近代湖北地方公債研究及對(duì)當(dāng)今地方債監(jiān)管的啟示

●馬金華 趙丹

近代湖北地方公債研究及對(duì)當(dāng)今地方債監(jiān)管的啟示

●馬金華 趙丹

公債，即公共債務(wù)，政府向國內(nèi)的個(gè)人和單位舉借的債稱為國內(nèi)公債（內(nèi)債），政府向國外舉借的債就是國外公債（外債）；而按發(fā)行債券的政府級(jí)別劃分，又可分為中央公債和地方公債。

公債的發(fā)行往往與一個(gè)地區(qū)的歷史和財(cái)政息息相關(guān)。目前關(guān)于近代湖北省地方公債的研究主要散見于歷史研究文獻(xiàn)和地方財(cái)稅史料中，專門的編年史類地方債務(wù)專著和文獻(xiàn)則鮮有涉及。黃傳榮（2012）對(duì)清末時(shí)期湖北地方政府為彌補(bǔ)財(cái)政虧空舉借的10筆軍政外債的用途、發(fā)行作了具體闡述，分析了其背后的雙重影響和外債的二重性問題和對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及資本主義萌芽的影響。張或定（2012）具體分析了湖北省政府在民國十年發(fā)行的五元和十元面額公債券的實(shí)物，從貨幣史的角度闡釋了當(dāng)時(shí)發(fā)債的背景以及影響。郭年（2000）從歷史角度介紹了中共在1932年、1933年、1941年和1945年發(fā)行的幾次湘贛地區(qū)革命公債情況，并闡釋了其支持革命建設(shè)和地方經(jīng)濟(jì)恢復(fù)的作用。這些資料往往從某一歷史時(shí)期出發(fā)，或者關(guān)注于某一方面的地方債務(wù)，并沒有對(duì)湖北省地方債進(jìn)行整體的研究，也與當(dāng)時(shí)的財(cái)政狀況少有結(jié)合。因此，本文以近代各個(gè)歷史階段湖北省地方公債的發(fā)行為線索，結(jié)合湖北省的財(cái)政概況，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度對(duì)湖北省地方債的發(fā)行特點(diǎn)進(jìn)行分析，并在此基礎(chǔ)上為當(dāng)今湖北地方政府債務(wù)的管理提供有益借鑒。

表1 1895-1911年湖北省地方舉債一覽表

一、近代湖北省地方政府債務(wù)概況

近代湖北省的第一批地方政府債務(wù)始于清朝末年，發(fā)行形式主要是對(duì)外借款，發(fā)行原因是清末湖北財(cái)政入不敷出。財(cái)政支出方面：一是張之洞為了救治時(shí)局，在湖北省推行新政，主要內(nèi)容是發(fā)展使用機(jī)器的大工廠、教育改革等，這不可避免地要求更大的財(cái)政支出來支撐，新政構(gòu)成了湖北財(cái)政支出的一大負(fù)擔(dān)；二是湖北省自1895年起開始編練湖北新軍，與北洋新軍不同，湖北新軍是在湖北地方財(cái)政的支持上建立起來的，因此編練新軍成為財(cái)政支出的另一大負(fù)擔(dān)；三是甲午戰(zhàn)爭后湖北省分擔(dān)中央的外債和賠款也引發(fā)了財(cái)政支出的擴(kuò)張。1908年到1909年僅一年，湖北的總體支出由1852萬兩增至2008萬兩。財(cái)政收入方面，清末湖北的收入主要為舊稅和海關(guān)收入，而海關(guān)收入由中央掌管。因此，為了滿足日益擴(kuò)張的財(cái)政支出，湖北省通過增加舊稅來增加財(cái)政收入，如田賦厘金附加、推行土膏統(tǒng)捐、鑄造銀元、銅圓獲利等，但收入有限。1906年，清朝下令整頓合并各省銅圓制造廠，在貨幣整頓下，湖北的鑄幣收入萎縮。1906年7月，清朝頒布“預(yù)備立憲”上諭，9月，頒發(fā)禁煙上諭，禁煙的推行使得湖北獲得的鴉片稅收返還收入從最高年份120萬銳減到80萬、20萬，至1910年為零。這兩項(xiàng)政令的頒布極大地縮減了湖北的財(cái)政收入，湖北財(cái)政陷入了嚴(yán)重危機(jī)，在融資渠道極其有限的情況下，只能靠發(fā)行公債和對(duì)外借款周轉(zhuǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，清末湖北地方債共計(jì)13次，其中對(duì)外直接借款12次，發(fā)行公債1次，見上頁表1。

武昌起義后，湖北省各行業(yè)荒廢，隨著各地援軍的到來，湖北省軍費(fèi)開支增加，財(cái)政面臨嚴(yán)重困難。1913年開始，北京政府著手整理統(tǒng)一財(cái)政，議定財(cái)政事務(wù)由國會(huì)掌議定權(quán)，進(jìn)行事前監(jiān)督；財(cái)政部掌執(zhí)行權(quán)，進(jìn)行當(dāng)事監(jiān)督；審計(jì)院掌執(zhí)核權(quán)，進(jìn)行事后監(jiān)督，三權(quán)分立并行，互為制約，并實(shí)行中央與地方均權(quán)的財(cái)政體制。1913年初，鹽稅、關(guān)稅被劃歸中央，公債由中央統(tǒng)一償還。湖北政局漸趨穩(wěn)定，開始撤裁軍隊(duì)，整頓機(jī)構(gòu)，財(cái)政狀況有所緩和。1914年，第一次世界大戰(zhàn)爆發(fā)，中國向歐洲市場出口增加，刺激了湖北近代民族工商業(yè)發(fā)展，農(nóng)業(yè)和手工業(yè)也隨之恢復(fù)與發(fā)展，財(cái)政收入增加，湖北財(cái)政漸為充裕。1915年起，國家地方收支劃分取消，改由省向中央交納解款和?？?，湖北省軍隊(duì)支出和解款?？钪С稣伎傊С霰戎剡_(dá)60%以上，財(cái)政開始緊縮。1917年，護(hù)國戰(zhàn)爭爆發(fā)，之后隨著第一次世界大戰(zhàn)結(jié)束，帝國主義列強(qiáng)卷土重來向中國傾銷商品，在軍閥和帝國主義的雙重影響下，湖北省工業(yè)停滯，經(jīng)濟(jì)凋敝。1919年之后，銀價(jià)下跌，而湖北省財(cái)政支出此時(shí)仍以銀元為單位，將錢數(shù)折成銀元支付，湖北財(cái)政虧損嚴(yán)重，只能靠舉債彌補(bǔ)。至1926年，僅湖北官錢局歷年墊付省庫及各官署軍政各費(fèi)即達(dá)4059萬余元，而官錢局供墊巨款，無非加印官票，官票發(fā)行越多，信用越低，錢價(jià)也越低落，湖北省財(cái)政收支也虧損越多，財(cái)政赤字甚至達(dá)到一千萬之多（見圖1）。

圖1 1913-1941年湖北省財(cái)政盈余（負(fù)數(shù)表示赤字）折線圖

表2 1921-1939年湖北省地方公債發(fā)行一覽表

總體來看，整個(gè)北洋時(shí)期，湖北省重視財(cái)政收支平衡，遇到收不抵支的情形才用礦產(chǎn)及公營實(shí)業(yè)盈益作為抵押向商團(tuán)抵押借款，或者向人民攤派，因此公債發(fā)行的不多，以發(fā)行債券為主，主要有三次：民國十年湖北地方公債、湖北省金庫借款和湖北省短期金庫券。

1927年，國民政府遷都南京，重新劃分國家、地方收支。經(jīng)過兩年的整頓，湖北省統(tǒng)稅收入較往年激增三倍以上，約占全部收入額的2/3，田賦和其他收入亦有增長，財(cái)政狀況逐漸好轉(zhuǎn)，除保證政教各費(fèi)支出外，尚有余力從事各項(xiàng)建設(shè)事業(yè)，是湖北財(cái)政較為充裕的時(shí)期。1931年，全國統(tǒng)一將厘金改成營業(yè)稅，由于沒有詳細(xì)的計(jì)劃，營業(yè)稅收入極微，這使得湖北每年財(cái)政收入減少近千萬元，加上遇到了水災(zāi)，湖北省收入減少過半，從而由向中央上繳省變成一個(gè)中央補(bǔ)助省。在支出方面，湖北各項(xiàng)建設(shè)事業(yè)開始展開，加上對(duì)共產(chǎn)黨革命根據(jù)地的進(jìn)攻加緊使得軍費(fèi)支出大量增加，財(cái)政收不抵支，而中央的救助款遲遲不到，湖北省財(cái)政拮據(jù)萬分，公債的發(fā)行漸漸多了起來。如圖2所示，在1931年，湖北省的借款額達(dá)到了一個(gè)頂峰，公債發(fā)行額也處于一個(gè)遞增期。1933年，賈士毅出任省財(cái)政廳廳長，為改變湖北省財(cái)政困局，他提出“開源節(jié)流，整頓稅收”，開始對(duì)湖北省財(cái)政進(jìn)行整頓。經(jīng)過整頓，湖北省經(jīng)濟(jì)得以迅速發(fā)展，至1936-1937年，湖北工農(nóng)業(yè)發(fā)展達(dá)到民國最好時(shí)期。賈士毅在整頓湖北財(cái)政收支的同時(shí)，還開始著手整理湖北歷年積累的債務(wù)，提出自1933年2月開始，按照借新還舊、化零為整、改短期為長期、減高利為低利的方針，按債務(wù)性質(zhì)分別協(xié)商制定償還標(biāo)準(zhǔn)，或以現(xiàn)金或以公債分期償還。這也可以說明圖2中在1933年湖北公債數(shù)量再次小幅度上升的原因。整個(gè)南京國民政府時(shí)期，湖北省發(fā)行地方公債九次，發(fā)行規(guī)模達(dá)4050萬元，是發(fā)行最多的時(shí)期。

圖2 1927-1937年湖北省借款和發(fā)行公債折線圖

1937年7月，抗日戰(zhàn)爭全面爆發(fā)，民國政府主要政權(quán)機(jī)關(guān)遷往武漢，武漢一時(shí)成為戰(zhàn)時(shí)政治經(jīng)濟(jì)中心，財(cái)政支出大量增加。隨著1938年湖北中、東南富饒縣城相繼淪為戰(zhàn)區(qū)，湖北剩下的鄂西、鄂北經(jīng)濟(jì)落后，再加上中央補(bǔ)助和特稅攜款減少至原來七成，湖北財(cái)政困難重重。為解決財(cái)政困境，湖北省政府先后兩次對(duì)戰(zhàn)時(shí)財(cái)政政策進(jìn)行了調(diào)整。一次是在1938年，主要通過緊縮財(cái)政支出和裁并征收機(jī)構(gòu)以達(dá)到節(jié)支的目的，從1938年至1940年實(shí)際支出較預(yù)算減少約30%。由圖1可知，這種政策實(shí)行至1940年取得了良好的成效，湖北省在1940年財(cái)政盈余達(dá)近400萬元，是1937年的兩倍多。抗戰(zhàn)后期，國民政府在國統(tǒng)區(qū)擔(dān)負(fù)著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的艱難任務(wù)，1941年前后，國民政府開始進(jìn)行第二次財(cái)政政策的調(diào)整。1941年國民黨的五屆八中全會(huì)就財(cái)政改革作出決定：其一，改革財(cái)政收支系統(tǒng)；其二，以牙稅和舉債作為增加國家財(cái)政收入的最主要方法。通過以上兩次財(cái)政政策調(diào)整，湖北省增加了財(cái)政收入，穩(wěn)定了財(cái)政收支，對(duì)湖北經(jīng)濟(jì)建設(shè)起到了一定的積極作用。這一時(shí)期，湖北省只是在1937年和1939年發(fā)行2次地方公債，規(guī)模共1300萬元。1921-1939年湖北地方公債發(fā)行情況見上頁表2。

二、近代湖北省公債特點(diǎn)分析

近代湖北省地方借款12次，地方公債15次，其中清末時(shí)期對(duì)外借款12次，清末發(fā)行公債1次，北洋政府時(shí)期發(fā)行公債3次，南京國民政府時(shí)期發(fā)行公債9次，國民政府后期發(fā)債2次，公債發(fā)行多集中在清末時(shí)期和南京國民政府時(shí)期。就發(fā)行次數(shù)來看，較全國其他省份而言屬于一般水平。就當(dāng)時(shí)全國狀況而言，湖北省公債發(fā)行狀況良好，對(duì)湖北經(jīng)濟(jì)的繁榮起到了一定的積極作用?？偟膩砜矗惫珎l(fā)行有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

（一）地方公債發(fā)行起步時(shí)間早

湖北省地方公債的發(fā)行最早可以追溯到1908年，當(dāng)時(shí)公債發(fā)行的背景是“直至光緒三十二年二月，袁世凱總督直隸，以擴(kuò)充北洋軍備，需費(fèi)甚巨，遂以藩庫銀、軍庫銀及永平七年鹽款余利暨銅元局余利為擔(dān)保財(cái)源，募集直隸公債480萬兩，是為我國地方公債之濫觴?！睘榱私鉀Q財(cái)政困窘情況，國內(nèi)如直隸、湖北等省已經(jīng)開始使用公債這一籌款工具來服務(wù)地方財(cái)政，在這之后的安徽、四川等省份發(fā)行公債也是借鑒湖北省的直接經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行的。

（二）公債發(fā)行規(guī)模呈波動(dòng)上升

由圖3得知，湖北地方公債的規(guī)模高峰是在1929年至1931年之間，除了在1929年左右發(fā)行的兩年地方實(shí)業(yè)公債以外，湖北公債整體上呈現(xiàn)波動(dòng)上升的特點(diǎn)。在1929-1930年的地方實(shí)業(yè)公債的主要用途是振興實(shí)業(yè)，當(dāng)時(shí)正值國民政府遷都南京，湖北省經(jīng)過兩年整頓，統(tǒng)稅收入較往年激增了三倍以上，田賦和其他收入亦有增長，財(cái)政狀況日趨好轉(zhuǎn)。

圖3 湖北省公債發(fā)行規(guī)模折線圖

（三）公債依存度基本可控

公債依存度反映的是一國財(cái)政支出中有多大的比重是靠發(fā)行公債來實(shí)現(xiàn)的。當(dāng)公債發(fā)行量大，債務(wù)依存度過高，表明財(cái)政支出過分依靠債務(wù)收入，此時(shí)國家財(cái)政處于脆弱狀態(tài)，當(dāng)年的還本付息可能對(duì)財(cái)政構(gòu)成潛在威脅，公債風(fēng)險(xiǎn)加大。國際上一般認(rèn)為20%是國家財(cái)政依存度的警戒線，30%是中央財(cái)政公債依存度的警戒線。“公債的有償性決定了當(dāng)年公債的規(guī)模要受到財(cái)政收入的影響，必須把公債控制在合理負(fù)擔(dān)之內(nèi)，否則會(huì)引發(fā)債務(wù)危機(jī)。公債的償債率一般控制在10%會(huì)比較安全?！卑船F(xiàn)代公債經(jīng)濟(jì)學(xué)中衡量公債規(guī)模和公債依存度的指標(biāo)來看，湖北省的公債依存度除了1933年超過30%達(dá)到51.97%以外，其他年度都保持在10%以內(nèi)。

表3 湖北省部分年份公債規(guī)模以及依存度指標(biāo)分析表（單位：元）

（四）地方公債用途以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為主

湖北省15次地方公債中，有記錄公債用途的有11次。在這有記錄的11次公債中，公債的用途主要有三種：清剿軍需、振興實(shí)業(yè)和穩(wěn)定盤活金融。其中，用于清剿軍需有4次，用于振興實(shí)業(yè)的有5次，用于穩(wěn)定盤活金融的有2次，用于湖北省建設(shè)的占比達(dá)到（5+2）/ 11=63.64%。由此可見，湖北省所發(fā)行的公債主要用于經(jīng)濟(jì)與地方建設(shè)，這也解釋了湖北省在民國時(shí)期地方繁榮的原因。

（五）地方公債發(fā)行利率呈階梯式下降趨勢

圖4 湖北省公債發(fā)行利率折線圖

通過上圖我們可以發(fā)現(xiàn)，湖北省公債利率處于一個(gè)階梯式下降的過程，由最初的一分五厘到1929年下降到八里，再到1934年下降到六厘。湖北省1919年之后，銀價(jià)下跌，而湖北省財(cái)政支出此時(shí)仍以銀元為單位，將錢數(shù)折成銀元支付，湖北財(cái)政虧損嚴(yán)重，只能靠舉債彌補(bǔ)。至1926年，僅湖北官錢局歷年墊付省庫及各官署軍政各費(fèi)即達(dá)4059萬余元。因此在1926年公債利率達(dá)到了一分五厘之高，這有一定的時(shí)代原因。在1933年，賈士毅在整頓湖北財(cái)政收支的同時(shí)，還著手整理湖北歷年積累的債務(wù)，從而使湖北省公債的發(fā)行管理機(jī)制有所改善，公債利率降低到六厘。

三、對(duì)當(dāng)今湖北省地方政府債務(wù)監(jiān)管的啟示

總體來看，近代湖北省地方公債雖然沒有完全解決財(cái)政拮據(jù)的局面，但其發(fā)行狀況良好，對(duì)緩解湖北財(cái)政危機(jī)，促進(jìn)湖北經(jīng)濟(jì)繁榮起到了一定的積極作用。結(jié)合我國現(xiàn)階段地方債的實(shí)際情況，對(duì)如何監(jiān)督管理湖北省當(dāng)今的地方公債提出以下幾點(diǎn)建議：

在地方公債的發(fā)行政策方面，地方公債的發(fā)行需要與財(cái)政方針相匹配。不同時(shí)期的財(cái)政方針不盡相同，相應(yīng)公債的發(fā)行政策也應(yīng)不同。比如在抗日戰(zhàn)爭期間，湖北省政府先后兩次對(duì)財(cái)政方針政策進(jìn)行了調(diào)整，同時(shí)大量發(fā)行建設(shè)公債和金融公債，從而在1940年取得了良好的成效。當(dāng)前我國實(shí)施的是積極的財(cái)政政策和穩(wěn)健的貨幣政策，因此在公債發(fā)行方面應(yīng)注重公債的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)功能，同時(shí)應(yīng)控制公債的發(fā)行規(guī)模，將公債規(guī)?？刂圃诤侠淼姆秶鷥?nèi)。

在地方公債的實(shí)際用途方面，地方公債的發(fā)行應(yīng)主要用于地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)。湖北省在民國時(shí)期用于湖北省建設(shè)的占比高達(dá)63.64%，而當(dāng)時(shí)其他省份的公債大多用于軍需，極少用于地方建設(shè)，這是湖北省在民國時(shí)期地方繁榮的主要原因之一。因此，當(dāng)今地方公債應(yīng)嚴(yán)格控制發(fā)行用途，應(yīng)將調(diào)解地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為主要發(fā)行目的，將更多的公債資金用于民生工程、生態(tài)建設(shè)和市政建設(shè)等。

在地方公債的監(jiān)管方面，2014年8月31日，十二屆全國人大常委會(huì)第十次會(huì)議表決通過了《預(yù)算法》。修改后的《預(yù)算法》建立了地方政府發(fā)行債券的融資機(jī)制：賦予地方政府以適度的舉債權(quán)，解決怎么借的問題；對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)施分類管理和規(guī)?？刂?，將地方政府的債務(wù)分類納入預(yù)算管理，接受地方人大監(jiān)督，還要接受上級(jí)行政和上級(jí)立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，解決怎么管的問題；厘清政府和企業(yè)的責(zé)任，解決怎么還的問題。除了滿足《預(yù)算法》規(guī)定，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)。10月2日，國務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，全面部署了地方政府性債務(wù)的管理。以人以史為鑒，可以明得失知興替，當(dāng)前，湖北省已經(jīng)建立地方債自發(fā)自還試點(diǎn)，在權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的框架下，基本完成了地方政府資產(chǎn)負(fù)債表的試編工作，并將資產(chǎn)負(fù)債表試編范圍擴(kuò)至縣區(qū)一級(jí)，從而走在全國地方債監(jiān)管的前列。■

（本文為國家社科基金一般項(xiàng)目《近代中國地方政府債務(wù)研究及啟示》〈批準(zhǔn)號(hào)：13BJY163〉的階段性成果,同時(shí)受中財(cái)——鵬元地方投融資研究所資助）

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)）

（本欄目責(zé)任編輯：周菲）