界首：土地流轉(zhuǎn)“第一市”的背后

■本刊記者 吳明華

兩年前，當(dāng)28歲的劉大衛(wèi)辭去北京的工作，回到家鄉(xiāng)安徽界首當(dāng)“職業(yè)農(nóng)民”時，遭到家人的強(qiáng)烈反對。但劉大衛(wèi)有自己的夢想，他不是像祖祖輩輩那樣種幾畝薄田，而是發(fā)展現(xiàn)代有機(jī)農(nóng)業(yè)。

在上一輩人看來，跳出“農(nóng)門”又回歸農(nóng)業(yè)，讓人難以理解；而將自己的土地流轉(zhuǎn)給別人種，很多農(nóng)民難以接受。然而兩年后，這一切都發(fā)生了轉(zhuǎn)變。今年初，劉大衛(wèi)的家庭農(nóng)場規(guī)模已達(dá)2000畝。

在界首市，像劉大衛(wèi)這樣千畝以上的經(jīng)營大戶有10戶，百畝以上的則有700多戶，全市流轉(zhuǎn)率達(dá)70.3%，遠(yuǎn)高于安徽同期28.7%的流轉(zhuǎn)水平。而2011年，界首流轉(zhuǎn)面積只占耕地總面積的16.5%。

短短兩年多時間，界首如何一躍成為土地流轉(zhuǎn)安徽“第一市”？在土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)之后，又會面臨哪些仍待破解的現(xiàn)實問題？

流轉(zhuǎn)引發(fā)的變革

劉大衛(wèi)從首都師范大學(xué)畢業(yè)后，一直在北京一家農(nóng)業(yè)科技公司工作，這讓他對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有了深入的了解。2012年春節(jié)返鄉(xiāng)期間，劉大衛(wèi)看到許多鄉(xiāng)親還在用傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)種植模式，效益不高，于是產(chǎn)生返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)念頭。

“一家一戶傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)種植已嚴(yán)重制約農(nóng)業(yè)的發(fā)展，只有推行土地流轉(zhuǎn)和發(fā)展現(xiàn)代有機(jī)農(nóng)業(yè)才大有希望?！眲⒋笮l(wèi)的想法與界首市委書記劉玉建不謀而合。

“長期以來，我們在‘三農(nóng)’工作中遇到了一些問題，比如土地分散、農(nóng)民分散、項目分散等。政府對農(nóng)業(yè)投入很多，但收效有限，農(nóng)業(yè)經(jīng)營依然粗放，農(nóng)民收入難提高。這也在逼著我們?nèi)ニ伎?，如何?yīng)對形勢的變化?！眲⒂窠ㄕf。

位于安徽西北部的界首市，雖然是產(chǎn)糧大縣，但農(nóng)業(yè)發(fā)展一直受困于人多地少的矛盾。界首擁有耕地58.1萬畝，農(nóng)業(yè)人口卻有63萬，人均不足八分地。在界首39萬的農(nóng)村勞動力人口中，僅有不到一半耕作土地，其中很多是留守的老弱婦孺。人們形容是種“懶地”，即種下去后靠天收，沒有任何的管理和技術(shù)支持。

“過去我們一直在建農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)體系，但新技術(shù)推廣仍然比較難，為什么？最主要的就是點多面廣，推廣難度大?！眲⒂窠ㄕJ(rèn)為，目前農(nóng)業(yè)已經(jīng)到了向市場化、現(xiàn)代化變革的關(guān)口。要想提高農(nóng)業(yè)效益、促進(jìn)農(nóng)民增收，就必須告別傳統(tǒng)的經(jīng)營方式，與現(xiàn)代市場接軌。這一過程中，首先要解決的問題，就是規(guī)模問題，一定的規(guī)模是實行現(xiàn)代經(jīng)營的前提和基礎(chǔ)。

2012年，一場土地經(jīng)營方式的變革，在界首迅速拉開帷幕。界首市相繼出臺《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)獎補(bǔ)資金使用和評審辦法》等6份文件，建立了土地流轉(zhuǎn)的政策體系。其中，市財政每年拿出不少于300萬元，對設(shè)施農(nóng)業(yè)、家庭農(nóng)場、流轉(zhuǎn)大戶、經(jīng)營主體進(jìn)行獎補(bǔ)。

有政府支持，劉大衛(wèi)信心滿滿準(zhǔn)備大干一場，但一開始卻遇到不少難題。因為一些農(nóng)民疑慮重重，不愿意流轉(zhuǎn)土地。

任何改革轉(zhuǎn)變觀念都是首要前提。劉玉建發(fā)現(xiàn)，真正決定土地流轉(zhuǎn)與否的都是外出打工的人，但他們對政策并不了解。于是，界首市發(fā)出15萬封《致外出務(wù)工經(jīng)商人員的一封信》，宣傳土地流轉(zhuǎn)政策和增收致富的典型，讓他們消除誤解、放心流轉(zhuǎn)。

由于土地流轉(zhuǎn)涉及千家萬戶，需要一家一戶細(xì)致做工作，因此，發(fā)揮基層干部的積極性最關(guān)鍵。為此，界首市出臺獎勵政策，對土地流轉(zhuǎn)前6名先進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，分別獎勵3萬至5萬元；對前30名先進(jìn)村，每村獎勵1萬元。

“關(guān)鍵看村干部愿不愿意干事。流轉(zhuǎn)是比較麻煩的事，一家一戶要協(xié)調(diào)溝通，外來人不熟悉，紐帶就是村干部?！眲⒂窠ㄕf，針對不同情況，界首的基層干部摸索出了租賃、轉(zhuǎn)包、入股、托管等靈活多樣的流轉(zhuǎn)模式。這成為驅(qū)動界首土地流轉(zhuǎn)快速推進(jìn)的“加速器”。

為了使土地流轉(zhuǎn)規(guī)范有序，界首市建立了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)，設(shè)立市、鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心19個，村居土地流轉(zhuǎn)工作站163個。統(tǒng)一制定土地流轉(zhuǎn)合同示范文本，規(guī)范合同簽訂和鑒證。同時，積極開展土地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)解仲裁，保護(hù)流轉(zhuǎn)雙方合法權(quán)益。2013年，界首市農(nóng)村土地承包仲裁委員會立案10件、仲裁10件。

在市、鎮(zhèn)、村強(qiáng)大政策體系的支持下，劉大衛(wèi)很快流轉(zhuǎn)土地2000畝，注冊成立了當(dāng)?shù)厥准壹彝マr(nóng)場。他計劃用小麥玉米秸稈作飼料發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)、用牲畜糞便作肥料發(fā)展種植業(yè)，通過采用先進(jìn)技術(shù)來發(fā)展現(xiàn)代有機(jī)農(nóng)業(yè)。

“土地流轉(zhuǎn)到我們手里，不能再像以前那樣低水平經(jīng)營，要讓每一寸土地都能產(chǎn)生最大效益?！眲⒋笮l(wèi)告訴《決策》。

高流轉(zhuǎn)率背后的擔(dān)憂

盡管成了土地流轉(zhuǎn)比例安徽“第一市”，但這樣的帽子并沒有給當(dāng)?shù)貛矶嗌俟猸h(huán)，反而是不少的挑戰(zhàn)。

“70.3%的流轉(zhuǎn)率是不是適中，究竟一個地區(qū)流轉(zhuǎn)率要達(dá)到多少？對這個問題我們也正在研究?！苯缡资惺虚L李磊說。

外界有人擔(dān)心，在短期內(nèi)迅速提高流轉(zhuǎn)率、追求土地規(guī)模，會不會大量增加“失地農(nóng)民”，會不會給將來埋下隱患。

李磊認(rèn)為，流轉(zhuǎn)率是由市情決定的。土地流轉(zhuǎn)在界首比別的地方更迫切，而且必須這樣做。因為界首市是安徽人口密度最大的縣級市，平原地區(qū)適宜規(guī)?；?jīng)營。且工商業(yè)發(fā)展較快，就業(yè)比較充分，本地務(wù)工人員占勞動力20%以上。

界首人有外出經(jīng)商的傳統(tǒng)，常年外出務(wù)工經(jīng)商人員占勞動力比例達(dá)40%以上，導(dǎo)致農(nóng)民惜地心理不重，流轉(zhuǎn)愿望較強(qiáng)。較高的農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平則為流轉(zhuǎn)提供了基礎(chǔ)，界首農(nóng)機(jī)化綜合水平達(dá)86%，超過全省22個百分點。

在李磊看來，界首農(nóng)民轉(zhuǎn)移不是土地流轉(zhuǎn)的結(jié)果，而是前提條件，他們是看準(zhǔn)了機(jī)遇、順勢而為。

在界首市大黃鎮(zhèn)，冠林公司流轉(zhuǎn)2000多畝土地發(fā)展苗木基地?！拔覀兞鬓D(zhuǎn)的土地，按每畝550公斤小麥隨行就市折算成現(xiàn)金，一年一付。農(nóng)民一畝地一年就有1000多元租金收入?；剡€常年雇傭四五百名農(nóng)民，月薪在1000元到3000元之間，所以周邊的農(nóng)民都愿意把土地流轉(zhuǎn)給我們?！惫诹止矩?fù)責(zé)人肖克路告訴《決策》。

土地流轉(zhuǎn)后的農(nóng)民并沒有成為“失地農(nóng)民”，收入反而有了較大增加。界首市副市長劉博說，該市50畝以上連片經(jīng)營大戶經(jīng)常雇傭人員近9000人，日工資30-50元，實現(xiàn)了規(guī)模經(jīng)營有效益、流出土地能增收的雙贏目標(biāo)。2013年農(nóng)民人均純收入8384元，增長14.2%，在阜陽地區(qū)處于領(lǐng)先位置。

增加農(nóng)民收入，只是土地流轉(zhuǎn)帶來的諸多效益之一?！傲鬓D(zhuǎn)土地的大戶，對于農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣積極性非常高。大戶們就指望提高產(chǎn)量，在付完農(nóng)民的流轉(zhuǎn)費(fèi)用后還有利潤?！眲⒉┱f，土地流轉(zhuǎn)后的規(guī)模經(jīng)營，有利于先進(jìn)技術(shù)的引進(jìn)與使用，提高土地產(chǎn)出率。

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)“工業(yè)生產(chǎn)”

界首市土地流轉(zhuǎn)后的大規(guī)模設(shè)施農(nóng)業(yè)，畝均投資都在萬元以上，2013年總投入多達(dá)6.1億元。巨大的投入讓界首的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)雛形初現(xiàn)，但高投入必然伴隨著高風(fēng)險。

“附加值高的，投入大、風(fēng)險也大，一但遇到市場行情變化，可能就要虧本?！比藗儞?dān)憂，隨著流轉(zhuǎn)率提高，最擔(dān)心的是經(jīng)營風(fēng)險，會不會危及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定。

對于那些經(jīng)營大戶來說，土地流轉(zhuǎn)只是剛開始，接下來還要面對更多的困難。比如，融資體系不配套、農(nóng)業(yè)保險不健全，加上難以預(yù)測的自然災(zāi)害、市場變化，使得農(nóng)業(yè)的風(fēng)險越來越向大戶集中。

“不解決大戶的后顧之憂，土地流轉(zhuǎn)就可能會出現(xiàn)反復(fù)。”劉玉建說。針對土地流轉(zhuǎn)后規(guī)模經(jīng)營風(fēng)險大的問題，2013年10月，界首市在安徽率先出臺金融方案，通過財政補(bǔ)貼部分保費(fèi)，提高農(nóng)業(yè)保險金額，開展保單質(zhì)押，財政給予適當(dāng)貼息方式，化解規(guī)模經(jīng)營風(fēng)險。

界首市將小麥、玉米、大豆的保險金額分別由原來的270元、250元、170元提高到500元、400元和260元。對農(nóng)戶補(bǔ)交的保費(fèi)、承擔(dān)的設(shè)施農(nóng)業(yè)保險、保證保險的保費(fèi)，給予50%補(bǔ)貼；對大宗農(nóng)作物、設(shè)施農(nóng)業(yè)保單質(zhì)押貸款和保證保險貸款，給予50%貼息。把流轉(zhuǎn)土地連片100畝以上種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場、專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等，都納入財政貼息范圍，為他們提供擔(dān)保。

同時，財政按1:1的比例，配套設(shè)立農(nóng)業(yè)信貸風(fēng)險準(zhǔn)備基金。界首市還出臺《金融機(jī)構(gòu)支持三農(nóng)考核方案》，把對大戶、合作社、龍頭企業(yè)的貸款余額作為考核指標(biāo)之一，動態(tài)調(diào)整對公存款，激勵金融機(jī)構(gòu)擴(kuò)大縣域貸款。

目前，界首市規(guī)模經(jīng)營主體參加補(bǔ)充保險4.7萬畝，財政補(bǔ)貼保費(fèi)24.2萬元，市農(nóng)商行授信26戶750萬元，發(fā)放保單質(zhì)押貸款520萬元。

與上一輩相比，劉大衛(wèi)們的經(jīng)營方式已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化。金融、保險等現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)方式，已經(jīng)越來越多地進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，給現(xiàn)代農(nóng)業(yè)帶來了活力和保障。

對于土地流轉(zhuǎn)，劉玉建更喜歡用“工業(yè)生產(chǎn)”的理念。他認(rèn)為，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也必須用工業(yè)意識來謀劃，“土地流轉(zhuǎn)僅僅只是開始，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，必須在此基礎(chǔ)上，推進(jìn)思想觀念的轉(zhuǎn)變，生產(chǎn)和產(chǎn)出水平的提高，最終實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的市場化。”

如何投入是問題

已經(jīng)有2000畝規(guī)模的劉大衛(wèi)，對于實現(xiàn)他的夢想似乎已經(jīng)萬事俱備。但年輕人特有的冒險精神，讓他想再擴(kuò)大規(guī)模。當(dāng)他把想法向界首市委常委、組織部部長王建說時，沒想到卻遭到了反對。

“不行。你最好先把這2000畝地種好再說?！蓖踅ㄕf，對于這樣規(guī)勸的原因是，去年秋收他突然接到劉大衛(wèi)電話，收下來的小麥無處晾曬，最后不得不動用“權(quán)力”，幫其聯(lián)系附近工業(yè)園區(qū)和當(dāng)?shù)丶Z站曬場才得以解決，“加上老天爺幫忙沒下雨，否則你看他現(xiàn)在還能笑得出來？”

“規(guī)模經(jīng)營對基礎(chǔ)設(shè)施的要求更高，農(nóng)業(yè)越發(fā)展，水利、道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足問題越來越突出?！眲⒋笮l(wèi)說，以用電為例，供電部門不愿送電到地頭，灌溉只能用柴油發(fā)電澆地，這一項成本就增加5倍以上。

過去多年，政府對農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施的投入欠賬過多，大部分的耕地條件較差，而進(jìn)入土地流轉(zhuǎn)市場的土地多為偏僻地點。雖然近年來政府投入大量資金，實施農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、土地整理、小農(nóng)水項目等，但受各項目實施政策的限制，短期內(nèi)難以改變落后狀況，與現(xiàn)代設(shè)施農(nóng)業(yè)仍有很大差距。

“從政府角度說，現(xiàn)在每年對農(nóng)業(yè)的投入并不低，但投資分散在各個部門，效果并不理想。”界首市副市長康埝說，去年水利部門完成投資1.29億元，農(nóng)業(yè)發(fā)展項目4400多萬元，國土部門5100萬元，農(nóng)業(yè)部門3100多萬元。每年涉農(nóng)投入都在2億元以上，但大都是有人投資，沒人管理，投資效益很低。

一些部門對上爭取項目資金，但實際上項目脫離實際情況，甚至項目申報之后沒有辦法實施。沒有根據(jù)實際發(fā)展需要投資，這樣就形成了巨大浪費(fèi)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營基礎(chǔ)設(shè)施很難得到真正提高。

為了改變原來的投資模式，今年初，界首市成立了“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司”。市政府先行注入資本金3000萬元，隨著公司規(guī)模的不斷壯大，注冊資本金將逐步擴(kuò)大到1億元。

在康埝看來，借用城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資模式，把原來的服務(wù)變成經(jīng)營，用經(jīng)營的理念來進(jìn)行一些大的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入，這是下一步需要探索的方向，“只有這樣，才能為提升現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的效益和競爭力，奠定堅實的基礎(chǔ)”。