城鎮(zhèn)化越坎：兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的現(xiàn)實(shí)與渴求

■本刊記者 范琦娟

辦公桌前的朱少峰滿腹愁思，身為潛山縣源潭鎮(zhèn)規(guī)劃局局長，無法為鎮(zhèn)里修建污水處理廠成了他的心病，“源潭鎮(zhèn)擁有省級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，按規(guī)格需配備一個(gè)污水處理廠。建廠需要30畝土地，沒有土地指標(biāo)的眼下，談何建起？”

同樣作為擁有省級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的肥東縣撮鎮(zhèn)，則已建成日處理5000噸的污水處理廠，傲居安徽省鎮(zhèn)級(jí)之首。身為經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)，撮鎮(zhèn)在新型城鎮(zhèn)化方面走在全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)前列，但也面臨轉(zhuǎn)型升級(jí)的問題。

源潭鎮(zhèn)和撮鎮(zhèn)相距甚遠(yuǎn)，前者藏于皖西南腹地，后者緊臨省會(huì)核心。同為擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)試點(diǎn)鎮(zhèn)，但兩者先天條件不等，城鎮(zhèn)化進(jìn)度參差，面臨難題有同有異。

相似處境，不同進(jìn)度

永輝集團(tuán)安徽總部暨華東物流配送中心，2012年進(jìn)入肥東縣撮鎮(zhèn)鎮(zhèn)商貿(mào)物流園。配送中心現(xiàn)有120名員工，均為附近鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民，年齡層集中在24歲至43歲，且多是女性。生鮮部的張大姐說：“我們現(xiàn)在按時(shí)上下班，每月能掙到2000元，還有五險(xiǎn)一金。雖然是住在鎮(zhèn)上，感覺和城里人差不多了?！?/p>

很多像張大姐一樣的撮鎮(zhèn)人，不出遠(yuǎn)門，在鎮(zhèn)里就找到了工作，這是因?yàn)榇殒?zhèn)鎮(zhèn)雄厚的工業(yè)實(shí)力。其實(shí)力從數(shù)字中可見一斑，鎮(zhèn)上三產(chǎn)比例為 8：49：43，工業(yè)占主導(dǎo)地位。全鎮(zhèn)共有企業(yè)1110家，規(guī)模以上企業(yè)95家，規(guī)上工業(yè)總產(chǎn)值200.4億元，占肥東縣的27.36%。2013年撮鎮(zhèn)鎮(zhèn)財(cái)政收入達(dá)8.4億元，固定資產(chǎn)投資75億元，招商引資到位34億元。這些成績得力于撮鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)布局，撮鎮(zhèn)擁有省級(jí)商貿(mào)物流園，以及兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)集聚區(qū)，還有以建華萬畝荷花園、仙臨6000畝現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園為核心的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)。

合理的產(chǎn)業(yè)布局，極大地解決了撮鎮(zhèn)鎮(zhèn)群眾就業(yè)。數(shù)據(jù)顯示，2013年全鎮(zhèn)勞動(dòng)力總數(shù)為54800人，當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)數(shù)為43248人，就業(yè)率達(dá)96.5%?！艾F(xiàn)在鎮(zhèn)里老百姓很少去外地打工，越來越多的人在家門口的企業(yè)上班。以前的城鎮(zhèn)化是背井離鄉(xiāng)下的城鎮(zhèn)化，沒有家庭溫暖，撮鎮(zhèn)則在家門前實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，解決了就業(yè)和居住問題?！狈蕱|縣委常委、撮鎮(zhèn)鎮(zhèn)黨委書記吳立新告訴《決策》。

在工業(yè)發(fā)展和就業(yè)前景充分保障下，撮鎮(zhèn)大力強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。全鎮(zhèn)18條道路同時(shí)開工，堪稱壯觀，總投資達(dá)21億元，覆蓋商貿(mào)物流開發(fā)區(qū)、中部片區(qū)和老鎮(zhèn)區(qū)。同時(shí)，鎮(zhèn)區(qū)污水管網(wǎng)建設(shè)、環(huán)巢湖流域水環(huán)境治理、店埠河綜合治理、大氣污染綜合防治等生態(tài)工程，共同推進(jìn)。

相比撮鎮(zhèn)，源潭鎮(zhèn)地處山區(qū)，工業(yè)起步較晚，但另辟蹊徑思謀圖變，成功打造成“中國刷業(yè)基地”。早在2012年，鎮(zhèn)內(nèi)直接從事刷子產(chǎn)品生產(chǎn)和銷售的各類注冊(cè)企業(yè)已達(dá)500多家，從業(yè)人員為1.7萬人。“我們的刷子產(chǎn)業(yè)，小到眉筆大到滾筒刷，品種齊全，現(xiàn)在已經(jīng)形成完整的產(chǎn)業(yè)鏈。刷子產(chǎn)業(yè)是無污染的，投資成本也不大，在鎮(zhèn)里形成了頗有特色的家庭作坊?！敝焐俜甯嬖V決策。

伴著新型城鎮(zhèn)化的腳步，源潭鎮(zhèn)與撮鎮(zhèn)一樣，選擇從基礎(chǔ)設(shè)施切入。首先打通交通脈絡(luò)，建成鎮(zhèn)區(qū)“5分鐘經(jīng)濟(jì)圈”和鎮(zhèn)村之間的“5分鐘經(jīng)濟(jì)圈”；其次健全供水排水、電力道路、路燈綠化等；最后重點(diǎn)打造新醫(yī)院和新幼兒園。建成的新源潭醫(yī)院可輻射30萬人，受益人數(shù)占潛山縣總?cè)丝诘?0%。新幼兒園占地10畝，共有12個(gè)班級(jí)，成為該鎮(zhèn)最具分量的一項(xiàng)民生工程。

顯而易見，撮鎮(zhèn)和源潭鎮(zhèn)都處在城鎮(zhèn)化高歌猛進(jìn)之中，但喜人外表下隱藏著相近的困擾?；A(chǔ)設(shè)施雖在完善，卻仍力不從心。撮鎮(zhèn)的3所中學(xué)和3所醫(yī)院在城鎮(zhèn)體量迅速增長下成為短板，無法滿足人口的急劇膨脹；源潭鎮(zhèn)污水處理廠暫無落處，缺乏天燃?xì)夤┙o，城鎮(zhèn)綠化不足，醫(yī)療技術(shù)落后等，都是擺在當(dāng)?shù)卣媲暗某擎?zhèn)化難題。

相似的現(xiàn)實(shí)處境，不同的發(fā)展進(jìn)度，讓兩鎮(zhèn)釋放著看似相同卻又不同的政策需求。

同質(zhì)化需求：錢、地、權(quán)

在《決策》記者實(shí)地采訪時(shí)，源潭鎮(zhèn)和撮鎮(zhèn)鎮(zhèn)相關(guān)負(fù)責(zé)人談的兩大關(guān)鍵詞都是“資金”和“土地”。雖然這是普遍性難題，但在基層卻有著不同的表現(xiàn)。

源潭鎮(zhèn)隸屬潛山縣，在該縣城鎮(zhèn)化“十二五”規(guī)劃中，被定位為縣域經(jīng)濟(jì)的次中心。2011年1月，省級(jí)源潭經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)被批復(fù)籌建。同時(shí)，源潭鎮(zhèn)也是安徽省第一批擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)試點(diǎn)。源潭鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程卻遇到始料未及的問題。

“在潛山縣大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)都建設(shè)了自己的‘經(jīng)濟(jì)園區(qū)’。”朱少鋒透露著擔(dān)憂，“因?yàn)榇蠹叶加薪?jīng)濟(jì)園區(qū)，資金和土地指標(biāo)就要分?jǐn)?。省里每年給縣里的土地指標(biāo)有限，如果用來招商的話，只夠幾個(gè)企業(yè)的建設(shè)用地。分配到鄉(xiāng)鎮(zhèn)后，每個(gè)園區(qū)能分到多少可想而知。”

面對(duì)資金和土地指標(biāo)的縮水，鄉(xiāng)鎮(zhèn)該從哪里獲得所需？

一般情況下，各地的城建資金大部分來源于土地出讓金。從國家到城鎮(zhèn)，行政級(jí)別越低，土地出讓金占城建資金比例越大，相反，“到手”的土地指標(biāo)卻越分越少。當(dāng)遭遇土地指標(biāo)嚴(yán)重縮水時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能“自尋出路”。

源潭鎮(zhèn)政府把希望投向了投融資體制改革上。在政府性債務(wù)升級(jí)和投資升級(jí)過程中，“我們鎮(zhèn)原本有一個(gè)融資平臺(tái)，即‘潛山縣源潭建設(shè)投資有限公司’。同時(shí)我們建議銀行加入城鎮(zhèn)建設(shè)中來。比如燃?xì)饨ㄔO(shè)，全鎮(zhèn)有2000余戶居民，市場需求很大。銀行可以先行投資，經(jīng)過市場運(yùn)行后，利益共享?！敝焐黉h提出構(gòu)想。

可是美好的構(gòu)想短期內(nèi)無法實(shí)現(xiàn)，鎮(zhèn)區(qū)的發(fā)展又再次聚焦回土地。

欲出讓土地，必須有土地指標(biāo)。在縣里分配土地指標(biāo)不足情況下，源潭鎮(zhèn)選擇從其他項(xiàng)目上申請(qǐng)指標(biāo)。按政策要求，可通過占補(bǔ)平衡、土地置換方式控制用地指標(biāo)，農(nóng)田復(fù)墾符合要求。由此農(nóng)田復(fù)墾成為“救命稻草”，即復(fù)墾100畝地，就能申請(qǐng)到100畝的建設(shè)用地。

現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)田復(fù)墾這最后一條可行之路，面臨即將夭折的危機(jī)?！俺＠碚f，國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、城鎮(zhèn)總體規(guī)劃，土地利用總體規(guī)劃應(yīng)該同步，這樣才能科學(xué)、客觀、有效的反映土地實(shí)際狀況。我們的城鎮(zhèn)總體規(guī)劃5年評(píng)估一次，可土地規(guī)劃10年未改，銜接起來就存在問題，出現(xiàn)符合規(guī)范的可復(fù)墾土地小于實(shí)際可復(fù)墾土地。多年下來，政府將規(guī)定內(nèi)可復(fù)墾土地已悉數(shù)用盡，明年拿什么申請(qǐng)土地指標(biāo)成為未知?！敝焐黉h苦惱地告訴《決策》。

同樣，資金難題也發(fā)生在撮鎮(zhèn)。作為經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)，2013年撮鎮(zhèn)擁有8.4億財(cái)政收入，可以與縣級(jí)財(cái)政相比擬。但在資金支配權(quán)上，撮鎮(zhèn)的土地出讓金、稅收、鎮(zhèn)融資平臺(tái)均被肥東縣回收，相應(yīng)的鎮(zhèn)里所有支出由縣級(jí)政府負(fù)責(zé)。

資金支配，折射出城鎮(zhèn)自主權(quán)的需求。“在擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)試點(diǎn)期，撮鎮(zhèn)獲得快速發(fā)展，試點(diǎn)去年到期了，省政府沒有提出續(xù)期。其實(shí)，現(xiàn)在國家已提到‘鎮(zhèn)級(jí)市’概念，賦予鎮(zhèn)以縣級(jí)管理權(quán)限，類似的簡政放權(quán)是我們一直渴求的，可這一目標(biāo)實(shí)現(xiàn)起來卻很遙遠(yuǎn)?！眳橇⑿孪Ｍ麛U(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)政策要繼續(xù)實(shí)施下去，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)有更多的自主權(quán)，更大的空間。

權(quán)力下放在源潭鎮(zhèn)也不理想。鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)級(jí)別為省級(jí)，實(shí)際以鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)園區(qū)標(biāo)準(zhǔn)定位，政策享受被打折扣?！皵U(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)如何兌現(xiàn)，誰去督查，都需要有效機(jī)制。鎮(zhèn)里的事要報(bào)批至縣里，再報(bào)批到省里，解決起來真難?！敝焐俜逭\懇地說。

差異化需求：產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與人的轉(zhuǎn)型

工業(yè)發(fā)展在新型城鎮(zhèn)建設(shè)中至關(guān)重要。源潭鎮(zhèn)的工業(yè)現(xiàn)狀，用朱少峰的話說，服務(wù)業(yè)發(fā)展迅速，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型卻未被提及。而這四個(gè)字卻是撮鎮(zhèn)的當(dāng)務(wù)之急。

“過去招商的時(shí)候，撿到籃子里都是菜，難免會(huì)引進(jìn)一些高能耗、低附加值、占地多的企業(yè)。新局勢(shì)下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境承載力的矛盾進(jìn)一步加大。解決這個(gè)問題，必然要求企業(yè)改變?cè)械纳a(chǎn)方式。因此，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)成為撮鎮(zhèn)在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化中的當(dāng)務(wù)之急。”吳立新分析道。

吳立新口中的高能耗、低附加值、占地多的企業(yè)主要指建工產(chǎn)業(yè)。它在撮鎮(zhèn)工業(yè)中占極大比重。全鎮(zhèn)66家建材企業(yè)，產(chǎn)值占全鎮(zhèn)規(guī)上工業(yè)總產(chǎn)值的42%。但建材產(chǎn)業(yè)本身粉塵污染大，耗能大。從2013年開始，撮鎮(zhèn)先后關(guān)停7家嚴(yán)重粉塵污染的企業(yè)，與已簽訂招商意向協(xié)議的3家企業(yè)協(xié)商終止了協(xié)議，協(xié)商搬遷了撮鎮(zhèn)鎮(zhèn)輪窯廠、紅旗建材等鎮(zhèn)內(nèi)老的建材企業(yè)，升級(jí)改造了48家燃煤鍋爐和工業(yè)鍋爐的設(shè)備。

“產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型是一項(xiàng)十分艱巨的工作，量大，難度大?！眳橇⑿聦?duì)此有著切身體會(huì)，他說，一個(gè)企業(yè)的搬遷，要經(jīng)過調(diào)查、宣傳、實(shí)施，耗時(shí)需三到五年。雖然國家已出臺(tái)多種限制政策，但也會(huì)出現(xiàn)不配合的企業(yè)。而且企業(yè)本身擁有合法證件，所以實(shí)際操作非常困難。

除了傳統(tǒng)工業(yè)要轉(zhuǎn)型升級(jí)，在農(nóng)民走向居民、村落走向社區(qū)的過程中，人的轉(zhuǎn)型在撮鎮(zhèn)也提上日程。

人的轉(zhuǎn)型，在現(xiàn)實(shí)生活中顯得極為迫切。比如在撮鎮(zhèn)的一些拆遷小區(qū)中，居民不愿意交付物業(yè)管理費(fèi)，即使是非常少的錢，居民也會(huì)從心理上排斥，最后成為政府買單。這種局面造成，一方面是農(nóng)民傳統(tǒng)生活方式根深蒂固，另一方面是政府社區(qū)管理上尚存不足。

提升居民素質(zhì)和加強(qiáng)社區(qū)管理，成為撮鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化過程中的重要抓手。撮鎮(zhèn)通過建立綜合文化站、社區(qū)服務(wù)志愿隊(duì)等，帶領(lǐng)居民融入社區(qū)，感受身份轉(zhuǎn)變。同時(shí)，政府加快轉(zhuǎn)變職能，增加基層服務(wù)意識(shí)，了解居民現(xiàn)實(shí)需求，讓管理踏實(shí)落地。

“居民素質(zhì)和社區(qū)管理不突破的話，只是形式上的城鎮(zhèn)化，不是實(shí)質(zhì)上的城鎮(zhèn)化”，吳立新說，“發(fā)展中硬件容易改善，但軟件改善需要一個(gè)過程，需要基層人員耐下心來做工作?！?/p>

無論是撮鎮(zhèn)鎮(zhèn)，還是源潭鎮(zhèn)，在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中還有很長一段路要走。但在正視自身現(xiàn)實(shí)和理清需求后，它們前進(jìn)的步伐會(huì)更快。