湖南永州土地違法現(xiàn)象時(shí)空分布及演變趨勢分析

曹 慧，李巧云，王鳳娟，關(guān) 欣*

（1.湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)資源環(huán)境學(xué)院，湖南長沙 410128；2.湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)生物科學(xué)技術(shù)學(xué)院，湖南長沙 410128）

湖南永州土地違法現(xiàn)象時(shí)空分布及演變趨勢分析

曹 慧1，李巧云2，王鳳娟1，關(guān) 欣1*

（1.湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)資源環(huán)境學(xué)院，湖南長沙 410128；2.湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)生物科學(xué)技術(shù)學(xué)院，湖南長沙 410128）

研究湖南省永州地區(qū)土地違法現(xiàn)象的空間分布及其演變趨勢，對于集中有限的人力、物力和財(cái)力，有效落實(shí)土地執(zhí)法與監(jiān)督管理工作，提高土地執(zhí)法與監(jiān)督管理工作的工作效率和減少公共管理資源的支出具有重要的指導(dǎo)意義。本文系統(tǒng)分析2005-2011年永州地區(qū)土地違法現(xiàn)象的時(shí)空分布及其演變趨勢，并估算了2005-2011年永州地區(qū)土地違法現(xiàn)象的空間蔓延速度。結(jié)果表明，2005-2011年永州地區(qū)土地違法現(xiàn)象的空間布局總體呈點(diǎn)狀分布，但在道縣和冷水灘-祁陽地區(qū)表現(xiàn)出一定的匯聚態(tài)勢，土地違法現(xiàn)象與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間在空間上表現(xiàn)為顯著的相關(guān)性；從時(shí)序變化來看，永州地區(qū)的土地違法規(guī)模在2005-2011年不斷縮小，并在2010-2011年表現(xiàn)出顯著的空間匯聚特點(diǎn)；土地違法行為在空間上也呈現(xiàn)出蔓延趨勢，但蔓延速度受國家土地制度及相關(guān)宏觀政策調(diào)整的影響較為明顯。為有效促進(jìn)永州地區(qū)土地執(zhí)法與監(jiān)督管理工作，本文也提出了相應(yīng)的政策完善建議。

土地違法現(xiàn)象；時(shí)空分布；演變趨勢；湖南省

土地資源是指已經(jīng)被人類所利用和可預(yù)見的未來能被人類利用的土地。雖然我國土地資源總量豐富，但人均占有量少，切實(shí)保護(hù)好土地為民所用，是確保21世紀(jì)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。當(dāng)前，我國正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的快車道，基礎(chǔ)設(shè)施、工業(yè)項(xiàng)目、交通水利、旅游、軍事和城市建設(shè)等各方面用地量激增，一些單位和個(gè)人在眼前利益的驅(qū)使下，違反土地管理的相關(guān)法律、法規(guī)，頂風(fēng)作案。同時(shí)，由于我國現(xiàn)有土地使用規(guī)劃、管理機(jī)制、政績考核、監(jiān)督執(zhí)法制度等方面的缺陷，土地違法現(xiàn)象屢禁不止，主要包括以發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)為名違規(guī)設(shè)立經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，隨意圈地和征地、不交還土地、以租代征；為了回避嚴(yán)格的土地征收和農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，虛報(bào)、瞞報(bào)、偽造數(shù)據(jù)以及擅自更改土地權(quán)屬、地類和面積；擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等，破壞種植條件，侵占優(yōu)質(zhì)農(nóng)田；拒不履行土地復(fù)墾義務(wù)、擅自修改規(guī)劃、改變土地用途等［1-4］。雖然新的《土地管理法》于1998年出臺(tái)實(shí)施，但土地違法現(xiàn)象依然高發(fā)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，新法出臺(tái)后的7年間，全國共發(fā)現(xiàn)大小各類土地違法現(xiàn)象超過100萬件，涉及土地面積33.3萬hm2以上［5］。而我國在土地執(zhí)法與監(jiān)督管理領(lǐng)域投入相對不足，無法有效實(shí)施全方位的土地違法監(jiān)管措施。因此，必須集中有限的人力、物力和財(cái)力，有計(jì)劃、有重點(diǎn)地開展土地執(zhí)法與督察工作，這就要求我們必須深入把握土地違法現(xiàn)象的時(shí)空分布及其演變情況。本文以湖南永州地區(qū)為例，對其土地違法現(xiàn)象的時(shí)空分布及其演變趨勢進(jìn)行研究，以期為當(dāng)?shù)氐耐恋貓?zhí)法與監(jiān)督管理工作的順利開展和有效落實(shí)提供理論指導(dǎo)，也為其他地區(qū)的相關(guān)研究提供參考。

1 永州市概況

永州地區(qū)位于湖南省西南部（111°06′-112° 21′E、24°39′-26°51′N），是中國瑤族文化和楚文化的發(fā)祥地之一，南北相距最長245km，東西相間最寬144km，湘江經(jīng)西向東穿越零祁盆地（永祁盆地），瀟水由南至北縱貫全境。地區(qū)總面積22441.43km2，常住人口518.02萬，下轄零陵區(qū)、冷水灘區(qū)2個(gè)市轄區(qū)及雙牌縣、祁陽縣、東安縣、道縣、寧遠(yuǎn)縣、新田縣、藍(lán)山縣、江永縣、江華瑤族自治縣9個(gè)縣。

2 數(shù)據(jù)來源

為直觀地反映永州地區(qū)各縣區(qū)的土地違法現(xiàn)象，本文選取2005-2011年永州發(fā)現(xiàn)的土地違法面積作為衡量土地違法規(guī)模的指標(biāo)進(jìn)行研究。本文所采取的數(shù)據(jù)為永州市地理空間分布Shapefile格式數(shù)據(jù)（ArcGIS中的數(shù)據(jù)格式），數(shù)據(jù)主要包括永州地區(qū)2個(gè)市轄區(qū)、9個(gè)縣的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)和違法用地面積。

3 土地違法現(xiàn)象的時(shí)空分布

3.1 土地違法現(xiàn)象的總體時(shí)間特征

2005-2011年永州地區(qū)違法用地?cái)?shù)量如圖1所示?？傮w來看，永州地區(qū)違法用地規(guī)模呈逐年下降的趨勢，2005年永州違法用地規(guī)模為102.6 hm2，至2011年永州違法用地規(guī)模為67.4hm2，較2005年下降34%。各縣區(qū)中，違法用地規(guī)模最大的為道縣，占總違法用地規(guī)模的22.9%（14.8%～35.9%），其次是祁陽縣，占總規(guī)模的21.4%（1.0%～37.7%）。

從土地違法規(guī)模的年增長率來看（表1），祁陽縣、道縣違法用地面積下降較為明顯，冷水灘區(qū)、江永縣、江華縣和寧遠(yuǎn)縣則連年持續(xù)增長。

圖1 永州市2005-2011年違法用地規(guī)模變化動(dòng)態(tài)

表1 永州地區(qū)11縣（區(qū)）2005-2011年違法用地規(guī)模年增長率變化情況

3.2 土地違法現(xiàn)象的總體空間特征

2005-2011年永州各縣區(qū)違法用地分布如圖2所示，在總體空間特征上表現(xiàn)出如下特點(diǎn)。

土地違法現(xiàn)象總體呈點(diǎn)狀分布。由圖2可知，年均違法用地面積在3.3hm2以上的事件在永州地區(qū)的北部、中部縣區(qū)零星分布；進(jìn)一步測算各違法事件空間自相關(guān)關(guān)系的GlobalMoran’sI系數(shù)［6］，結(jié)果為0.1104，呈現(xiàn)出正的空間自相關(guān)趨勢，但并未達(dá)到5%的顯著水平。因此，總體來看2005-2011年永州地區(qū)的土地違法現(xiàn)象在空間布局上呈點(diǎn)狀分布。

土地違法現(xiàn)象在局部地區(qū)表現(xiàn)出匯聚態(tài)勢。雖然土地違法現(xiàn)象在總體上呈點(diǎn)狀分布，但在部分地區(qū)已初步呈現(xiàn)匯聚態(tài)勢。主要涉及兩大區(qū)域：分別是道縣和冷水灘-祁陽縣地區(qū)。其中，道縣的年均違法用地面積超過19.2hm2；冷水灘-祁陽縣地區(qū)的年均違法用地規(guī)模也在15hm2以上，而其他大部分縣區(qū)的年均違法用地規(guī)模僅在3.3～6.7hm2。

土地違法現(xiàn)象與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間在空間上表現(xiàn)出顯著的正相關(guān)性。據(jù)統(tǒng)計(jì)，年均土地違法面積在6.7hm2以上的3個(gè)縣區(qū)的GDP占永州地區(qū)GDP總量的43.7%。進(jìn)一步統(tǒng)計(jì)分析2005-2011年永州各縣區(qū)年均土地違法面積與人均GDP的相關(guān)性，結(jié)果如圖3所示，相關(guān)系數(shù)為0.11，達(dá)到5%的顯著性水平，表明永州地區(qū)應(yīng)加強(qiáng)對經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)土地違法事件的管理。

3.3 土地違法現(xiàn)象演變趨勢

由圖2中可知，2009-2011年永州地區(qū)土地違法現(xiàn)象在空間分布上呈現(xiàn)出由面向點(diǎn)不斷萎縮的態(tài)勢，與之相應(yīng)，永州地區(qū)土地違法用地規(guī)模也呈現(xiàn)下降趨勢（圖1）。2009年，道縣土地違法面積超過26.7hm2；2010年，沒有土地違法面積超過15hm2的縣區(qū)，土地違法面積超過13.3hm2的也僅有冷水灘和道縣；而2011年，土地違法面積超過13.3hm2的僅有祁陽縣。自2006年起，中央出臺(tái)了新的土地出讓政策，并開始對出現(xiàn)土地違法現(xiàn)象的地區(qū)實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)制，對土地違法開展嚴(yán)厲打擊，這些均對2009-2011年土地違法規(guī)模的縮小有著重要的影響。

4 永州市土地違法現(xiàn)象成因探析

圍繞土地使用過程中的違法、違規(guī)現(xiàn)象，眾多學(xué)者開展研究并試圖得出其成因的合理闡述。李全慶等［2］通過經(jīng)典多元相關(guān)分析與Pearson相關(guān)分析法系統(tǒng)分析了1999-2004年間我國土地違法結(jié)構(gòu)變化與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化的相關(guān)性，結(jié)果表明，建筑業(yè)產(chǎn)值比重與破壞耕地比重呈正相關(guān)，與未經(jīng)批準(zhǔn)占地呈顯著負(fù)相關(guān)，與其他違法用地比重呈顯著正相關(guān)；第一產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)總值比重與其他違法用地比重呈負(fù)相關(guān)；固定資產(chǎn)投資比重與非法批地比重呈負(fù)相關(guān)；揭示了土地違法結(jié)構(gòu)變化與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化之間的確存在一種必然的相關(guān)關(guān)系。梁若冰［7］利用面板回歸技術(shù)研究表明，與土地違法顯著相關(guān)的因素主要包括在財(cái)政分權(quán)制度下地方政府對GDP、財(cái)政收入與吸引外資的熱衷，以及地方政府官員的考核機(jī)制、晉升激勵(lì)和地方土地部門的部門利益。研究表明，土地違法涉案面積均與地方人均GDP表現(xiàn)為顯著正相關(guān)，即人均GDP越高的省份其土地違法涉案面積也越大。龍開勝等［8］從理論和實(shí)證角度，分析我國土地違法現(xiàn)象的經(jīng)濟(jì)、財(cái)政和政策等影響因素時(shí)認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)增長、城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與土地違法的關(guān)系取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和方式，而我國現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體上仍處于土地違法隨經(jīng)濟(jì)總量、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比重同方向增長的階段，但城鎮(zhèn)化水平的影響不穩(wěn)定；土地財(cái)政與土地違法現(xiàn)象顯著正相關(guān)。由此推斷，土地違法現(xiàn)象與地區(qū)的經(jīng)濟(jì)快速增長和城鎮(zhèn)快速擴(kuò)張可能存在某種直接或間接的聯(lián)系，本研究也得出了類似的結(jié)果。

圖2 永州地區(qū)2005-2011年違法用地的空間分布

圖3 土地違法現(xiàn)象與GDP的關(guān)系

通過出租、出售、轉(zhuǎn)讓和轉(zhuǎn)賣土地既可以獲取巨額的土地財(cái)政收入以支撐當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，同時(shí)也能突出政府和個(gè)人的政績，這就加強(qiáng)了地方政府和個(gè)人進(jìn)行土地違法的主觀動(dòng)機(jī)。而同時(shí)，大量的土地違法現(xiàn)象，也與不完備的土地管理法、土地執(zhí)法與監(jiān)察不嚴(yán)、土地市場制度不完善等制度因素緊密相關(guān)［9-11］。土地違法收益比低、查處取證難、處罰后執(zhí)行難成為普遍現(xiàn)象。

結(jié)合永州實(shí)際，由于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，基礎(chǔ)設(shè)施欠帳較多，永州地區(qū)推進(jìn)新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化的任務(wù)繁重，全市上下加快發(fā)展的心情十分迫切，在處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)上，一些縣區(qū)存在“重發(fā)展、輕保護(hù)”的思想，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為首要目標(biāo)，違法占用耕地。此外，由于永州地區(qū)當(dāng)前正處于快速發(fā)展期，項(xiàng)目用地需求多，而湖南省每年安排永州地區(qū)的用地指標(biāo)僅430hm2左右，缺口較大，批地指標(biāo)和資金籌集制約嚴(yán)重。加之市本級和縣區(qū)財(cái)力都有限，籌集報(bào)批資金比較困難，在項(xiàng)目開工建設(shè)十分緊的情況下，用地報(bào)批速度跟不上項(xiàng)目建設(shè)需要，發(fā)生了一些違法用地行為。同時(shí)，為了增加財(cái)政收入、吸引外資、刺激經(jīng)濟(jì)增長，各縣區(qū)對設(shè)立工業(yè)園區(qū)、無證開采、亂采濫挖現(xiàn)象未充分調(diào)研、及時(shí)監(jiān)控，也引發(fā)了一些原本可以避免的違法行為。

從制度因素方面分析，一些縣區(qū)對土地資源特別是耕地的稀缺性認(rèn)識(shí)不夠，沒有把保護(hù)耕地這一基本國策貫徹落實(shí)到位。依法行政思想不牢，一些縣區(qū)沒有處理好保發(fā)展與保紅線的關(guān)系，在依法批地用地的尺度上把握不當(dāng)。管理手段滯后。從總體上來看，永州地區(qū)的土地管理制度相對健全，但一些縣區(qū)在制度落實(shí)上抓得不緊，忽視事前防范，在督促檢查方面也還存在一些漏洞和薄弱環(huán)節(jié)。職能部門和督查機(jī)構(gòu)對項(xiàng)目建設(shè)服務(wù)工作做得多，對項(xiàng)目用地批后監(jiān)管、督辦做得少，督促違法用地整改力度不夠。發(fā)現(xiàn)問題處理不及時(shí)、不果斷。對土地違法案件的查處辦案時(shí)間長，有時(shí)對有些違法事件的處理失之于軟、失之于寬，還有一些僅處理違法事實(shí)，沒有查處到人。

5 建議與對策

由圖2可知，2005-2011年永州地區(qū)道縣和冷水灘-祁陽地區(qū)的土地違法規(guī)模最大，其違法規(guī)模比永州地區(qū)其他縣區(qū)高3～5倍；而從土地違法行為的時(shí)空蔓延趨勢來看（表1），江永、江華等經(jīng)濟(jì)發(fā)展較慢的縣區(qū)土地違法規(guī)模的年增長率有加快跡象。因此，土地執(zhí)法監(jiān)察與監(jiān)督管理工作應(yīng)有重點(diǎn)地向經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的地區(qū)側(cè)重，但也不能忽視對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的土地執(zhí)法監(jiān)察與督察工作。建議建立健全土地違法現(xiàn)象的區(qū)域分級監(jiān)管體系，通過有重點(diǎn)地開展土地執(zhí)法監(jiān)察與監(jiān)督管理工作，提高對土地違法現(xiàn)象的監(jiān)管效率。按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況制定差別化的區(qū)域分級監(jiān)管體系，集中全市國土資源部門的人力、物力和財(cái)力對違法集聚區(qū)進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)管，利用遙感和地理信息技術(shù)等各種技術(shù)手段，對違法用地圖斑進(jìn)行內(nèi)業(yè)、外業(yè)清理核對，查實(shí)情況，有針對性地采取整改措施。對確屬違法用地的，一律停止施工建設(shè)，同時(shí)分清情況和類型，該拆除的堅(jiān)決拆除，該沒收的堅(jiān)決沒收，該復(fù)墾的立即復(fù)墾；對經(jīng)查實(shí)不屬于違法用地的，及時(shí)匯報(bào)，說明情況，爭取上級認(rèn)可；對符合規(guī)劃和建設(shè)用地報(bào)批條件的，抓緊組織材料，籌措資金，盡快報(bào)省國土資源廳窗口按程序?qū)徟?/p>

2005-2011年永州地區(qū)土地違法規(guī)?？偭亢涂臻g蔓延速度雖然在總體上呈現(xiàn)下降態(tài)勢，但針對土地違法現(xiàn)象的相關(guān)管控措施仍需強(qiáng)力執(zhí)行，進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范土地執(zhí)法監(jiān)察與監(jiān)督管理制度，明確各縣區(qū)政府是整頓和規(guī)范工作的責(zé)任主體，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、部門協(xié)調(diào)和督促檢查等各項(xiàng)工作。各相關(guān)部門既要各司其職，又要密切協(xié)作、形成合力，加大對重點(diǎn)區(qū)域的聯(lián)合執(zhí)法力度，堅(jiān)決剎住違法用地的現(xiàn)象；加強(qiáng)督查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和督促整改存在的問題。對督查中發(fā)現(xiàn)的問題要及時(shí)督促各縣區(qū)按照“實(shí)踐服從質(zhì)量”的要求，認(rèn)真加以整改，防止走過場。同時(shí)，進(jìn)一步做好土地資源管理中違法違規(guī)行為的清查工作。此外，也應(yīng)根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平不斷優(yōu)化和變革土地管理制度，面對新情況，適時(shí)推出新措施。

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F301.2文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：0528-9017（2014）07-1099-04

文獻(xiàn)著錄格式：曹慧，李巧云，王鳳娟，等.湖南永州土地違法現(xiàn)象時(shí)空分布及演變趨勢分析［J］.浙江農(nóng)業(yè)科學(xué)，2014（7）：1099-1103.

2014-04-08

國家大學(xué)生創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)計(jì)劃（201310307052）

曹 慧（1990-），女，湖南祁陽人，在讀碩士研究生，研究方向?yàn)橥恋刭Y源管理與可持續(xù)利用。E-mail：331466807@qq.com。

關(guān) 欣，男，湖北鐘祥人，教授，博士，研究方向?yàn)橥恋毓芾砼c土壤學(xué)。E-mail：gzzhh8618@126.com。