基本公共服務(wù)均等化的財(cái)政政策

李劍

摘 要：推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化是中國(guó)政府貫徹科學(xué)發(fā)a展觀、構(gòu)建和諧社會(huì)的重大決策。完善公共財(cái)政體制是推進(jìn)基本公共文化服務(wù)均等化的重要措施。但目前我國(guó)還存在著財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理、財(cái)稅體制不健全、基層公共財(cái)力匱乏，區(qū)域間的公共財(cái)力差距過(guò)大等問題，因此，必須對(duì)現(xiàn)行財(cái)政體制進(jìn)行改革，建立事權(quán)與財(cái)力相匹配的公共財(cái)政體制，完善轉(zhuǎn)移支付制度，健全基層財(cái)政支出體系，調(diào)整和優(yōu)化基層財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。

關(guān)鍵詞：基本公共服務(wù)；均等化；財(cái)政政策

改革開放三十六年來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)取得了舉世矚目的偉大成就，但同時(shí)也進(jìn)入了中等收入陷阱階段，城鄉(xiāng)差異較大，基本公共服務(wù)非均等化的現(xiàn)象普遍存在，這已經(jīng)成為影響社會(huì)公平和穩(wěn)定的重大因素。為此，黨的十六屆六中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》提出要 “ 逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均 等化?！秉h的十七大報(bào)告提出，“ 縮小各地區(qū)在享有公共服務(wù)方面的差距，使不同區(qū)域民眾 享有比較均等的就業(yè)、住房、醫(yī)療、教育、基本公共文化的機(jī)會(huì)、公共服務(wù)水平和良好生活環(huán)境。” 黨的十八大報(bào)告指出“加快改革財(cái)稅體制，健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制，完善促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)的公共財(cái)政體系，構(gòu)建地方稅體系，形成有利于結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會(huì)公平的稅收制度。”財(cái)政作為政府履行職能的重要物質(zhì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和主要政策工具，在推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化過(guò)程中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。但是，由于我國(guó)還是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，仍處在社會(huì)主義初級(jí)階段，與實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化要求相符合的公共財(cái)政體制尚不完善。因此，必須采取切實(shí)有效的措施對(duì)現(xiàn)行財(cái)政體制進(jìn)行改革，進(jìn)一步完善實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的公共財(cái)政體制。

一、基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵

正確理解基本公共服務(wù)均等化含義，必須從理論上完整把握公共服務(wù)與基本公共服務(wù)之間的邏輯關(guān)系，明確推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化概念的內(nèi)涵和外延。

1、基本公共服務(wù)的內(nèi)涵。所謂公共服務(wù)是指政府為滿足社會(huì)公共需要而提供的使社會(huì)成員公共受益的各項(xiàng)服務(wù)?；竟卜?wù)是政府提供的公共服務(wù)體系中的最基本的內(nèi)容，或者說(shuō)是指政府為滿足社會(huì)成員生存與發(fā)展的最低層次需要而提供的民生性的公共服務(wù)。

2、基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵。所謂基本公共服務(wù)均等化，是指把那些尚未達(dá)到均等化提供狀態(tài)或尚未達(dá)到社會(huì)均等化受益程度的基本公共服務(wù)，由政府非均等提供轉(zhuǎn)化為均等提供，由社會(huì)非均等受益轉(zhuǎn)化為社會(huì)均等受益的過(guò)程?；竟卜?wù)均等化包含著這樣兩方面內(nèi)容：一是在范圍上不是泛指滿足社會(huì)成員生存與發(fā)展最低層次需要的全部基本公共服務(wù)內(nèi)容，而是特指的那些尚未達(dá)到均等化提供狀態(tài)或尚未達(dá)到社會(huì)均等化受益程度的基本公共服務(wù)項(xiàng)目，如何實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。二是基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)是一個(gè)復(fù)合性的目標(biāo)體系，基本公共服務(wù)涉及到政府提供基本服務(wù)的財(cái)力均等化，政府提供基本服務(wù)的能力均等化，政府提供基本服務(wù)的結(jié)果均等化，社會(huì)成員從政府提供基本服務(wù)中獲得的受益程度均等化等多重含義。由于基本公共服務(wù)本質(zhì)上具有公共性和普惠性，只有實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，才符合基本公共服務(wù)本質(zhì)屬性和客觀要求。

二、我國(guó)基本公共服務(wù)均等化面臨的財(cái)政問題

（一）支出結(jié)構(gòu)有待完善

由于受到“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)”為中心的影響，財(cái)政支出以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為優(yōu)先，加之政府與市場(chǎng)的關(guān)系沒有調(diào)整好，導(dǎo)致政府直接參與有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，同時(shí)在政績(jī)考核體系中對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展類指標(biāo)的過(guò)度關(guān)注導(dǎo)致了政府財(cái)政支出向經(jīng)濟(jì)類項(xiàng)目?jī)A斜。這樣的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)無(wú)法適應(yīng)基本公共服務(wù)均等化的要求，使得政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的支出比重較低。轉(zhuǎn)移支付制度由于受到原有制度慣性和既得利益的影響并未起到平衡財(cái)政能力、促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的作用。

（二）財(cái)稅體制不夠健全

1、政府事權(quán)配置不合理。所謂事權(quán)是指每一級(jí)政府在公共事務(wù)和服務(wù)中應(yīng)承擔(dān)的任務(wù)和職責(zé)。我國(guó)憲法原則上僅對(duì)中央和地方政府職責(zé)范圍做出了規(guī)定，但沒有按照公共財(cái)政要求對(duì)地方各級(jí)政府的事權(quán)加以明確劃分，政府間事權(quán)不清直接導(dǎo)致政府責(zé)權(quán)交叉，財(cái)政支出責(zé)任越位、錯(cuò)位與缺位并存。同時(shí)，我國(guó)垂直的行政命令體系使上級(jí)政府常常對(duì)下級(jí)政府發(fā)出指令或考核指標(biāo)，但相應(yīng)的支出責(zé)任卻由下級(jí)政府全部或部分承擔(dān)，這種“事”在下而“權(quán)”在上的行政管理體制特征，對(duì)下級(jí)財(cái)政支出膨脹有著強(qiáng)烈的助推效應(yīng)，增加了下級(jí)政府尤其是縣鄉(xiāng)政府財(cái)政支出壓力。[1]

2、財(cái)權(quán)配置存在缺陷。所謂財(cái)權(quán)是指一級(jí)政府取得財(cái)政收入確定財(cái)政支出的權(quán)力。受我國(guó)行政管理體制約束，兩級(jí)政府間收入劃分的權(quán)力交由上一級(jí)政府決定，上級(jí)政府一般將數(shù)額大、較穩(wěn)定、增收潛力大的稅種上收或?qū)嵭泄蚕?，留給下級(jí)政府尤其是縣鄉(xiāng)政府的稅收種類數(shù)額小、較零散、征收成本高，導(dǎo)致下級(jí)缺乏與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相關(guān)性強(qiáng)的主體稅種，從而大大降低了下級(jí)稅收增長(zhǎng)彈性，基層缺乏基本公共服務(wù)的財(cái)力基礎(chǔ)。而上級(jí)對(duì)共享稅收增量部分采取上劃或分成的做法，導(dǎo)致上劃稅收增長(zhǎng)較快，而下級(jí)稅收增長(zhǎng)緩慢，下級(jí)自有財(cái)力也相應(yīng)減少，在這種財(cái)權(quán)上移而事權(quán)下移即事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配的情況下，下級(jí)政府提供公共服務(wù)的職責(zé)與其財(cái)力保障不匹配，導(dǎo)致上下級(jí)之間提供基本公共服務(wù)的差距越來(lái)越大。

（三）基本公共服務(wù)的基層財(cái)力匱乏

公共財(cái)政體制已初步建立，但其不合理的方面仍存在。政府事權(quán)和財(cái)權(quán)的不合理劃分，使得基層政府承擔(dān)了過(guò)多的公共服務(wù)職責(zé)，但又缺乏相應(yīng)的財(cái)力保障。同時(shí)上級(jí)政府將數(shù)額大、較穩(wěn)定、增收潛力大的稅種上收，數(shù)額小、較零散、征收成本高的稅種下放，導(dǎo)致基層政府缺乏有力的稅收來(lái)源增加財(cái)政收入。加之轉(zhuǎn)移支付制度均衡財(cái)政能力的作用不明顯，最終導(dǎo)致基層缺乏基本公共服務(wù)的財(cái)力基礎(chǔ)，無(wú)法很好的提供基本公共服務(wù)。

（四）區(qū)域間的財(cái)力差距導(dǎo)致了服務(wù)差異較大

縱向基本公共服務(wù)不均等是針對(duì)多級(jí)行政管理體制中，上下級(jí)政府之間提供基本公共產(chǎn)品差異狀況而言的，它反映的是不同級(jí)次政府間各自所承擔(dān)的基本公共服務(wù)供給職責(zé)與政府財(cái)政支出或財(cái)力之間的不均等。橫向基本公共服務(wù)不均等是針對(duì)同級(jí)政府間提供基本公共服務(wù)差異狀況而言的，它反映的是同一國(guó)內(nèi)部位于同一級(jí)次政府間各自所承擔(dān)的基本公共服務(wù)供給不均等。在我國(guó)，基本公共服務(wù)橫向不均等與縱向不均等同樣存在很大差距。由于各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距大，導(dǎo)致各地的財(cái)政收支能力存在很大的差異，直接影響了各地區(qū)提供公共服務(wù)的能力。各地區(qū)在地理位置、自然資源、文化背景等方面存在顯著差異，各地區(qū)財(cái)政提供公共服務(wù)的成本自然不同。中央政府和省級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付力度不夠，且多以單項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為主，不能有效彌補(bǔ)欠發(fā)達(dá)地區(qū)公共服務(wù)所需的資金和能力缺口。因此，導(dǎo)致基本公共服務(wù)存在較大地區(qū)差異和城鄉(xiāng)差異。