城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度實(shí)施績效分析與評價(jià)*

任 平，吳 濤，周介銘

(1．四川師范大學(xué) 西南土地資源評價(jià)與監(jiān)測教育部重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，四川 成都 610066;2．四川師范大學(xué) 地理與資源科學(xué)學(xué)院，四川 成都 610066)

1 引言

隨著新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程不斷推進(jìn)，城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求量大而供給少、耕地保護(hù)壓力大而效果差等矛盾日益突出，如何有效緩建設(shè)用地與耕地保護(hù)之間的矛盾成為了各界關(guān)注的焦點(diǎn)問題。為有效緩解城鄉(xiāng)用地矛盾，2004年國務(wù)院頒布《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》(國發(fā) ［2004］28號)，要求鼓勵農(nóng)村建設(shè)用地整理，提出“城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”試點(diǎn) (簡稱增減掛鉤)。2005年國土資源部制定《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)工作的意見》(國土資［2005］207號);2006年，山東、天津、江蘇、湖北、四川等5個(gè)省 (市)正式確定為城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的試點(diǎn)地區(qū)。2008年，國土資源部正式下發(fā)《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》 (國土資［2008］138號)，這標(biāo)志著我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作正式納入依法管理的軌道［1］。截止2010年底，全國已有27個(gè)省、直轄市、自治區(qū)大規(guī)模開展了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)，總共下達(dá)周轉(zhuǎn)指標(biāo)3 萬 hm2［2］。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)的目的是為了優(yōu)化土地結(jié)構(gòu)，緩解城市建設(shè)用地矛盾，推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展［3］。然而，增減掛鉤在試點(diǎn)過程中出現(xiàn)了政策理解偏差與執(zhí)行錯(cuò)位，如地方政府過分追求城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)、農(nóng)民“被上樓”，耕地復(fù)墾數(shù)量質(zhì)量難保障、耕地占補(bǔ)平衡難實(shí)現(xiàn)等，這些問題使增減掛鉤備受爭議，甚至被認(rèn)為是新一輪的“圈地運(yùn)動”。針對這些問題，2010年國務(wù)院出臺《國務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)切實(shí)做好農(nóng)村土地整治工作的通知》(國發(fā) ［2010］47號)，要求嚴(yán)格規(guī)范增減掛鉤試點(diǎn)，切實(shí)做好農(nóng)村土地整治工作［4］。那么，增減掛鉤制度實(shí)施的效果究竟如何?有什么積極作用?又存在什么樣的問題?這是一個(gè)必須回答的問題。基于此，該文通過對增減掛鉤試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)實(shí)地調(diào)研，開展增減掛鉤制度實(shí)施績效評價(jià)，深入分析其實(shí)施帶來的正向績效和負(fù)面影響，為增減掛鉤制度的完善和改進(jìn)提供重要參考和依據(jù)。

2 增減掛鉤理論內(nèi)涵

根據(jù)國土資源部2008年制定的《管理辦法》，對增減掛鉤定義為:依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊 (即拆舊地塊)和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊 (即建新地塊)等面積共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū) (以下簡稱項(xiàng)目區(qū))，通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實(shí)現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)［5］。對此定義，不同學(xué)者有不同的理解，如陳錫文［6］認(rèn)為增減掛鉤的本意是為了促進(jìn)鄉(xiāng) (鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃的編制，使農(nóng)村節(jié)約的建設(shè)用地用于發(fā)展小城鎮(zhèn)和縣域經(jīng)濟(jì);陳利根等［7］認(rèn)為增減掛鉤實(shí)質(zhì)上是對農(nóng)村居民點(diǎn)進(jìn)行的一種特殊土地整理行為，旨在推進(jìn)土地節(jié)約集約利用，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，而非簡單地限于土地層面;劉俊等［8］則認(rèn)為增減掛鉤制度只是一種占補(bǔ)平衡制度，旨在協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)建設(shè)用地與耕地保護(hù)之間的矛盾，而不能承載諸如“新農(nóng)村建設(shè)”、“農(nóng)村公共事業(yè)和公共服務(wù)改善”、“土地利用集約化與規(guī)?；钡闹厝?葉劍平［9］則認(rèn)為增減掛鉤的政策目的應(yīng)該是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、推進(jìn)農(nóng)村發(fā)展。

事實(shí)上，增減掛鉤是一項(xiàng)具有創(chuàng)新性制度設(shè)計(jì)和安排，其宗旨是為了更好保護(hù)耕地，但同時(shí)也是中央政府在耕地最嚴(yán)厲保護(hù)與地方建設(shè)用地最渴望需求的尖銳矛盾與沖突背景下，對地方政府的無奈與妥協(xié)。地方政府在“經(jīng)營城市”過程中的用地沖動，儼然將之異化為低成本擴(kuò)張城市用地的“突破口”。增減掛鉤似乎成了地方政府在耕地嚴(yán)控高壓下尋求建設(shè)用地指標(biāo)的最后選擇和大肆圈占土地的最后機(jī)會。在當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的背景下，增減掛鉤作為一項(xiàng)緩解耕地保護(hù)與城鎮(zhèn)建設(shè)用地緊張矛盾的新型土地整理制度，不能只是簡單的以尋求建設(shè)用地指標(biāo)為中心、注重?cái)?shù)量忽視質(zhì)量的耕地占補(bǔ)平衡，其理所應(yīng)當(dāng)以保護(hù)耕地、保障農(nóng)民利益為前提，突出優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)與布局、強(qiáng)化土地節(jié)約集約利用、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展等目標(biāo)。

3 增減掛鉤制度績效評價(jià)

3.1 增減掛鉤制度的正向績效

課題組隨機(jī)選取了4個(gè)城市周邊不同遠(yuǎn)近、不同區(qū)位的10個(gè)增減掛鉤項(xiàng)目區(qū)進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，其中1個(gè)平原區(qū)特大城市周邊6個(gè)項(xiàng)目區(qū)、2個(gè)山地區(qū)大城市周邊2個(gè)項(xiàng)目區(qū)、1個(gè)丘陵區(qū)中等城市周邊2個(gè)項(xiàng)目區(qū)，各城市所選取的增減掛鉤項(xiàng)目分別位于距城市不同遠(yuǎn)近的城郊或農(nóng)村區(qū)域，對增減掛鉤實(shí)施情況具有較好的代表性，10個(gè)項(xiàng)目區(qū)區(qū)位示意如圖1所示。調(diào)查共發(fā)放調(diào)查問卷590份，其中有效問卷540份。調(diào)查結(jié)果表明，增減掛鉤制度具有較好的正向績效，不僅促進(jìn)了農(nóng)村土地集約利用，緩解了城鎮(zhèn)建設(shè)用地壓力，而且提供了農(nóng)民優(yōu)美的居住環(huán)境。根據(jù)課題組對增減掛鉤制度滿意度調(diào)查結(jié)果，有64．43%的受調(diào)查農(nóng)戶對增減掛鉤制度持滿意和一般滿意態(tài)度，政策在執(zhí)行過程中一定程度上得到了農(nóng)戶的認(rèn)可，發(fā)揮著積極作用。

圖1 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤調(diào)查項(xiàng)目區(qū)區(qū)位

3．1．1 促進(jìn)農(nóng)村土地集約利用

零星散亂分布、結(jié)構(gòu)不合理、人均面積偏高是當(dāng)前我國農(nóng)村居民點(diǎn)最明顯的特征。根據(jù)增減掛鉤制度的基本要求，對農(nóng)村居民點(diǎn)整理須在土地利用總體規(guī)劃控制之下，促進(jìn)農(nóng)村土地節(jié)約集約利用。根據(jù)課題組實(shí)地調(diào)研結(jié)果來看，增減掛鉤制度促進(jìn)農(nóng)村土地集約利用表現(xiàn)在3個(gè)方面:一是通過集中居住方式縮減了農(nóng)村居民點(diǎn)用地規(guī)模，大部分集中居住區(qū)人均居住面積均控制在30～40m2，且房屋以高層 (25～30層)、多層等形式呈現(xiàn)，從一定程度上減少了宅基地總數(shù)量。二是集中居住之后，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施共享，避免了傳統(tǒng)分散居民點(diǎn)“一戶一套設(shè)施”的浪費(fèi)現(xiàn)象，節(jié)約農(nóng)村土地成本。三是通過對原有宅基地復(fù)墾，可以實(shí)現(xiàn)耕地資源集中連片使用，實(shí)現(xiàn)耕地集約化、規(guī)?；?，在一些條件相對好的地區(qū)，通過增減掛鉤將農(nóng)村承包地集中使用，對外統(tǒng)一承包給農(nóng)投公司，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)與農(nóng)民增收。因此，增減掛鉤制度實(shí)施減少了農(nóng)村宅基地總數(shù)量，提高了農(nóng)村土地集約利用水平。

3．1．2 緩解城鎮(zhèn)建設(shè)用地壓力

在當(dāng)前城鎮(zhèn)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)建設(shè)過程中，城鎮(zhèn)建設(shè)用地緊張與耕地保護(hù)的矛盾日益突出。而增減掛鉤制度的目的之一就是要在城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量不增加的前提下增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)［10］。在調(diào)研過程中，隨機(jī)抽取的10個(gè)增減掛鉤項(xiàng)目區(qū)共周轉(zhuǎn)建設(shè)用地指標(biāo)320hm2，而節(jié)余的這部分建設(shè)用地指標(biāo)均用于城鎮(zhèn)建新區(qū)建設(shè)。事實(shí)上，增減掛鉤制度的實(shí)施，在實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地集約利用、改善農(nóng)村生活環(huán)境的基礎(chǔ)上，通過“掛鉤”節(jié)約建設(shè)用地指標(biāo)，并盤活農(nóng)村建設(shè)用地，緩解了城鎮(zhèn)建設(shè)用地供應(yīng)緊張的壓力。

3．1．3 推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

在當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化加速發(fā)展時(shí)期，農(nóng)村人口和土地問題是關(guān)鍵。在增減掛鉤實(shí)施過程中，通過將農(nóng)村分散的居民點(diǎn)統(tǒng)一集中居住，逐步實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)自然形態(tài)向規(guī)劃形態(tài)的轉(zhuǎn)變，將農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與城鎮(zhèn)發(fā)展相結(jié)合，在增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)的同時(shí)，還改變了農(nóng)村風(fēng)貌，推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)。此外，增減掛鉤制度規(guī)定在縣域范圍內(nèi)進(jìn)行指標(biāo)流轉(zhuǎn)，突破了傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)界限，避免了行政范圍限制所造成的一些障礙，更有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。增減掛鉤制度通過統(tǒng)籌考慮城市和農(nóng)村，把城鄉(xiāng)矛盾特別是土地和人口矛盾，在“掛鉤”平臺內(nèi)通過資源的重新配置來解決，有利于城鎮(zhèn)化進(jìn)程的合理有序推進(jìn)［11］。根據(jù)課題組調(diào)研情況來看，在社會經(jīng)濟(jì)條件較好的地區(qū)，特別是城鄉(xiāng)結(jié)合部、土地問題極為突出的大城市郊區(qū)，借助于增減掛鉤制度平臺，農(nóng)民退出宅基地成立農(nóng)民股份合作社，統(tǒng)一經(jīng)營、流轉(zhuǎn)土地，農(nóng)戶入股分紅，基本上實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)人口的轉(zhuǎn)變。

3．1．4 改善人居環(huán)境與質(zhì)量

調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，絕大部分農(nóng)民表示愿意集中居住，具有強(qiáng)烈的改善居住環(huán)境意愿。根據(jù)課題組調(diào)查的數(shù)據(jù)顯示 (表1)，絕大多數(shù)農(nóng)村居民對集中居住區(qū)生活配套設(shè)施、環(huán)境衛(wèi)生狀況、小區(qū)綠化等方面表示滿意，人居環(huán)境整體滿意度達(dá)到78．07%。這說明在增減掛鉤過程中，分散居民點(diǎn)集中使得農(nóng)村居民生活環(huán)境得到很大改善，生活服務(wù)便捷度、環(huán)境舒適度明顯提升，基本上達(dá)到了改善農(nóng)村生活條件的目標(biāo)。

表1 農(nóng)村居住區(qū)人居環(huán)境滿意度調(diào)查 %

3.2 增減掛鉤制度存在的問題

由于增減掛鉤制度在實(shí)施過程中、存在事實(shí)與理論層面的異化，地方政府單純以尋求城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)為目的，農(nóng)民“被上樓”、耕地“占多補(bǔ)少”、 “占優(yōu)補(bǔ)劣”、城鄉(xiāng)利益分配不合理等問題表現(xiàn)較為突出。

3．2．1 農(nóng)民“被上樓”，種糧積極性減弱

由于大部分增減掛鉤試點(diǎn)項(xiàng)目都實(shí)行整村推進(jìn)的方式，而這一過程就必須征得全村2/3以上村民代表的同意，但在實(shí)際調(diào)查過程中，發(fā)現(xiàn)并不是每個(gè)項(xiàng)目區(qū)涉及的村都能達(dá)到這一標(biāo)準(zhǔn)，這就不可避免會出現(xiàn)違背一部分農(nóng)民意愿的現(xiàn)象。事實(shí)上，為了獲取更多的建設(shè)用地指標(biāo)，一些地方借助增減掛鉤制度違法占用土地，擅自擴(kuò)大增減掛鉤試點(diǎn)范圍，違背農(nóng)民意愿，強(qiáng)拆民居，強(qiáng)行土地置換［12］，其結(jié)果導(dǎo)致農(nóng)民“被上樓”。由于農(nóng)民搬進(jìn)小區(qū)居住，生活方式發(fā)生了很大變化，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件則受到諸多限制，耕作不便等問題嚴(yán)重影響農(nóng)民的種糧積極性。如在河北廊坊，2006年被評為河北省生態(tài)文明村的董家務(wù)村，如今已成一片廢墟，大片新修的村居在鏟車下倒塌，剛修好的“村村通”水泥路被鏟平，農(nóng)民集體“被住進(jìn)高樓”;山東諸城市取消了行政村編制，1 249個(gè)村合并為208個(gè)農(nóng)村社區(qū)，諸城70萬農(nóng)民都將告別自己的村莊，搬遷到“社區(qū)小區(qū)”［13］。而這些失去原有宅基地的農(nóng)民，不得不面臨生活、生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，對于長期從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民來說，生活成本增加和耕種不便成為最現(xiàn)實(shí)的問題［14］。在農(nóng)業(yè)比較效益低下的情況下，“被上樓”農(nóng)民為了更好解決生存和發(fā)展問題，傾向于外出打工或在本地從事二、三產(chǎn)業(yè)，種糧積極性嚴(yán)重下降，耕地也出現(xiàn)大量拋荒現(xiàn)象。

根據(jù)課題組調(diào)研的情況來看，農(nóng)民集中居住后比較普遍和突出的耕種問題有以下3個(gè):一是農(nóng)業(yè)耕作半徑變大，調(diào)查得知有些地方集中居住后耕作半徑由以前的半個(gè)小時(shí)加大為2～3個(gè)小時(shí)，來回耕種費(fèi)時(shí)且不方便。二是農(nóng)具沒有地方存放，集中居住區(qū)一般為7層左右的樓房，沒有專門的農(nóng)具存放區(qū)。三是復(fù)墾后的耕地質(zhì)量較差，據(jù)調(diào)查得知大家普遍反映復(fù)墾后的耕地產(chǎn)量只有同類耕地產(chǎn)量的40%～60%。事實(shí)上，這部分集中居住的農(nóng)民生產(chǎn)方式并沒有轉(zhuǎn)變，農(nóng)民身份也沒有改變，土地仍然分散在這些農(nóng)民手中，難以形成規(guī)模流轉(zhuǎn)，而集中居住后面臨的這3個(gè)問題使得農(nóng)民從原來愿意種地轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在不愿意種地的狀態(tài)，或者在集中居住區(qū)近一點(diǎn)的地方種點(diǎn)瓜果蔬菜，有些甚至寧愿拋荒。如表2所示，除一些經(jīng)濟(jì)條件較好、種植蔬菜收益較高 (項(xiàng)目B)的地區(qū)外，現(xiàn)在大部分地區(qū)原來種糧積極性較高的農(nóng)民耕種土地意愿較低，平均意愿度僅占被調(diào)查農(nóng)民的37%。因此，地方政府在增減掛鉤制度實(shí)施過程中，存在違背農(nóng)民意愿的現(xiàn)象，農(nóng)民“被上樓”，種糧積極性減弱，一定程度上也加劇了農(nóng)村土地拋荒、撂荒，難以保障糧食生產(chǎn)的有效性。

表2 增減掛鉤農(nóng)民集中居住意愿度與繼續(xù)耕種耕地意愿度 %

3．2．2 耕地?cái)?shù)量質(zhì)量難保障，威脅糧食安全

增減掛鉤制度要求耕地面積不減少、耕地質(zhì)量不降低，其實(shí)質(zhì)是要求達(dá)到耕地總量的動態(tài)平衡。事實(shí)上，追求更多建設(shè)用地指標(biāo)成為了地方政府實(shí)施增減掛鉤的動力，而忽視了耕地?cái)?shù)量與質(zhì)量的保障。從理論上來看，實(shí)行“占一補(bǔ)一”保障了耕地?cái)?shù)量不減少，但實(shí)際上大部分地區(qū)并沒有對拆舊區(qū)宅基地進(jìn)行耕地復(fù)墾，或者復(fù)墾比例較低，而且復(fù)墾耕地質(zhì)量明顯偏低，導(dǎo)致實(shí)際耕地?cái)?shù)量減少、質(zhì)量下降。其實(shí)這其中的主要問題在于增減掛鉤制度仍處于試點(diǎn)探索階段，由政府主導(dǎo)實(shí)施的過程中存在諸困難，如資金限制、操作困難等，導(dǎo)致復(fù)墾耕地處于難以監(jiān)管、無力監(jiān)管的狀態(tài)，自然也難以保證拆舊區(qū)復(fù)墾耕地的數(shù)量與質(zhì)量。

結(jié)合課題組調(diào)研資料與土樣采集實(shí)驗(yàn)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析 (表3、表4)，調(diào)研區(qū)域增減掛鉤項(xiàng)目區(qū)耕地復(fù)墾比例僅46%，部分項(xiàng)目區(qū)甚至沒有復(fù)墾，處于拋荒閑置狀態(tài)或用作建設(shè)用地指標(biāo)，其結(jié)果導(dǎo)致耕地?cái)?shù)量減少。從土壤質(zhì)量指標(biāo)測定結(jié)果來看，增減掛鉤項(xiàng)目區(qū)復(fù)墾耕地土壤質(zhì)量指標(biāo)含量明顯低于同區(qū)位原有耕地含量，復(fù)墾耕地質(zhì)量整體較差，達(dá)不到質(zhì)量不降低的要求。這種“占優(yōu)補(bǔ)劣”、“多占少補(bǔ)”現(xiàn)象一定程度上降低了糧食生產(chǎn)能力，對糧食安全是一種嚴(yán)重威脅。

3．2．3 利益分配不公:城鄉(xiāng)利益沖突，社會保障難落實(shí)

由于我國長期形成城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，政府在政策與財(cái)力是大都偏向于城鎮(zhèn)，這必然導(dǎo)致城鎮(zhèn)利益優(yōu)先于農(nóng)村利益［15］。雖然增減掛鉤制度明確規(guī)定掛鉤置換指標(biāo)收益必須全部返還農(nóng)村，但事實(shí)上很多地方政府只管掛鉤數(shù)量平衡，除去集中居住區(qū)占用指標(biāo)，剩余掛鉤指標(biāo)全部用于城鎮(zhèn)新區(qū)建設(shè)，而且土地出讓金和增值收益被納入到地方財(cái)政用作市鎮(zhèn)建設(shè)資金，并未返還農(nóng)村。這實(shí)質(zhì)上沒有改變城鎮(zhèn)擴(kuò)張外部性停留在農(nóng)村的局面，盡管農(nóng)村土地整理出來建設(shè)用地指標(biāo)掛鉤進(jìn)入城鎮(zhèn)獲取土地收益，作為主體之一的農(nóng)民群體并沒有從制度規(guī)范層面落實(shí)其享受土地收益的權(quán)益保障，這種無制度保障的利益分配安排導(dǎo)致城鄉(xiāng)利益發(fā)生沖突。

表3 增減掛鉤項(xiàng)目區(qū)耕地復(fù)墾情況 %

表4 增減掛鉤項(xiàng)目區(qū)復(fù)墾耕地與原有耕地土壤質(zhì)量指標(biāo)對比

增減掛鉤在實(shí)施過程中涉及核心問題就是拆舊補(bǔ)償問題。由于一些地方政府盲目追求建設(shè)用地指標(biāo)，往往忽視了農(nóng)民的意愿，部分地方拆舊補(bǔ)償不到位或補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低，以致農(nóng)民利益受損，基本生活與就業(yè)問題存在困難，社會保障問題難以落實(shí)。根據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)分析，56．25%的人群對增減掛鉤過后的生活狀況表示不滿意，主要原因在于生活成本增減而家庭收入不變或減少，且掛鉤安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低、地區(qū)差異大，社會保險(xiǎn)、就業(yè)沒有保障。據(jù)課題組調(diào)查，有87%的農(nóng)民表示集中居住后生活成本明顯增加，79%表示家庭收入保持不變或減少，生活困難程度明顯增加。就補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)而言，地區(qū)差異化明顯且補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，部分地方農(nóng)民采用低價(jià)購房的方式取得居住房屋，而僅得到60～120元/月·人的補(bǔ)助，而這部分人群就業(yè)存在一定困難，基本生活難以保障。

3．2．4 操作缺監(jiān)督:指標(biāo)掛鉤不規(guī)范，規(guī)劃不科學(xué)

根據(jù)規(guī)定，增減掛鉤建設(shè)用地指標(biāo)要優(yōu)先考慮農(nóng)村新增建設(shè)需要，在有節(jié)余的前提下可調(diào)劑為城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，但必須符合規(guī)劃并納入年度建設(shè)用地計(jì)劃［6］。而事實(shí)上，由于指標(biāo)流轉(zhuǎn)在增減掛鉤制度指導(dǎo)意見中沒有明確的規(guī)定，加上小城鎮(zhèn)、農(nóng)村缺乏產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，潛在用地需求難以直接體現(xiàn)，其新增建設(shè)用地需求被忽視或弱化，而整理出來的建設(shè)用地指標(biāo)需要流轉(zhuǎn)進(jìn)入城鎮(zhèn)才能體現(xiàn)收益，容易形成地方政府兼具自我實(shí)施與自我監(jiān)督的雙重角色，這種操作方式是缺乏有效監(jiān)督的。所以，增減掛鉤制度在被地方政府不斷“異化”的過程中，獲取城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)成為了實(shí)施增減掛鉤試點(diǎn)的首要目標(biāo)，一些地方將拆舊并村節(jié)約出來的土地除去集中居住區(qū)占地指標(biāo)外，均用于城鎮(zhèn)建設(shè)而沒有考慮農(nóng)村新增建設(shè)需要，而且掛鉤指標(biāo)收益全部進(jìn)入“土地財(cái)政”，其結(jié)果造成了大規(guī)模的拆村并院、造城運(yùn)動。

《管理辦法》中明確提出增減掛鉤試點(diǎn)必須符合土地利用總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)建設(shè)與新農(nóng)村建設(shè)要求，換言之，必須以規(guī)劃為先導(dǎo)。由于當(dāng)前村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃普遍滯后，掛鉤試點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃普遍缺位，項(xiàng)目區(qū)實(shí)施規(guī)劃與現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃及村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃不銜接的問題比較突出［16］。部分地方盲目擴(kuò)大增減掛鉤試點(diǎn)，強(qiáng)制性換取城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，這很大程度上在于科學(xué)合理規(guī)劃的不健全或缺失，包括規(guī)劃不協(xié)調(diào)等問題。此外，在增減掛鉤試點(diǎn)過程中，集中居住區(qū)規(guī)劃明顯滯后，部分試點(diǎn)區(qū)域在集中居住區(qū)選址時(shí)通常采用村民集體投票表決或集體協(xié)商的方式?jīng)Q定，并沒有相關(guān)的規(guī)劃配套。

4 結(jié)論與討論

在結(jié)合增減掛鉤試點(diǎn)區(qū)域?qū)嵉卣{(diào)研的基礎(chǔ)上，通過對增減掛鉤制度理論內(nèi)涵的界定，評價(jià)增減掛鉤制度實(shí)施正負(fù)績效，結(jié)論與討論如下。

(1)增減掛鉤作為一項(xiàng)緩解城鎮(zhèn)建設(shè)用地緊張與耕地保護(hù)矛盾的土地整理制度，具有深層次的理論內(nèi)涵，在促進(jìn)農(nóng)村土地集約利用、緩解城鎮(zhèn)建設(shè)用地壓力、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展與推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、改善人居環(huán)境等方面產(chǎn)生了積極作用。

(2)由于增減掛鉤制度在實(shí)施過程中，存在實(shí)踐與理論層面的異化，地方政府單純追求城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)的目的，使得增減掛鉤制度實(shí)施暴露出諸多問題:違背農(nóng)民意愿，強(qiáng)行置換土地，農(nóng)民“被上樓”導(dǎo)致其種糧積極性減弱，加劇耕地拋荒、撂荒;拆舊區(qū)耕地復(fù)墾比例明顯偏低、耕地質(zhì)量較差，難以實(shí)現(xiàn)耕地資源占補(bǔ)平衡，威脅糧食安全;只管掛鉤數(shù)量平衡導(dǎo)致農(nóng)村土地收益難返還，城鄉(xiāng)土地利用沖突加劇，拆舊安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、差異大，社會保障難落實(shí);周轉(zhuǎn)指標(biāo)忽視農(nóng)村建設(shè)需求，流轉(zhuǎn)不規(guī)范，缺乏合理科學(xué)的規(guī)劃等。

任何一個(gè)新政策的實(shí)施，難免會有各種矛盾和問題出現(xiàn)。尤其我國農(nóng)村土地制度問題是牽一發(fā)而動全身，復(fù)雜而又矛盾重重。從理論上講，增減掛鉤政策無疑是一個(gè)創(chuàng)新性制度設(shè)計(jì)，在試點(diǎn)中帶來正向績效的同時(shí)，也有一些問題存在。及時(shí)發(fā)現(xiàn)并正視問題，讓政策繼續(xù)發(fā)揮正向績效，而在運(yùn)行中規(guī)避或糾正其負(fù)面影響是增減掛鉤制度必須首先解決的問題。通過以上分析，增減掛鉤制度必須更加關(guān)注和解決以下問題:①農(nóng)民利益和保障問題。如何依據(jù)現(xiàn)實(shí)國情建立起適用于增減掛鉤制度的農(nóng)民保障體系、糾正當(dāng)前存在的一些偏差是一個(gè)值得深入研究的問題，包括充分體現(xiàn)農(nóng)民意愿、科學(xué)合理補(bǔ)償、提高農(nóng)民種糧積極性等。②城鄉(xiāng)利益共享問題。在新型城鎮(zhèn)化背景下，如何轉(zhuǎn)變城鄉(xiāng)關(guān)系，在增減掛鉤實(shí)施過程中充分體現(xiàn)利益共享的原則，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)利益沖突、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是增減掛鉤制度的深層次矛盾，還有待進(jìn)一步探究。③耕地生產(chǎn)能力保護(hù)問題。現(xiàn)行增減掛鉤制度實(shí)施中，對耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量有明顯負(fù)面影響，這是涉及國家糧食安全的重要因素，如何加強(qiáng)復(fù)墾耕地?cái)?shù)量質(zhì)量監(jiān)管，包括增減掛鉤項(xiàng)目區(qū)科學(xué)合理規(guī)劃，周轉(zhuǎn)指標(biāo)規(guī)范化流轉(zhuǎn)等問題還需要進(jìn)行綜合研究。

［1］林國斌，蔡為民，吳云青，等．城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的理論分析及影響因素研究．生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2012，(10):24～27

［2］王振波，方創(chuàng)琳，王婧．城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策觀察與思考．中國人口·資源與環(huán)境，2012，22(1):96～102

［3］易小燕，陳印軍，肖碧林，等．城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤運(yùn)行中出現(xiàn)的主要問題與建議．中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃，2011，32(1):10～13

［4］國務(wù)院．關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)切實(shí)做好農(nóng)村土地整治工作的通知．2011-04-02．http://www．gov．cn/zwgk/2011-04-02/content-1837．htm

［5］國土資源部．城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法．2009-03-02．http://www．mlr．gov．cn/xwdt/zytz/200903/t20090302-115435．htm

［6］陳錫文．農(nóng)村改革三大問題．［2010-10-01］http://www．chinareform．net/2010/1001/21531．html

［7］張長春，陳利根．城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的制度分析．2011-06-16．http://www．lcrc．org．cn/publish/portal0/tab164/info7353．htm

［8］張一鳴，劉?。ㄔO(shè)用地增減掛鉤制度:問題與出路．西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2011，13(4):20～24

［9］葉劍平．城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策內(nèi)涵．中國地產(chǎn)市場，2012，(12):8

［10］李旺君，王雷．城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減孤掛鉤的利弊分析．國土資源情報(bào)，2009，(4):34～37

［11］李旺君，呂昌河．我國呈現(xiàn)建設(shè)用地增減掛鉤透視．中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃，2013，34(3):16～21

［12］王善信．城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤背景下農(nóng)民被上樓問題分析．戰(zhàn)略決策研究，2013，(3):90～96

［13］涂重航．多省市強(qiáng)行撤村圈地發(fā)土地財(cái)，失去宅基地農(nóng)民被上樓．新京報(bào)，2010-11-02

［14］薛翠翠．增減掛鉤為什么“暫?！保恋乜茖W(xué)動態(tài)，2011，(2):1～3

［15］張旭，廖和平，楊偉，等．淺析城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤對新農(nóng)村建設(shè)的作用．西南師范大學(xué)學(xué)報(bào) (自然科學(xué)版)，2012，37(5):135～139

［16］曹紹甲，李顯書．城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策解讀．法制與社會，2009，(28):290～291