險(xiǎn)，反而會(huì)加大金融風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生概率。所謂工欲善其事，必先利其器，也必須通其用，在金融風(fēng)險(xiǎn)防范問題上，方式和路徑遠(yuǎn)比目的重要。

當(dāng)下金融法治領(lǐng)域的研究成果，幾乎無一例外地在金融風(fēng)險(xiǎn)防范同金融監(jiān)管之間建立必然聯(lián)系，言風(fēng)險(xiǎn)必談監(jiān)管。理論如此，實(shí)踐亦然。刑會(huì)強(qiáng)博士曾將這種治道循環(huán)總結(jié)為：“金融危機(jī)—強(qiáng)化金融安全，加強(qiáng)監(jiān)管—克服危機(jī)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展—強(qiáng)化金融效率，放松管制—經(jīng)濟(jì)繁榮，盛極而衰—金融危機(jī)—新一輪強(qiáng)化金融安全，加強(qiáng)監(jiān)管—克服危機(jī)—新一輪強(qiáng)化金融效率，放松管制……”[3](P13～15)這一總結(jié)不僅精準(zhǔn)地概況了“金融監(jiān)管—金融安全”的循環(huán)模式，也暗示了這一路徑依賴的低效率；而根據(jù)Merton的觀點(diǎn)，“風(fēng)險(xiǎn)—監(jiān)管—安全”的治理思路除了無效率之外還可能是有害的。他認(rèn)為金融體系的功能相對(duì)金融機(jī)構(gòu)來說更具穩(wěn)定性，而監(jiān)管制度設(shè)計(jì)的缺陷卻有可能引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)。Berth曾以152個(gè)國(guó)家和地區(qū)的銀行業(yè)為樣本，檢驗(yàn)監(jiān)管措施對(duì)銀行發(fā)展的影響，結(jié)果發(fā)現(xiàn)：政府加強(qiáng)監(jiān)管有時(shí)非但不能穩(wěn)定銀行體系，反而適得其反。一個(gè)國(guó)家對(duì)商業(yè)銀行從事證券或者非銀行商業(yè)活動(dòng)進(jìn)行限制的程度越深，該國(guó)的金融體系就可能越脆弱，極易發(fā)生金融危機(jī)[4]。在此方面，中國(guó)學(xué)者也早有洞察，楊東博士就曾指出：“傳統(tǒng)金融法，難以擺脫‘金融管制—放松管制—金融危機(jī)—金融管制’的惡性循環(huán)……不但讓金融消費(fèi)者遭受巨大損失，也會(huì)把金融市場(chǎng)帶向崩潰的邊緣。”[5](P128～143)

誠(chéng)然，金融監(jiān)管對(duì)于金融風(fēng)險(xiǎn)防控的重要作用不可否認(rèn)，但這并不表明，加強(qiáng)監(jiān)管是防范風(fēng)險(xiǎn)的唯一出路。單純依靠管制手段謀求秩序與安全，不僅難以奏效，有時(shí)還會(huì)因牽涉過多人為因素而成為滋生腐敗與尋租的土壤，“管”制“風(fēng)險(xiǎn)”的弊端正在于此?，F(xiàn)代法治的根本要義之一就在于，法治視某一特定社會(huì)秩序或社會(huì)效果的完成為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，而非簡(jiǎn)單的一亂一治。具體到金融市場(chǎng)領(lǐng)域，金融風(fēng)險(xiǎn)防控的績(jī)效無法歸功于某一特定制度的個(gè)人英雄主義，而只能依賴于多元制度設(shè)計(jì)的通力合作。金融風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制下的制度性機(jī)制應(yīng)當(dāng)上升到金融立法的法治高度，而不應(yīng)局限于金融監(jiān)管的狹窄視域；為防控金融風(fēng)險(xiǎn)而開展的金融立法又不能僅僅以哪一部單一的、特定的法律文件的出臺(tái)為目的，其應(yīng)是一項(xiàng)涉及立法理念和立法維度的系統(tǒng)性工程。

一、金融風(fēng)險(xiǎn)與金融立法的主旨

金融風(fēng)險(xiǎn)是金融活動(dòng)的題中之義。根據(jù)《新帕爾格雷夫經(jīng)濟(jì)學(xué)大辭典》的定義，風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)象在經(jīng)濟(jì)生活中無處不在。沒有它，金融資本市場(chǎng)的活動(dòng)就是單純的票據(jù)交換，投資銀行的職能將退化為簡(jiǎn)單的記賬[6]。在任何國(guó)家的任何時(shí)期，信息不對(duì)稱的存在必然導(dǎo)致金融業(yè)天然是一個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)的行業(yè)，金融風(fēng)險(xiǎn)是金融業(yè)存在和發(fā)展的常態(tài)，金融體系的安全與穩(wěn)定只能是相對(duì)狀態(tài)。金融風(fēng)險(xiǎn)是否存在及其大小不能完全說明一國(guó)金融體系的運(yùn)行質(zhì)量。在某些金融創(chuàng)新較為活躍，金融國(guó)際化程度較高的國(guó)家或地區(qū)，金融風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)較高，但由于該國(guó)或地區(qū)金融風(fēng)險(xiǎn)防控措施到位，風(fēng)險(xiǎn)能夠被有效扼制；而在某些對(duì)金融體系實(shí)行嚴(yán)格管控，視風(fēng)險(xiǎn)為洪水猛獸的國(guó)家或地區(qū)，出于其風(fēng)險(xiǎn)厭惡的選擇偏好，金融創(chuàng)新被一再扼殺，其金融體系因而也就發(fā)展緩慢，呈現(xiàn)一種被動(dòng)滯后的狀態(tài)。因此，在金融風(fēng)險(xiǎn)同金融運(yùn)行質(zhì)量之間直接建立起來的任何正負(fù)關(guān)系都是不確定的。

評(píng)判一國(guó)或地區(qū)金融運(yùn)行狀況，關(guān)鍵是要客觀評(píng)判該國(guó)或地區(qū)的金融現(xiàn)實(shí)狀況，而同其潛在的金融風(fēng)險(xiǎn)要素?zé)o涉。承認(rèn)這一事實(shí)并不等于宣稱一個(gè)充滿機(jī)遇又危機(jī)四伏的金融體系是積極、健康的。在金融市場(chǎng)當(dāng)中，風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)因在于行業(yè)自身，其中很大一部分是由行業(yè)性質(zhì)決定的，也有一部分內(nèi)因由行業(yè)經(jīng)營(yíng)者的主觀因素決定；風(fēng)險(xiǎn)的外因來自于外部客觀環(huán)境，這里的外部客觀環(huán)境既包括市場(chǎng)環(huán)境，也包括制度環(huán)境，以制度環(huán)境最為核心。在風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)外兩種成因中，內(nèi)因生發(fā)于事物的本質(zhì)屬性，無法徹底消除，只能通過合理的約束機(jī)制加以防控。外因是風(fēng)險(xiǎn)存在和發(fā)展的外部條件，通過內(nèi)因起作用，影響著風(fēng)險(xiǎn)的存在和發(fā)展，加劇或緩解風(fēng)險(xiǎn)的程度和不良影響。因此，風(fēng)險(xiǎn)外因的化解要比風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)因的防范更為關(guān)鍵也更為根本。金融體系中根源于金融本質(zhì)屬性的那部分風(fēng)險(xiǎn)是同金融行為相伴而生的，盲目扼制這一部分風(fēng)險(xiǎn)，難免會(huì)將孩子同洗澡水一起倒掉；金融體系運(yùn)行當(dāng)中的制度風(fēng)險(xiǎn)是外部因素，是可以也是必須通過法律制度的健全和完善加以控制的。這也就是說，金融運(yùn)行質(zhì)量取決于金融活動(dòng)各方參與主體行為的規(guī)范性，取決于金融法律制度的完善化和科學(xué)性。金融風(fēng)險(xiǎn)下，金融立法的主旨并不是要消滅所有的金融風(fēng)險(xiǎn)，而是要將金融風(fēng)險(xiǎn)控制在金融監(jiān)督管理者可容忍的范圍和金融機(jī)構(gòu)可承受的區(qū)間內(nèi)。

二、金融風(fēng)險(xiǎn)下金融立法的基本理念

金融制度建設(shè)的價(jià)值目標(biāo)與金融立法的基本理念不可避免地要受到一國(guó)或地區(qū)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等多種因素的影響，由于不同的主體所處地位存在差異，其對(duì)金融立法的理念也會(huì)持有不同的觀念[7](P248)，但無論如何，以下三大理念是同金融行為息息相關(guān)的，同金融本身的價(jià)值理念相伴而生，具有一定的普適性，應(yīng)當(dāng)內(nèi)化于金融法律制度的框架和條文當(dāng)中。

1.金融安全

金融財(cái)產(chǎn)的安全、金融制度和金融體系的穩(wěn)定、正常運(yùn)行和發(fā)展是世界各國(guó)、各地區(qū)金融立法的一致追求。各國(guó)金融法中的市場(chǎng)準(zhǔn)入、審慎監(jiān)管、信息披露、市場(chǎng)退出、稽核檢查等制度都旨在降低和防范金融風(fēng)險(xiǎn)，防止金融機(jī)構(gòu)間惡性競(jìng)爭(zhēng)，維護(hù)金融業(yè)的安全和穩(wěn)定。如前所述，金融風(fēng)險(xiǎn)與金融安全緊密聯(lián)系，但兩者之間又絕不是非此即彼的關(guān)系。我們可以認(rèn)為防控金融風(fēng)險(xiǎn)的目的是確保金融安全，但卻不能反過來認(rèn)為，所謂的金融安全，就是杜絕一切金融風(fēng)險(xiǎn)。

金融風(fēng)險(xiǎn)同金融安全的上述關(guān)系表明，盡管金融安全是金融風(fēng)險(xiǎn)防范的基本追求，但對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)與機(jī)遇并存的金融活動(dòng)而言，金融安全并非根本要義。金融安全也絕不能夠同金融零風(fēng)險(xiǎn)劃等號(hào)。這提醒我們，在進(jìn)行相關(guān)立法之時(shí)，可以將金融安全作為立法的指導(dǎo)理念和價(jià)值追求，但不能將其視作唯一的指導(dǎo)理念和價(jià)值追求。

2.金融效率

效率不僅僅是經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的核心話語，在法學(xué)領(lǐng)域也長(zhǎng)久占據(jù)一席之地，比如法律經(jīng)濟(jì)學(xué)就將資源的有效配置和利用作為衡量、檢驗(yàn)法律制定和實(shí)施優(yōu)劣的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為評(píng)價(jià)一項(xiàng)法律的好壞，應(yīng)當(dāng)以其能否促進(jìn)社會(huì)資源的優(yōu)化配置和有效利用，能否最大限度地增加社會(huì)財(cái)富為依據(jù)[8](P40～43)。以金融效率作為指導(dǎo)金融立法的基本理念，其核心要義至少包括以下三點(diǎn)：

首先，法律對(duì)金融資源的配置應(yīng)當(dāng)尊重市場(chǎng)機(jī)制的作用。在早期金融市場(chǎng)上，由于市場(chǎng)信息的不完全性和金融體系財(cái)務(wù)的高杠桿率，市場(chǎng)的運(yùn)作有時(shí)會(huì)失靈。20世紀(jì)30年代大危機(jī)中，大批銀行及其他金融機(jī)構(gòu)的倒閉，給西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的金融和經(jīng)濟(jì)體系帶來極大的沖擊，此次沖擊之后，嚴(yán)格的金融監(jiān)管秩序在西方國(guó)家廣泛建立起來。隨著經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，過分嚴(yán)苛的監(jiān)管又束縛了金融機(jī)構(gòu)的手腳，金融機(jī)構(gòu)提高效益，優(yōu)化資源配置的需求日益凸顯。越來越多的人開始對(duì)金融監(jiān)管的目標(biāo)和效果提出質(zhì)疑，西方國(guó)家金融市場(chǎng)結(jié)構(gòu)以及金融監(jiān)管法規(guī)又逐漸向金融自由化傾斜。由此可見，監(jiān)管本身不能替代市場(chǎng)，更不能強(qiáng)制扭曲市場(chǎng)規(guī)律，金融立法應(yīng)當(dāng)順勢(shì)而為，隨著金融市場(chǎng)的變化及時(shí)作出相應(yīng)的調(diào)整。

其次，通過立法防范金融風(fēng)險(xiǎn)，特別是專門針對(duì)金融創(chuàng)新活動(dòng)進(jìn)行立法防范金融風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)以效率為優(yōu)先價(jià)值配置權(quán)力、權(quán)利和義務(wù)。法律經(jīng)濟(jì)學(xué)家波斯納主張：“合法權(quán)利的初始界定會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)制度運(yùn)行的效率產(chǎn)生影響，權(quán)力、權(quán)利調(diào)整會(huì)比其他安排產(chǎn)生更多的價(jià)值。”[9]因此，權(quán)利應(yīng)當(dāng)通過法律授予能夠創(chuàng)造更多財(cái)富的一方。對(duì)于一項(xiàng)金融創(chuàng)新而言，其參與主體往往是最具生產(chǎn)性的金融活動(dòng)參與者。承認(rèn)金融創(chuàng)新的合法地位，并對(duì)其各項(xiàng)權(quán)利從法律制度的角度加以確認(rèn)、規(guī)范和保護(hù)，能夠使得合法的市場(chǎng)主體形成可靠的預(yù)期，也能夠杜絕和避免各類投機(jī)違法行為，凈化市場(chǎng)環(huán)境，規(guī)范市場(chǎng)秩序。

第三，如果將金融監(jiān)管效率也視作金融效率的組成部分，那么，能否有效提升金融監(jiān)管的效率也應(yīng)當(dāng)作為評(píng)判金融立法優(yōu)良的標(biāo)準(zhǔn)之一。在我國(guó)目前的金融形勢(shì)下，由于缺乏第三方監(jiān)管，政府壟斷監(jiān)管權(quán)，同時(shí)國(guó)有金融又占?jí)艛嗟匚?，很多甚至絕大多數(shù)的金融創(chuàng)新無非是為某些既得利益集團(tuán)創(chuàng)租、尋租提供了機(jī)會(huì)和場(chǎng)所[10]。金融監(jiān)管供給者的這種唯一性和壟斷性，不僅導(dǎo)致金融監(jiān)管工作的低效率，也極易發(fā)生監(jiān)管不公，甚至滋生腐敗。為避免上述現(xiàn)象的發(fā)生，在針對(duì)某類金融風(fēng)險(xiǎn)制定相關(guān)規(guī)范時(shí)，可以適當(dāng)吸收該金融活動(dòng)領(lǐng)域長(zhǎng)期形成的交易習(xí)慣和自律性規(guī)范；在監(jiān)管模式的選擇上，可將部分監(jiān)管權(quán)授予行業(yè)協(xié)會(huì)實(shí)施自律性監(jiān)管，減少政府干預(yù)，使市場(chǎng)機(jī)制和第三方發(fā)揮主要的監(jiān)管作用，這樣既可對(duì)政府形成監(jiān)管競(jìng)爭(zhēng)，也可促使其提高管制效率。

3.金融自由

金融抑制泛指政府主動(dòng)地、有意識(shí)地對(duì)金融市場(chǎng)進(jìn)行全方位的介入，特別是通過人為地干預(yù)金融市場(chǎng)交易，扭曲金融市場(chǎng)的交易價(jià)格，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家在特定時(shí)期既定經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的金融政策或策略[11](P5)。在實(shí)行金融抑制的國(guó)家中，政府往往把持著金融主導(dǎo)權(quán)，不僅對(duì)存貸款利率設(shè)置上限，對(duì)匯率水平進(jìn)行控制，還會(huì)對(duì)金融市場(chǎng)準(zhǔn)入設(shè)置嚴(yán)苛的條件，對(duì)新型金融產(chǎn)品的交易實(shí)施高度管制[12](P65～67)。20世紀(jì)70年代初，麥金農(nóng)針對(duì)金融抑制現(xiàn)象提出了他的“金融深化”理論，其主要思想是：放松政府部門對(duì)金融體系的管制，使實(shí)際利率提高，以鼓勵(lì)人們儲(chǔ)蓄，從而為投資提供資金。金融深化理論為發(fā)展中國(guó)家制定貨幣金融政策、推行貨幣金融改革提供了理論依據(jù)。20世紀(jì)70年代中期以來，許多發(fā)展中國(guó)家進(jìn)行了以金融自由化為核心內(nèi)容的金融改革[13]。

市場(chǎng)化改革進(jìn)程之中的中國(guó)金融體系帶有明顯的金融抑制色彩，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中國(guó)金融法律制度的某些根本性缺陷，為中國(guó)金融市場(chǎng)法治化轉(zhuǎn)型制造了障礙[11](P1)。一方面，由于缺乏法律規(guī)則和司法體制對(duì)公權(quán)力的制約，行政部門常常濫用行政權(quán)力進(jìn)行利益尋租，另一方面，國(guó)家法律的制定和實(shí)施往往只從正規(guī)金融出發(fā)，忽視了對(duì)非正規(guī)金融體系的積極、有效回應(yīng)，使得大量非正規(guī)金融游離于金融法制監(jiān)管之外的灰色地帶。實(shí)際上，金融市場(chǎng)的發(fā)育水平對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的影響是雙重的，發(fā)達(dá)的金融市場(chǎng)的確有可能有在一定程度上放大金融風(fēng)險(xiǎn)，但發(fā)達(dá)的金融市場(chǎng)也可以提供規(guī)避金融風(fēng)險(xiǎn)的工具或機(jī)制。只要金融監(jiān)管是有效率的，金融市場(chǎng)的高度發(fā)展對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)抑制是利大于弊[14](P119)。

法治視野下，金融自由的實(shí)質(zhì)是金融行為自由，其意味著金融主體可以按照自己的意愿在法律規(guī)定和允許的范圍內(nèi)設(shè)立、變更和終止金融權(quán)利和義務(wù)。金融自由理念所涉范圍甚廣泛，不僅涵蓋金融行為自由，也涉及金融主體和金融客體等多個(gè)方面。具體而言，在金融自由的理念下，金融活動(dòng)主體只要不違反國(guó)家強(qiáng)制性規(guī)定，即可按照自己的意愿，在法定條件下設(shè)立、變更和終止金融組織，改革金融組織的內(nèi)部關(guān)系；金融主體可以在法律條件下自由對(duì)外設(shè)立債權(quán)債務(wù)關(guān)系，創(chuàng)新各類金融客體[15](P91～99)。由于目前我國(guó)大部分金融法規(guī)屬于強(qiáng)制性法律，因此，金融自由還可以從其反面理解為法律對(duì)金融行為條件的放寬，表現(xiàn)為金融法中的強(qiáng)制性規(guī)范較多地吸收任意性規(guī)范的理念，比如金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入條件的放寬、金融公司和股東自治、允許混業(yè)經(jīng)營(yíng)、允許金融創(chuàng)新、利率市場(chǎng)化、資本賬戶對(duì)外開放等等[16](P22～26)。

三、金融風(fēng)險(xiǎn)與金融立法的基本維度

1.制度確權(quán)

“對(duì)財(cái)產(chǎn)的保護(hù)顯然會(huì)讓人抵御偷盜的風(fēng)險(xiǎn)，與使用強(qiáng)力來分配財(cái)富相比，這種保護(hù)更有可能實(shí)現(xiàn)社會(huì)欲求的財(cái)富分配”[17](P8)。通過明確、清晰的法律制度界定權(quán)利的歸屬，明確權(quán)利的屬性，能夠大大降低經(jīng)濟(jì)主體無序競(jìng)爭(zhēng)所造成的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和道德風(fēng)險(xiǎn)，相應(yīng)地，也就能成功預(yù)防和化解經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的法律風(fēng)險(xiǎn)。

在現(xiàn)代金融市場(chǎng)中，制度確權(quán)大致可以在兩個(gè)層面展開：其一是通過法律制度明確金融活動(dòng)參與主體的地位。名正則言順，經(jīng)濟(jì)主體要想在金融市場(chǎng)當(dāng)中順利開展各項(xiàng)金融或類金融業(yè)務(wù)，必須首先得到法律對(duì)其地位的認(rèn)可。首先，特定的法律地位賦予主體從事相應(yīng)金融活動(dòng)的正當(dāng)性。盡管在私法領(lǐng)域，法無明文禁止即可為之，但由于金融產(chǎn)品的虛擬性、金融交易的高風(fēng)險(xiǎn)性和金融危機(jī)的危害性，各個(gè)國(guó)家都對(duì)金融活動(dòng)的開展采取一種審慎的態(tài)度，而非絕對(duì)的放任自由。比如許可證制度，就是金融確權(quán)的一種典型，由于金融準(zhǔn)入許可證是有限供給的，這就增大了許可證的市場(chǎng)價(jià)值，對(duì)金融企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)選擇行為具有潛在的影響，行業(yè)準(zhǔn)入價(jià)值作為一種隱性資本與在險(xiǎn)資本一樣具有抑制道德風(fēng)險(xiǎn)的效應(yīng)[18](P319)。其次，特定的法律地位是金融活動(dòng)受到法律保護(hù)的前提。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)不僅是為了克服市場(chǎng)的盲目性和無序性，從而維護(hù)良好的經(jīng)濟(jì)秩序，也是為了更好地保護(hù)市場(chǎng)參與者的權(quán)益，防止無序競(jìng)爭(zhēng)對(duì)市場(chǎng)主體帶來不必要的損失，特別是在全球貿(mào)易往來頻繁的大背景下，政府對(duì)本國(guó)經(jīng)濟(jì)主體的保護(hù)更為不可或缺。由于金融市場(chǎng)相較于其他經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域更為脆弱，也因而需要政府當(dāng)局給予更多的關(guān)注，賦予金融活動(dòng)參與者明確的法律地位不僅具有必要性也具有迫切性。再次，賦予金融交易主體特定的法律地位，是政府正當(dāng)行使金融監(jiān)管權(quán)的前提。金融監(jiān)管是為充分防范金融風(fēng)險(xiǎn)而存在的“必要的惡”。金融監(jiān)管在一國(guó)金融制度體系中占據(jù)重要地位，不可缺失，但由于監(jiān)管必然意味著對(duì)自由的限制，限制自由的惡果就是扼殺經(jīng)濟(jì)活力、限制創(chuàng)新，因而金融監(jiān)管的權(quán)限不是無邊無界的，一切監(jiān)管都應(yīng)在法治的范圍內(nèi)進(jìn)行。

金融領(lǐng)域內(nèi)制度確權(quán)的第二個(gè)層面，是要針對(duì)特定的金融活動(dòng)設(shè)定明確的行為模式。首先，金融活動(dòng)作為一種涉及大規(guī)模投資主體的交易行為，任意為之必然加重信息不對(duì)稱造成的交易風(fēng)險(xiǎn)隱患，不利于保護(hù)投資主體的利益，因而需要通過法治途徑為其設(shè)定行為邊界、行為模式，使其在法律認(rèn)可的方式下進(jìn)行。其次，鑒于金融市場(chǎng)對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)生活、社會(huì)生活的重大影響，我國(guó)現(xiàn)行法律當(dāng)中，有許多公法規(guī)范也涉及到對(duì)金融活動(dòng)的規(guī)制和調(diào)整，例如刑法就專門針對(duì)金融犯罪設(shè)置了許多罪名。司法實(shí)踐當(dāng)中，金融行為的靈活性、多樣性和創(chuàng)新性，常常在劃定罪與非罪、此罪與彼罪界線的問題上困擾著辦案人員，也經(jīng)常引發(fā)學(xué)界的爭(zhēng)議和討論，因此需要事先通過立法對(duì)特定金融行為的權(quán)利、義務(wù)及行為模式清晰劃定，從而節(jié)約司法成本，減少對(duì)正當(dāng)金融行為的不當(dāng)干擾。再次，制度確權(quán)，要對(duì)金融活動(dòng)所有參與者的權(quán)利加以確認(rèn)，權(quán)利主體不僅包括金融機(jī)構(gòu)，也包括所有投資者在內(nèi)的消費(fèi)者和其他利益相關(guān)人，通過法律制度對(duì)他們的權(quán)利加以認(rèn)可，也是在金融活動(dòng)中充分保障其各項(xiàng)權(quán)益的基本前提。

2.制度控權(quán)

權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗，這是公法領(lǐng)域經(jīng)典的論斷[19](P42)。在私法領(lǐng)域，這一論斷也同樣具有深刻的啟發(fā)性。在金融法治領(lǐng)域，制度化了的控權(quán)理念表現(xiàn)為一系列的制度安排，這些制度安排因控權(quán)的主體和控權(quán)的對(duì)象不同，表現(xiàn)形式也各不相同，控權(quán)力度也有所差異。

首先，多樣化的控權(quán)主體決定了控權(quán)機(jī)制的多元化?，F(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，一項(xiàng)最簡(jiǎn)單的交易行為當(dāng)中，涉及到的博弈主體也遠(yuǎn)不止賣方和買方兩者，在交易形態(tài)復(fù)雜多樣的金融領(lǐng)域，更是牽扯到多方主體的利益，除金融產(chǎn)品的提供者和消費(fèi)者外，政府、同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)者、行業(yè)協(xié)會(huì)、大眾傳媒以及國(guó)外金融機(jī)構(gòu)都將涉入其中，使得現(xiàn)代金融交易中的利害博弈千頭萬緒。盡管多元化的博弈主體決定了多元化的糾紛形態(tài)和風(fēng)險(xiǎn)類型，但在硬幣的另一面，則有針對(duì)金融主體的控權(quán)機(jī)制的多樣化和高效率。在金融領(lǐng)域，不僅僅是政府單方面執(zhí)掌金融主體生死存亡的大權(quán)，消費(fèi)者用腳投票、行業(yè)協(xié)會(huì)加強(qiáng)自律、大眾傳媒對(duì)負(fù)面信息進(jìn)行曝光、同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)者的訴訟和異議都會(huì)在一定程度上對(duì)金融主體的行為起到約束的作用，相應(yīng)的，在制度設(shè)計(jì)方面，控權(quán)機(jī)制也不一而足。比如，政府控制金融市場(chǎng)的主要手段是金融監(jiān)管；包括投資者主體在內(nèi)的消費(fèi)者則可通過評(píng)價(jià)機(jī)制影響金融主體；行業(yè)協(xié)會(huì)作為自律性組織，盡管其章程或自治公約同國(guó)家的法律制度屬不同領(lǐng)域，在實(shí)際效果和控權(quán)效率上卻毫不遜色；大眾傳媒的發(fā)達(dá)為信息交流提供了便利，可以通過曝光機(jī)制、信息公開機(jī)制，極大緩解交易行為中的信息不對(duì)稱，提高金融市場(chǎng)的透明度，督促金融主體加強(qiáng)自律。

其次，不同性質(zhì)的控權(quán)對(duì)象要求控權(quán)機(jī)制的設(shè)置有所區(qū)分。通常認(rèn)為目前我國(guó)金融機(jī)構(gòu)大致分為四類：第一類是中央銀行。第二類是銀行，包括政策性銀行、商業(yè)銀行、村鎮(zhèn)銀行。第三類是非銀行金融機(jī)構(gòu)。主要包括國(guó)有及股份制的保險(xiǎn)公司、城市信用合作社、證券公司、投資銀行、財(cái)務(wù)公司等。第四類是在境內(nèi)開辦的外資、僑資、中外合資金融機(jī)構(gòu)。形態(tài)各異、業(yè)務(wù)種類繁雜的金融機(jī)構(gòu)自然也相應(yīng)要求控權(quán)機(jī)制的設(shè)置同其業(yè)務(wù)特點(diǎn)、風(fēng)險(xiǎn)類型、所有制形式相適應(yīng)。以所有制的不同為例，國(guó)有金融機(jī)構(gòu)鑒于其公有制屬性，對(duì)其控制機(jī)制的設(shè)置更為偏向政府監(jiān)管，對(duì)于非公有制金融機(jī)構(gòu)的控權(quán)，則更應(yīng)側(cè)重市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)。

第三，從制度對(duì)金融活動(dòng)的介入時(shí)機(jī)看，制度控權(quán)又可分為事前的預(yù)防性控權(quán)和事后的追懲性控權(quán)。事前的預(yù)防機(jī)制是金融違法行為發(fā)生的阻力，加大金融違規(guī)活動(dòng)的成本，如金融監(jiān)管中的各類審查環(huán)節(jié)，再如金融機(jī)構(gòu)有某些事項(xiàng)上負(fù)有的信息公開義務(wù)；事后的追懲多以法律責(zé)任為表現(xiàn)形式，一方面對(duì)已然的金融違法施加懲戒，杜絕其繼續(xù)違法的可能，另一方面也對(duì)潛在違法動(dòng)機(jī)起到抑制作用。從最大限度活躍金融市場(chǎng)、鼓勵(lì)金融創(chuàng)新的角度來看，過多的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防機(jī)制極有可能放松金融主體的手腳，造成金融抑制的不良局面，因而事前預(yù)防機(jī)制的設(shè)置應(yīng)當(dāng)張馳有度，保持一定的靈活性和變通性，并且，對(duì)于金融創(chuàng)新活躍的非公有制金融機(jī)構(gòu)來說，事前預(yù)防宜主要依賴信息公開、公眾評(píng)價(jià)等軟性機(jī)制。

第四，從操作進(jìn)路來看，制度控權(quán)又可分為懲罰性控權(quán)和鼓勵(lì)性控權(quán)兩種。控權(quán)的本質(zhì)是防控金融主體的權(quán)利濫用，控權(quán)的目的是規(guī)范金融主體的行為，使其不致滑入違法的軌道，而控權(quán)的效果是在宏觀層面保持國(guó)家金融秩序穩(wěn)定、微觀層面保障包括金融機(jī)構(gòu)、非金融機(jī)構(gòu)和廣大投資主體的利益，因而，從總體上看，控權(quán)本身不僅有利于金融領(lǐng)域內(nèi)的國(guó)計(jì)民生，也有利于被控對(duì)象自身的可持續(xù)發(fā)展。在市場(chǎng)當(dāng)中，市場(chǎng)主體的行為受個(gè)人理性支配，會(huì)趨利避害作利益最大化的選擇，從上述制度控權(quán)的實(shí)際效果看，控權(quán)機(jī)制也完全可以作為一種誘導(dǎo)機(jī)制，其表現(xiàn)形式可以是大棒，但更可以是胡蘿卜，并且，從節(jié)約行政成本的角度來看，鼓勵(lì)性控權(quán)這樣的胡蘿卜機(jī)制在規(guī)范金融主體行為方面遠(yuǎn)比懲罰性控權(quán)機(jī)制高效便捷得多。

3.制度維權(quán)

當(dāng)金融風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際發(fā)生時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)波及到的不僅僅是金融機(jī)構(gòu)和金融體系，還包括廣大的金融投資者，相比于金融秩序的動(dòng)蕩，金融消費(fèi)者因金融風(fēng)險(xiǎn)遭受的損失更具實(shí)質(zhì)性，修復(fù)的難度也更大，許多社會(huì)公共事件也由此引發(fā)，構(gòu)成金融風(fēng)險(xiǎn)的后續(xù)風(fēng)險(xiǎn)。基于上述原因，金融交易領(lǐng)域的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)必然應(yīng)當(dāng)成為金融市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)防控的重點(diǎn)，對(duì)消費(fèi)者有效、明確的預(yù)防保護(hù)應(yīng)當(dāng)成為解決金融危機(jī)的核心內(nèi)容[20]。

在國(guó)際范圍內(nèi)的金融法治實(shí)踐中，金融消費(fèi)者的權(quán)益保護(hù)問題自20世紀(jì)60年代開始就已進(jìn)入人們的視野并被一系列金融立法所確立和保障。美國(guó)在1969年通過了《誠(chéng)實(shí)貸款法》，1974年通過了《信貸機(jī)會(huì)均等法》和《公平貸款法》，旨在保護(hù)中小投資者、存款人、投保人的利益。2000年英國(guó)《金融服務(wù)和市場(chǎng)法》首次將消費(fèi)者保護(hù)寫入金融監(jiān)管的目標(biāo)體系當(dāng)中。加拿大1999年開始的金融體制改革也以消費(fèi)者保護(hù)為指導(dǎo)原則之一，同時(shí)還發(fā)布了《改革加拿大金融部門：未來框架》，提出要成立獨(dú)立的加拿大金融服務(wù)督察機(jī)構(gòu)，采取措施阻止金融服務(wù)的強(qiáng)制性交易，促使金融機(jī)構(gòu)在消費(fèi)者接受金融服務(wù)或進(jìn)行投資時(shí)提供更多的信息，加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)信息披露[21](P46～53)。

通觀各國(guó)立法實(shí)踐，金融領(lǐng)域內(nèi)保障消費(fèi)者權(quán)益的職責(zé)通常由政府和消費(fèi)者協(xié)會(huì)承擔(dān)。金融立法不能忽視參與金融領(lǐng)域的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)問題，首要的應(yīng)當(dāng)是認(rèn)可金融消費(fèi)者為法律概念，確立參與金融活動(dòng)的個(gè)人在法律上的消費(fèi)者地位。對(duì)此，無論是經(jīng)歷過放松管制挫折的英國(guó)、日本，還是正在經(jīng)歷著危機(jī)的美國(guó)，其金融立法皆已明確態(tài)度[22](P40,169)。其次，政府應(yīng)當(dāng)通過立法等手段明確金融消費(fèi)者具備哪些權(quán)益，捍衛(wèi)金融消費(fèi)者保護(hù)的戰(zhàn)略地位。再次，政府可以通過頒布法律、法規(guī)，強(qiáng)制金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行信息披露，規(guī)范信息披露的形式，提高信息披露的有效性，打擊虛假?gòu)V告，使消費(fèi)者更容易比較各種金融產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)，緩解信息不對(duì)稱問題，降低搜尋成本。此外，進(jìn)行金融消費(fèi)者教育，提高消費(fèi)者自身的金融素質(zhì)與識(shí)別金融產(chǎn)品的能力，也是政府進(jìn)行金融消費(fèi)者保護(hù)的重要途徑，尤其是對(duì)低收入水平與低受教育水平的消費(fèi)人群進(jìn)行必要的金融教育，是保護(hù)其利益不受損害的有效方式。除了上述措施和金融教育外，政府還需要保證消費(fèi)者在金融交易中受到公平的對(duì)待，并在損害發(fā)生后向消費(fèi)者提供有效的第三方救濟(jì)[23](P111～115)。

當(dāng)然，過于依賴政府監(jiān)管提供的金融消費(fèi)者保護(hù)也存在一定的負(fù)面作用。在放松管制的金融政策下，金融秩序依賴市場(chǎng)的自我調(diào)節(jié)，往往會(huì)因創(chuàng)新活動(dòng)或過度競(jìng)爭(zhēng)犧牲消費(fèi)者的利益，這在日本1996年金融“大爆炸”改革中表現(xiàn)得十分明顯，由于政府放松管制，日本金融產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)出前所未有的活躍局面，隨之而來是銀行業(yè)危機(jī)以及大規(guī)模出現(xiàn)的消費(fèi)者被害事件，日本不得不進(jìn)行金融“二次爆炸”，對(duì)金融領(lǐng)域的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)給予高度關(guān)注[22](P40)。鑒于政府監(jiān)管的上述缺陷，在各國(guó)的金融實(shí)踐當(dāng)中，以消費(fèi)者協(xié)會(huì)為典型的社會(huì)中介組織正日益成為消費(fèi)者維權(quán)的中堅(jiān)力量。